“这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。”习近平总书记在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作时强调，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。此次“疫”考给城市公共治理带来了哪些经验启示？未来如何更好地推进城市现代化治理？

　　本期《理论周刊》特邀请北京大学政府管理学院常务副院长燕继荣、中国人民大学公共管理学院教授何艳玲、广州市社会科学院城市管理研究所所长黄石鼎三位专家，围绕城市公共治理相关问题展开探讨。

　　要形成有效的城市治理“生态群”

　　广州日报《理论周刊》：如何看待此次疫情对城市公共治理带来的影响和挑战？

　　燕继荣：一个好的治理体系，不仅能满足日常需求的管理，还应该经受得起危急时刻的考验。这场疫情的发生，实际上就像是两场考试。一场考的是对突发事件的应对能力，一场考的是疫情之下如何稳定经济发展。这不仅对中国来说是考试，对世界各国来说也一样，且此次考卷统一，几乎每个国家都不能“缺考”。

　　这次考试，考验了市民的心理承受力，考验了“居家-出行-检测-医疗-丧葬”全流程的衔接性，考验了公共物品的储备、生产、供应能力，考验了“政府预警-判断-信息发布-地方应对-中央协调-公共服务”的系统能力，考验了基层社会和社区自治能力，考验了公民自律、公共意识和规则意识。在一定程度上，优良的成绩有赖于城市公共资源的合理布局以及公共治理的良性运转，有赖于政府、社会组织、公民等多方主体的合力作用。

　　黄石鼎：单一领域事件对城市的影响不再是孤立的，也会对经济、社会其他领域造成连带性的负面影响。“改革进入深水区”不仅反映在经济发展上，也体现在城市治理模式上。此次疫情警示我们：需要解剖当前城市治理中的矛盾，沿着为“城市病”探寻良药之路，进行城市治理模式的转型。城市化已经到了新的发展阶段，城市治理模式也要适应人口发展、经济增长和社会环境的变化。而城市治理模式的改革，不仅是对原有模式的“修补”，更要从“内在”层面做出根本性的调整和变革。

　　广州日报《理论周刊》：如何理解习近平总书记强调的“全周期管理”理念？它对城市现代化治理提出了怎样的新课题、新要求？

　　燕继荣：我个人理解，“全周期管理”是一个系统管理理念，即不只注重某一环节或某一局部的管理效果，而是把一项事务看作是一个自始至终呈现周期性和衔接性的发展过程，以此来设定一种全过程、全领域的管理方案。“全周期管理”理念强调的是，我们的城市生活、社会生活、国家生活必然是全面、细致、环环相扣的，每一个流程都不能疏忽。

　　运用这一理念来重新评估和审视城市治理，就不难发现，这么多年以来，我们可能对城市治理的前瞻设计还不够，大多时候城市的管理都是应对性的，在应对城市各种各样的需求之上，一步一步得到发展。所以，“全周期管理”理念对城市现代化治理提出了新的要求，更强调了顶层设计的重要性，而开展顶层设计必须要有系统思维，通盘顾及每一个方面可能潜在的风险并加以化解，以保持城市治理的正常状态。

　　何艳玲：全周期管理这一理念的提出，意味着在治理思维、价值理念及决策原则等方面都要进行相应转变。具体可以从三个方面予以把握。一是系统性。城市治理是一个系统工程，涉及城市规划、城市建设、城市管理等方方面面。城市治理环环相扣，进行全周期管理要有系统性思维，要把握每一个环节的衔接。也就是说，如果想要下一个环节有好的效果，就必须要处理好上一个环节。从此次疫情防控看，下一步要考虑如何将应急管理经验更好转化为常态治理效能。二是精细化。要在把握城市治理系统性的基础上做到精细化，尽量做到不错过、不漏过任何一个环节、一个维度。三是风险管理。任何周期都有波动，这就要求对这种波动或者说风险的变化进行预判。相比系统性强调走好下一步要看上一步，风险管理则强调每走一步要预见其潜在风险，并全方位去考量。全周期管理实际上也表明在城市治理过程中纳入风险管理的必要性。

　　黄石鼎：全周期管理是城市治理的方法论，为城市现代化治理提供了一个很好的解决方案。城市治理中的“全周期管理”至少可以从两个方面来理解。一方面是组织结构，这就涉及到参与主体的问题。城市治理不是政府和市民单方面交流的管理过程，而应该是多方参与的。政府、社区、民间机构、企业、家庭、市民等主体都应该参与其中，形成一个有效的城市治理“生态群”。另一方面是信息流问题。决策本身是一种信息流，民意的反馈如何达成共识也是一种信息流。“全周期”实际上是所有的信息经过参与主体之后形成一个闭环，这才是“全周期”城市治理的准确过程。在当下，首先要将这一交流闭环“接好”，才能够保证信息流在其中能够贯通，更好地形成科学决策，贯彻到城市治理的每一个环节、每一个细节中去。所以说，“全周期管理”理念的提出正当其时，对精准解决城市精细化管理问题提出了一个很好的方案。

　　做到精细化、全周期管理，要将城市空间“网格化”

　　广州日报《理论周刊》：据您观察，疫情防控中，各地在城市公共治理方面有哪些创新经验？

　　何艳玲：我特别关注过浙江和广东的一些城市，做得好的地方，有三点经验很重要。一是高度重视社区。在此次疫情防控中，社区的作用愈发凸显，基本做到了基层全面动员。在中国，特别是对有超大规模人口的城市而言，要做到精细化、全周期管理，需要将城市空间“网格化”。城市由一个个网格构成，社区就是其中的网格，只有它的每个格子都很扎实，城市安全的大网才能更牢靠。二是重视技术的运用。城市治理能力在一定程度上也反映出城市经济发展能力和技术发展水平。技术在治理当中的运用，近年来我们一直在讨论，但是从来没有像今天这么具体。此次疫情防控中，它变得具象了，比如穗康码和智能机器人等的运用，可能每个人对此都深有体会。三是多元主体参与。公共治理本身就要求多元主体参与其中。在此次疫情防控中，众多企业、志愿者等力量加入，发挥了很大作用。其实，这也反映出我们传统的集体主义精神。在城市治理中，也需要发扬这种精神，不能仅仅依靠政府，要动员组织多元力量参与进来。

　　燕继荣：一个城市的社区治理状况在很大程度上决定了疫情防控的效果。同时，城市的应急化反应能不能及时、到位，也在很大程度上决定了疫情防控能取得多少绩效。我们更应该总结的是教训，比方说，如何避免市民产生普遍的恐惧心理而造成各种“挤兑”或“抢购”；如何及时形成“分区-分类-分层”管理的分而治之大格局，尽早消除无效管理和无人负责的领域；如何保持城市基本功能的正常运转；如何实现企业的及时转产，克服急需品供应短缺，等等。

　　广州日报《理论周刊》：近几年，全国各地纷纷加大智慧城市建设步伐，以期提升城市综合治理能力。此次疫情防控，对推进智慧城市建设、城市公共治理，有着怎样的启示？

　　燕继荣：智慧城市建设对城市公共治理的推进，在此次疫情防控中有不少体现。现在强调智慧城市的治理，即利用大数据进行综合分析，进而提出相应的政策措施，这是一个好的方向。关键问题在于，遇到特殊时期，在容不得有太多耽误的特殊情况下，一个城市应该怎样治理，这确实是一个新的话题。如果说大数据、智能治理在过去算锦上添花，那么，在疫情防控过程中，这些就变成了必须之举。比如通过更多智能化服务取代人工服务，避免人际接触；比如对于疫情中的检测，各国、各地区有各种流程的设计和手段……诸如此类，都反映了遇到类似问题时，新型城市治理如何更好地应对。

　　何艳玲：运用智慧技术，建设智慧城市，是要让城市变得更“聪明”。此次疫情让我们对公共服务的智慧化有了新的考量，如智慧医疗、智慧教育等都是公共服务的重要维度。让这些场景运用更为普遍化、日常生活化，这是一个大趋势。

　　同时，要考虑两个问题。一是智慧大场景到小场景的拓展。大场景可能更关注宏观层面、整个城市层面、设施层面、设备层面，而小场景则要求在社区层面、家庭层面、个人层面上有更多考量。从更长远看，既要注重大场景，也要慢慢地渗透到更接近每个人日常生活的小场景，特别是关注在社区层面、家庭层面和个人层面上的场景运用，并在更精准、更细节的方面下功夫。二是注重智慧服务获得的公平性。智慧城市进程不可阻挡，同时需要有更多配套措施。智慧手段本质上是一种技术，而所有技术其实对不同群体来说，都是有壁垒的。越是日常生活化，越是小场景化，越需要更多社会层面、价值层面和均等化的考量，越要对个体予以更多关注。

　　黄石鼎：“智慧城市”是一个必然的发展趋势。比如说现在大力发展的“新基建”很大一部分就是智慧城市的支撑。而疫情期间，“智慧城市”的一些功能，比如远程医疗诊断、智慧物流等都发挥了很大作用。“智慧城市”对于城市治理来说，不仅是一种方法的体现，更可能会影响城市治理的方式和组织结构等。其中最明显的变化可能就是组织结构扁平化，更多的决策信息流能更好地进行交汇，各参与主体的互动和联系变得更加紧密，各参与主体也能够更好地收集意见，提供反馈。甚至在没有实施决策之前，“智慧城市”可以对决策过程进行模拟并通过模拟效果展示，提升城市治理的精准度和科学程度，当城市面对各种冲击时也能够更加迅速地做出反应。

　　把基层力量、社会力量组织起来、运转起来

　　广州日报《理论周刊》：疫情考验下，城市公共治理还存在哪些短板和问题？还要在哪些地方下大力气？

　　燕继荣：这场来势汹汹的疫情，对于城市治理体系是一次极大的挑战，但也促使城市管理者补短板、强弱项，着眼于长远，积极应对城市治理出现的新挑战和新要求。疫情突发，暴露了我们疾控中心、医院一些防御物资储备的不足，这是今后城市治理中必须要考虑的。同时，城市建设当中，要实现一些城市建筑物的功能多样性，随时根据需求适时调整，发挥其潜在的功能，而不是疫情发生以后，临时匆忙找一个地方赶建。如体育场馆等公共设施，就可以保证其功能的多样性和功能调整的即时性，日常作为一个体育场馆，在必要的时候，则可以在短时间内转化成一个方舱医院，这些都是城市现代化治理中需要综合考虑的。此外，可尝试以大社区为单位，配备市民服务中心，提供各种可能的应急服务。

　　何艳玲：广州在此次疫情防控中整体表现可圈可点。一个现实情况是，它所遇到的压力应该比绝大多数城市大，人口的流动性、集聚性等问题更为突出，但广州的应对整体上是与此匹配的。当然，这跟广州本身经历过“非典”的历练有一定关系，特别是在医疗服务方面的准备上，广州可以说是“有备而来”。也要看到，任何应急管理都是一个不断调整的过程，可以从实践中总结经验，不断提升。比如，在信息传播的及时和流畅性，加强各个不同部门的协同性，增强政策措施的系统性、精细化等方面，仍有改进和进步空间。

　　广州日报《理论周刊》：基层治理是城市治理的重要一环。此次疫情中，社区也是疫情防控的重要阵地。对于提升基层治理能力，您还有何建议？

　　燕继荣：决定基层治理能力的因素主要有两个方面，一方面是物质因素，比如疾控中心、防疫中心、医疗中心的物质建设方面，必须要有储备；即使没有储备，也要实现24小时内或者短时间内，马上能够转化成相当的物质条件。另一方面主要是管理能力，比如当我们必须进行居家隔离的时候，社区管理中要有一支队伍，这支队伍要同时满足很多功能，包括管理隔离、检测记录、特别服务等。城市治理的根本立足点在基层，只有全面加强基层建设，夯实基层治理的根基，才能不断提升城市基层治理能力和水平。

　　黄石鼎：从“全周期”的角度来看，基层是最靠近智慧管理的一个群体，其他城市治理的参与主体之间基本上都是通过基层进行连接的。要通过“释权”加强基层的力量，责权利向基层倾斜，向基层下沉，才能够提高他们工作的主动性。可以说，把基层打造好是决定城市治理未来成败的一个关键，是未来城市治理最重要的一个节点，这对政府决策的回应与问责、社会法治也有了进一步要求。

　　何艳玲：把基层力量、社会力量组织起来、运转起来，而且还要在这种危机时刻、在国家需要的时刻有行动力，这才是真正的人民群众的“汪洋大海”。如果每个城市的邻里都建立了关系紧密的社区共同体，并用恰当的组织形态把大家组织起来，纳入规范化管理，相信基层的力量能得到最大限度发挥。