党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要完善科技创新体制机制，健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系。今年以来，党中央出台了一系列减税降费、减轻企业负担的政策，受到广大企业的普遍欢迎。今年1月，广东省政府印发了《关于进一步促进科技创新若干政策措施》，全力支持企业科技创新。

　　企业是科技创新的主体，也是研发投入的主体

　　当前，为应对经济持续下行、企业综合成本不断攀升、利润率不断下滑的不利局面，不少企业把科技创新作为转型升级的核心手段，不断加大企业研发投入的力度。据调查，部分初创型科技企业研发费用占比甚至超过了企业营业收入的80%以上。企业是科技创新的主体，也是研发投入的主体，这在市场经济发达的广东体现得尤为突出。据统计，广东90%以上的研发机构设立在企业，90%以上的研发人员集中在企业，90%以上的研发资金来源于企业。

　　诺贝尔经济学奖获得者Arrow等学者研究指出，完全依靠市场进行研发投资会出现市场失灵，政府应通过制定公共政策进行必要干预。对企业研发活动进行资助是发达国家的普遍做法，如美国的SBIR（中小企业创新研究项目）、日本的企业R&D费用税前加计扣除政策等。

　　从政府资助企业研发活动的政策方式来看，可将扶持企业科技创新的政策分为竞争性扶持政策和普惠性扶持政策。竞争性扶持政策往往设置了一定的政策门槛，企业获得该类政策的支持必须通过竞争性评审，最终只有部分企业可以获得立项支持；而普惠性政策往往政策门槛较低，只要符合政策基本条件，就可以普遍享受到该政策，不需要进行竞争性立项评审。

　　竞争性扶持政策具有明显的“马太效应”

　　在政策资源有限的情况下，政府按照集中力量办大事的原则，选择优质企业扶优扶强，具有一定的合理性。但在现实操作中，竞争性扶持政策具有明显的“马太效应”——曾经获得立项资助的企业比从来没有获得资助的企业要容易获得支持，最终使得政策资源都被一些“明星企业”“政策常客企业”垄断，而那些从未获得过政策资助的企业由于“已立项项目”经验少，难以在竞争性评审中获胜。

　　竞争性扶持政策的“马太效应”会造成企业整体创新效率的损失。最需要政策扶持的科技型中小企业往往无法获得竞争性立项支持，大型企业、龙头企业却往往拿走了大部分扶持政策。这样就造成创新资源的错配，影响企业整体创新效率。有研究显示，企业研发补贴水平不平等每增加1%，民营企业进行创新投入的意愿就会降低6%。在支持企业科技创新的政策设计上，竞争性扶持政策具有一定的局限性。

　　因此，政府应该以更加普惠的政策支持企业科技创新。最典型的普惠性政策就是税收优惠政策，只要符合规定税收优惠条件就可以普遍享受到该政策，比如高新技术企业可以享受15%的所得税优惠税率，科技型中小企业可以享受研发费用175%的税前加计扣除优惠等。但由于我国采取“税收法定”原则，制定支持企业创新的税收优惠政策的权限在中央，地方政府并没有权限进行税收方面的调整。地方政府更多只能通过财政资助手段来支持企业创新活动，其中也有不少政策是属于不需要竞争性评审的普惠性政策，如企业研发费用补贴、企业研发人员个人所得税返还奖励、科技创新券等。

　　支持企业科技创新的政策理念要从“扶优扶强”转向“扶小扶需”

　　当前，支持企业科技创新的普惠性政策仍然较少。虽然从中央到地方推出了方方面面支持企业创新的政策，但创新活力最强且最需要政策扶持的科技型中小企业却往往因为政策门槛太高被拒于门外。加快研究制定更加普惠、更加精准的扶持企业科技创新的政策显得尤为必要和迫切。具体可以从以下方面进行改革：

　　一是支持企业科技创新的政策理念要从“扶优扶强”转向“扶小扶需”。国内外企业创新的经验表明，中小企业最富有创新的活力，政府扶持政策的边际效应最强。应改变竞争性政策偏向于“扶优扶强”的政策取向和评审机制，根据科技型中小企业的创新规律和特征，精准制策、精准施策。

　　二是研究制定更多具有普惠性的企业创新扶持政策。在明确政策定位的前提下，尽可能采取更加普惠性的政策机制。比如除了所得税减免和研发费用加计扣除优惠政策之外，是否还有更多支持企业科技创新的税收优惠政策，是否可以更多依靠科技创新券等具有普惠性的财政资助方式来减轻企业创新负担。

　　三是优化当前竞争性项目评审机制，打破竞争性政策的“马太效应”。比如，在评审指标体系中，将原来注重过往项目经验和软硬件实力，改为更加注重项目实施方案可行性，保留一些“非共识项目”的立项机会。

　　四是注重对政策实施效果的评估。改变传统竞争性立项政策“重立项、轻验收”的做法，加强对政策实施效果的监测评估，按照“政策制定—政策实施—政策评估—政策优化”的路径对政策不断完善。但同时也要意识到企业科技创新扶持政策效果的显现需要一定周期，要避免频繁监督、过度审计给企业创新活动带来不必要的负担。

　　五是研究制定面向整个粤港澳大湾区的企业科技创新政策。香港、澳门与广东由于政治体制机制不同，三地在企业科技创新政策上存在较为显著的差异。应在粤港澳大湾区建设领导小组协调机制前提下，研究制定面向整个粤港澳大湾区的企业科技创新政策，如三地科创政策的相互覆盖、科研经费的跨境使用、大湾区企业和科研机构的合作协同等。

　　作者系华南理工大学副研究员