自改革开放以来，珠三角城市群以超常规的速度创造了举世瞩目的发展奇迹，已成为推动中国经济社会发展的强大引擎和重要的增长极。

　　一、珠三角城市群一体化的主要经验及成效

　　2008年12月，国务院颁布实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），将珠三角的改革发展提升为国家发展战略，这意味着珠三角区域一体化已上升为国家层面的公共政策。

　　（一）珠三角城市群一体化发展的主要经验

　　1.规划引领，推进珠三角一体化。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》是珠三角区域一体化的指导性纲领，广东分别制定了基础设施建设、基本公共服务、环境保护、产业布局、城乡规划五个专项规划来部署珠三角一体化。与此同时，为保证各项规划能够被各地方政府贯彻落实，基于历史渊源、地理位置、经济发展、文化底蕴等因素的综合考虑，省政府将珠三角划分为珠中江、广佛肇、深莞惠三个城市圈（经济圈）。同年，在《规划纲要》的统领下，广佛肇三市编制了《广佛肇经济圈发展规划（2010-2020年）》和《广佛同城化规划》；深莞惠三市政府编制了《深莞惠经济圈发展规划》《深莞惠区域协调发展总体规划（2012-2020年》；珠中江三市完成了《珠中江区域紧密合作规划》编制。三个经济圈均出台交通运输、产业协作、环境保护等多个专项规划。这些规划的出台，为珠三角城市合作和一体化发展提供了框架性指导和引领。

　　2.建立机制，推进珠三角一体化。为保障相关规划的落实，2011年7月29日广东省人大通过了《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》（以下简称《条例》），这为推动珠三角区域一体化提供了法律保障。《条例》对组织协调、争议处理、信息共享、评估考核机制作出了概要性规定。同时，珠三角各市政府和职能部门为推进一体化，探索建立了一套合作机制和合作模式。

　　（1）建立组织保障机制。在推进珠三角一体化过程中，广东省政府专门成立了实施纲要领导小组，主要是对《规划纲要》实施过程中原则性的或重大问题作出指导性的决策，担负起统筹协调纲要实施的总责任。另外，还设立了五个专职小组，分别负责组织、指导、推进各项规划的实施工作，重点协调推进珠三角一体化过程的问题。在市级层面，各市也分别成立实施纲要领导小组及其办公室，负责领导本市内各项工作的开展。

　　（2）建立合作协商机制。协商机制主要采用了领导小组成员全体会议、专项工作协调会、经济圈建设交流会等方式。在具体实践中，有广东省实施纲要领导小组成员全体会议、珠三角产业布局一体化专项工作协调会、深莞惠经济圈建设交流会、市长联席会议等。领导小组会是省市层面的协调会；专项工作协调会负责组织、指导、推进各规划的实施工作，协调珠三角一体化过程中出现的具体问题；经济圈建设交流会涉及区域协作发展的重要事项进行沟通，协商，取得一致意见后作出决定或签订政府间的合作协议。自2009年以来，广佛肇、深莞惠、珠中江经济圈分别签署了65项、46项、59项合作协议，合作领域遍及交通、产业、环保、科技、教育、文化、卫生、警务、食品监督。

　　（3）建立监督约束机制。《条例》对珠三角城市发展与合作进行了立法约束，明确要求对落实规划纲要和推进珠三角一体化进行监督和考核。要求省市政府每年向同级人大报告实施规划纲要的工作情况，并接受人大的监督。同时，建立评估考核制度。2011年由省社科院制定《推进珠江三角洲区域一体化工作评价指标及评价办法（试行）》，对珠三角地级以上政府和省政府各部门进行评估考核。

　　3.省市联手，推进珠三角一体化。在推动珠三角一体化方面，省政府发挥着规划与政策引领、统筹协调和监督执行的作用。在省级层面成立了领导小组，统一指挥和协调实施规划纲要的工作，各地、各部门都建立了相应的领导和工作机制。2010年9月，省委省政府批准了《实施＜规划纲要＞实现“四年大发展”工作方案》，同时，把高质高效编制“五个一体化”规划作为重要基础性工作来抓，召开专项会议进行部署。市级政府是五个一体化规划和相关政策的直接执行者。各市按照省里提出“广佛肇、深莞惠、珠中江”三个经济圈的战略构想建立了相关组织机构和联席会议制度，深化合作领域，加大合作力度。从规划协定的框架性安排与组织保障的常规化构建看，省政府在合作中发挥纵向的引领功能，市级政府扮演具体实施执行的角色。

　　（二）珠三角城市群一体化发展的主要成效

　　2008年以来，珠三角实施区域一体化加速推进，主要成效体现在：

　　一是基础设施一体化快速推进。开通广佛地铁，开通广佛公交线路41条，佛山与肇庆开通2条跨市公交线路；深莞惠36项边界路网对接项目全部启动，惠州大亚湾区与深圳坪山新区间3条市政“断头路”；珠中江三市共开通跨市公交线路21条；建成珠三角地区天然气内、外环网，各类能源基本实现区域内同类型同网同价，天然气管道达到1800公里，覆盖珠三角主要城市的天然气主干管网基本建成；珠三角大运量城市轨道、城际轨道公交走廊初步成型，城际轨道站场TOD综合开发加快推进。

　　二是基本公共服务一体化有突破。珠三角三甲医院实现医学检验检疫、影响检查结果互认；推行病历一本通；实现养老保险关系省内无障碍转移；珠三角（深圳除外）实现住房公积金异地购房互贷；佛肇三市均允许在兄弟市就读的户籍初中毕业生报考本地省一级高中，三市户籍教师资质互认已实现；广佛推进老年优待同城化，深莞惠实现老年人优待服务一证通。

　　三是环境保护一体化强力推进。在全国率先制定珠三角大气污染防治办法，制定实施珠三角清洁空气行动计划、建立区域大气污染防治联席会议制度、建立珠江综合整治联席会议制度，制定《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》，三大经济圈建立环保联防联治工作协调机制。建设珠三角城市群森林绿地体系、道路林带与绿道网生态体系、沿海防护林生态安全体系等森林生态体系。

　　二、珠三角城市群一体化进程中面临的主要问题

　　随着珠三角一体化的推进，珠三角在经济建设、社会建设、文化建设、政治建设、生态建设等方面取得了可喜的成绩。但是珠三角一体化仍处于探索阶段，与确立的目标还有很大差距。一体化发展还面临体制机制上的障碍，各方面关系有待理顺。

　　（一）五个领域一体化的目标远未实现

　　一是基础设施建设一体化不容乐观。珠三角的基础设施建设衔接依然存在不足。区域间交通资源共享合作难度大，特别是部分线网工程跨市协调难度较大。城市间的“断头路”仍然很多，城市边界地带的交通管理混乱。二是产业布局一体化效果不明显。据测算，珠三角9市产业同构系数由2007年的0.636上升到2013年的0.67左右。三是基本公共服务一体化困难重重。如广州市佛山市就社保和就业在两市之间初步建立了街接的同城化协议。但两地之间社保无障碍流转仍存有一定困难。四是环境保护一体化进展缓慢。按照新的空气质量标准，2013年珠三角区域空气质量达标率仅有75.1%,以臭氧、PM2.5污染为特征的区域复合型污染问题仍较突出，灰霾现象时有发生。同时，水环境污染较为突出，仍有12%的跨市河流交界断面水质不达标。五是城乡规划一体化没有实质性突破。由于发展要素过度向少数大城市聚集，中心城市“城市病”日趋严重，缓解经济发展与宜居环境建设任务艰巨，城乡一体发展任重道远。

　　（二）推进一体化的整体性机制尚未建立

　　一是政府间的规划未能有效对接。政府间的政策规划的不协调，不对接，甚至规划内容相互矛盾或者抵触，经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等方面的整合和对接难度大。二是组织协调机制有待加强。目前，珠三角城市之间的协调还停留在“领导人决策”的阶段，签订了合作协议，但合作协议执行约束力不强。三是缺乏利益协调分配机制。由于行政壁垒、财税制度、政绩考核等条件的制约，珠三角尚未建立起完善的利益分配机制。各个城市政府的眼光只局限于本行政区划。另外，城市间不均衡的经济发展，意味着不同的利益诉求，在缺乏合理的利益协调与分配机制的情况下，使利益受损者失去合作的动力。四是政府间的协议约束力不强。珠三角区域合作的实现方式以行政协议的缔结为主，三个经济圈的政府之间签订上百个行政协议，但对各方约束力不强，效果不明显。城市间的法制协同不足。由于行政区划的限制，法制不协同问题较为突出。九市中只有广州、深圳和珠海具有地方立法权，其他六个城市则没有。这就可能产生有立法权的城市法规、规章与他城市的规范性文件之间的不协同。

　　（三）制约一体化发展的体制瓶颈尚须突破

　　城市群一体化发展的最大制约在于制度瓶颈。珠三角一体化意味着跨行政区域的多中心、多元主体通过一定的资源和参与渠道展开合作和博弈，这种多元利益主体的相互博弈而不可避免地带来冲突。最重要的是，城市群内部治理结构不能满足发展需要，珠三角一体化中深层次的矛盾并未真正触及，珠三角一体化进程尚未达到核心地带。其中地方行政壁垒是制约珠三角一体化的主要原因，同时，社会管理体制、经济体制还在完善之中。

　　三、加快珠三角城市群一体化发展的对策建议

　　促进珠三角一体化发展的关键是深化体制机制改革。要着力突破制约珠三角一体化的体制机制障碍，建立和完善整体性的区域合作机制。引入合作网络治理的新思维，形成政府-市场-社会相互支撑的合力体系。建立健全各层次政府推动、市场主导、社会协同、公众参与、多元合作的治理网络体系。同时，探索各城市圈建立区域委员会，主要职能是在产业结构布局、公共基础设施、信息服务共享、土地综合利用、环境治理等区域性问题上进行统一规划。

　　（一）建立规划衔接机制，对珠三角进行全域规划

　　规划衔接是城市群一体化发展的关键。把珠三角各市纳入规划范围，总体考虑珠三角地区的发展定位、发展目标、功能布局、基础设施建设、产业分工、环境保护等方面，形成各城市之间分工协作、功能互补的城市群格局。为此，对前几轮珠三角区域规划进行修订、完善，对珠三角区域规划的多规合一，实现规划在纵向和横向上的衔接。首先，上位规划与下位规划的衔接。各市的地方国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、城乡规划等规划编制上要与国家、省的规划要求保持一致，在规划编制体系、规划标准体系等方面形成协调与对接。其次，珠三角城市间规划的衔接。在遵循平等协商，合作共赢原则下，加强城市间经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划及有关重大专项规划的衔接。注意各市边界地区的开发建设，共同组织规划编制。

　　（二）完善组织协调机制，建立珠三角区域委员会

　　首先，赋予领导小组和专责小组的法律地位和区域整体规划和协调的职能。加强省市领导小组对推进一体化工作的统筹指导，充分发挥五个一体化专责工作组的协调推进作用。进一步完善广佛肇、珠中江、深莞惠三个经济圈层面的联席会议制度，落实经济圈已经签订的各项合作协议。可建立珠三角九市市长联席会议制度，对珠三角一体化的重大问题进行磋商。组建跨市的部门间专责小组，贯彻落实联席会议的基本精神。对于执行过程中一些特别棘手的利益纠纷问题，专责小组协调不了的，可交由省府层面的珠三角区域委员会进行裁决。其次，探索设立珠三角区域委员会，做为省级层面区域统筹协调机构——珠三角区域委员会，由省长担任主任，下设若干个专门委员会。作为珠三角最高层次的协商机构，赋予其相应的行政权力，具有较高的权威性，高于各城市行政等级，能够在法定权限内协调城市间的利益关系，负责统筹整个区域重大事宜。

　　（三）建立利益协调分配机制，形成珠三角利益共同体

　　综合运用缔结合作协议、协商谈判、上级政府或法院裁定等制度化的利益协调机制，以及通过领导人的集体磋商、非正式沟通会谈等非制度化的利益协调机制，解决珠三角一体化过程中的分歧和纠纷。此外，还必须建立利益补偿机制和利益共享机制。由于珠三角城市的大小、区位、发展水平不一样，有的城市有支配各种资源的优势，会影响其他城市在城市合作中的积极性，政府通过政策、财政转移等手段给予利益受损方给予一定的补偿。如通过各城市间排污权的交易、碳汇交易，从而使得城市群内的环境资源得到有效整合，在排污地区和被排污地区达成利益的平衡。实行产业园区共建，利益共享，对于受益各方的共建共享项目，要在合作项目签约之前，经充分协商，完成产权的分割与利益的划定，政府可按投资比例共同分享税收。地区生产总值等主要经济指标按比例分别计入。对大型跨区域的纯公益性项目，在费用摊分上，可按不同行政区域受益程度的大小确定出资比例。另外，成立珠三角区域合作发展基金，这是珠三角一体化发展重要的利益协调工具。

　　（四）建立法制兼容协同机制，促进珠三角法制一体化

　　市间法制协同对接是珠三角一体发展的重要保证。首先，建议由省人大制定《珠江三角洲地区一体化发展条例》，制定区域一体化中的合作规则，并对违约责任给予详细规定，逐步废除珠三角城市间不协同的地方性规则和“土政策”。通过法律来约束珠三角九市的合作行为。其次，城市间主动加强立法沟通。政府制定地方性法规、规章或规范性文件时，事先进行协调沟通，充分征求其他市的意见、并力求达成一致。同时，杜绝超越法定权限立法。建议没有立法权的城市申请取得较大的市的资格，争取地方立法权，为更好地保障珠江三角洲地区的法制协同创造条件。为了加强政府间的法制协调，可探索组建立法协调机构，由珠三角九市立法机构有限授予，主要是召集立法协调会议、对珠三角各市立法机关进行询问并限期答复。发挥省法制办在法制协调上的功能，对珠三角各市存有冲突的法规、规章、规范性文件进行协调、修改或者废止。

　　（五）完善行政协议制度，建立行政协议纠纷解决机制

　　针对行政协议存在的问题，需要完善行政协议制度。由于这些行政协议不具有可诉性，协议主要是基于政府间的信任而产生的自我约束力，违约责任只能通过内部责任形式来解决。因此，在行政协议中不仅要明晰各方在合作上的权力和责任，而且明确违反协议的责任或法律后果，其中损害赔偿应当作为违约责任的主要内容。

　　对于政府之间的纠纷，我国的行政立法和行政实践已经作了一些有益的探索，即通过共同的上级机关的决定、法律解释机制来解决，以及通过行政诉讼对行政行为是否越权的裁判来间接解决。通过单一制的上级政府的权威性和行政优越性，解决下级政府之间的纠纷是实践中的主要解决机制。因此，当珠三角九市在行政协议产生纠纷时，可由广东省政府裁决。

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