在过去的30多年里，村民自治制度曾经对保障农村工作有效开展、公共产品供给以及基层民主政治建设产生过积极影响。但是，随着市场化和城市化的深入发展，特别是大规模村庄合并与农村社区建设的急速推进，原先以行政村为单位的村民自治的基础条件发生了很大变化。在新的历史条件下，村民自治面临着许多前所未有的新情况和新问题，其制度的边际效应大幅递减，在不少地方村民自治近乎“空转”。到底是哪些因素制约和影响着村民自治制度的有效推进？当前村民自治实现所面临的瓶颈应如何有效突破？这些都需要我们从理论和实践上做出回答。

　　一、村民自治制度的历史考察

　　任何事物都有一个产生、发展和逐步完善的历史过程，村民自治制度也不例外。了解这个过程，并对其进行分析评价，是科学认识并进一步推动村民自治的逻辑起点。

　　（一）村民自治制度的历史沿革

　　村民自治是农民自己的发明，其最早发端于1980年广西宜州县合寨村成立的第一个村民委员会。正是这一农民自发的行为被国家发掘出其价值之后，引发了农村治理制度的变革，并最终以法律的方式在全国推广开来。

　　作为一种农村治理的制度设计，村民自治存在着特殊的内在价值，但其内在价值必须找到合适的外在形式才能有效实现。学者徐勇的分析认为，自1980年代以来，村民自治实现形式经历了三个波段：第一波是以自然村为基础自生自发的村民自治，主要贡献是“三个自我”；第二波是以建制村为基础规范规制的村民自治，主要贡献是“四个民主”；第三波是建制村以下内生外动的村民自治，主要贡献是有效实现形式。这是对村民自治30多年历史生动实践的逻辑概括，也是我们考察村民自治制度历史沿革一个重要的理论分析视角。

　　从制度的法律演进来看，我国村民自治经历了从缺少制度规范的初始阶段的“大民主”到由法律法规作为刚性约束的“制度民主”阶段，《村民委员会组织法》扮演了至关重要的角色。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布，标志着我国农村基层民主自治的自发实践以基本法律的形式正式获得国家政权的认可。自1988年开始试行，于1998年正式施行，对于推动我国农村经济社会发展、完善农村基层群众自治制度发挥了重要作用。之后，根据环境条件的变化和社会发展的现实需要，2010年《村民委员会组织法》进行了修订，修订后的《村民委员会组织法》增加、细化、修正和完善了大量有关农村基层民主自治的保障性内容，村民自治制度得到了进一步完善。

　　（二）村民自治制度的初始定位及其变化

　　村民自治从一开始是作为一种应对农村管理真空、恢复农村秩序、控制农村社会的权宜之计而存在的。面对家庭联产承包制全面推进、原有人民公社体制被打破、农村管理组织几乎完全丧失、村落社区出现权力真空的现实，国家政权要想重建乡村社会秩序，需要在管制与治理两条策略中权衡和选择。基于对农村自发探索和创造的肯定，最终放弃了通过管制社会来获得稳定的策略，选择了以保障农民自治权来获得秩序的路径。所以从某种意义上说，村民自治是一种折衷性制度安排。

　　之后，随着1998年《村民委员会组织法》的正式颁布，根据国家管理和社会发展的现实需要，村民自治正式地被置于基层民主的框架下来建构，从而使得村民自治制度成为现代民主体系的一部分。实事求是地讲，村民自治在农村公共产品供给和基层民主政治建设等方面作出了重要贡献，但是政府运用权力推行这种激进民主实践其实并无太多热情，以致于村民自治制度发展到今天难免遇到尴尬。

　　（三）村民自治制度效果评价

　　由村民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务，这是我国村民自治的宪法解释和法律定位。然而，村民自治从起步到实践30多年过去了，实际效果到底怎么样，目前并无专业的评估和官方的结论。学术界普遍认为，当初开始时被学者和媒体过高估计的观点，诸如，村民自治像一只民主的蝴蝶在中国乡村的大地上飞舞，必将会成为“中国政治改革的突破口”，甚至是中国政治改革历史上的又一次“农村包围城市”等等，并没有真正成为人们期待的现实。相反，由于制度大环境的制约和国家推进过程中的乏力，致使村民自治既无动力也无活力，多年来裹足不前，村民自治的实际质量明显下降。因而，有不少专家学者开始怀疑村民自治是否已经失去了自身的价值与意义。

　　村民自治作为一种国家主导的农村治理的制度安排，其实际功效到底发挥到什么程度不宜过分苛求。农村的问题其实非常复杂，自治只是一条路径或一个选择，要求所有的村庄都能通过村民自治来实现良好的治理事实上也不具有现实性。从政治民主的视角看，村民自治自身在发展过程中形成的“草根民主”，其民主价值其实是十分有限的，它对我国民主制度建设的示范意义也主要是形式上的。指望通过村民自治对农民的民主训练自下而上推进中国的政治民主进程，可能是有些过分乐观了。

　　二、制约村民自治有效实现的主要障碍

　　现行村民自治制度实践过程中存在的问题,既有制度本身的问题，也有实施和环境的问题。目前，制约村民自治有效实现的障碍主要来自于制度设计、具体运作和外部环境三个方面。

　　（一）村民自治制度设计存在缺陷

　　1.党组织与自治组织关系定位模糊导致“两委”矛盾与冲突。村党组织和村委会的权力分配问题，是村民自治实践中遇到的老大难问题。现行制度设计对作为自治组织的村委会与村党组织之间的职权划分是不明确的，这就难免造成村两委的冲突和矛盾，直接影响村民自治的有效实现。尽管法律对于党组织发挥领导核心作用和村委会依法行使村务管理的自治权等有相关规定，但均缺乏可操作的程序细则和保障措施。实际工作中，有的村党组织将发挥领导核心作用片面理解为党支部包办一切，结果导致自治组织形同虚设；有的村委会认为村民自治是村委会的事情，不要党组织插手干预，导致党支部领导作用无从发挥；“两委”工作中的冲突和矛盾对村民自治制度的推进必然产生消极影响。这与在理论上讲不清楚党如何发挥领导作用以及实践中党组织与村委会对法律理解的不一致有关，但根源还在制度设计本身的缺陷。

　　2.乡村关系的制度性冲突引致村委会的过度行政化。从立法宗旨上看，村民自治的制度设计试图把自治权与行政权区隔开，防止代表国家权力的乡镇政府对村民自治的侵扰和干预。但由于乡村之间事实上存在的三重关联，导致行政权挤压并干扰自治权的依法行使成为不可避免。实践中，不少村委会经常被乡镇政府当成自己的下属机构，将大量的行政工作借助乡镇党委名义或直接以自己名义交给村委会或者直接替村委会去做决定，结果是村委会成了乡镇政府的派出机构，村民自治组织被完全“行政化”了。更为严重的是村民自治范围内的权利和利益被侵害时缺乏畅通的救济渠道，从而导致乡镇政府发生侵害村民权利的行为，自治组织很难拒绝，很难有效地维护自己的权益。

　　3.村委会监督环节薄弱难以有效避免村民自治异化成村委会自治。尽管2010年新修订的《村民委员会组织法》加大了对村委会的监督力度，比如降低了村干部罢免的门槛、增加了村务监督机构、完善了民主评议环节、完善村民委员会成员任期和离任经济责任审计制度等等，但在如何遏制现实中发生频率不低的村委会成员腐败、避免“选票失灵”特别是防止村民自治异化为“村官自治”或“村委会自治”等方面仍然需要在加强法律规制方面进一步改进。

　　（二）村民自治实际运行面临困难

　　从村民自治运作本身看，存在着动力衰减、能力不足、支撑不够以及议行无力等问题。一是由于村民在自治中未明显获得利益，很多村民选举和参与自治活动热情下降，对投票和自治活动不感兴趣，随意投票或者放弃开会议事等自治机会，村民开始不愿意实行村民自治了。二是由于青壮劳力外出务工难以实现选举权利，使村委会选举中候选人的选择范围缩小导致村民自治的干部基础弱化，村民自治的整体能力下降，失去应有的活力。三是由于缺乏支撑村民自治运转所必须的物质资源，加上自治成本逐年增加等，村民自治面临着财力匮乏等困难，难以实现真正的村民自治。四是自治过程中决定村级重大事项时会议召集成本高、程序复杂、过程繁琐，形成决议不易，即便最后形成决议，保障决议的执行对于村委会来说也愈来愈力不从心。

　　（三）村民自治外部体制环境不利自治

　　现行的村民自治更多是基于国家统一管理的需要而几乎一致地以行政建制村为自治单元的。尽管《村民委员会组织法》修订时依然保留了村民自治设立要“根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治”的原则规定，但却增加了“有利于经济发展和社会管理的原则设立”的新规则。从经济和社会管理的角度看，国家当然希望建制村规模大一些更有利于治理并试图节约管理成本。于是也就有了近年来不少地方大规模的“合村并组”。但是，村民自治是一种区域性的社会自治，是村民的自我治理活动，对地域空间和人口范围要求更高。到底自治单位多大合适，受村民自治能力的制约和影响。村域规模过大、人口过多不便于群众自治。但自治单位太小，其自治范围和内容就会受到限制，不利于通过自治在更大的公共空间处理和解决越来越多的社会事务。就目前的情况看，村民自治的外部环境特别是国家治理的制度环境仍需要进一步改善。

　　三、村民自治有效实现的突破路径

　　要有效解决村民自治实践中遇到的困难和问题，突破制度发展的瓶颈，关键在于切实保障群众的自治权利，增强自治的内生动力，让老百姓获得制度带来的实惠和利益。正如习近平同志2014年9月5日在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话中指出的那样，我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。当前，要从以下四个方面着力探索村民自治有效实现的突破路径。

　　（一）增强自治内生动力

　　自治的价值在于主体通过自主自力地做出决定，最大限度获得自我认可，并激发其内在的动力。而自治所产生的自我约束（自律），又有助于社会的自我调节、自我平衡和秩序的形成。村民自治作为一种农村社会治理的形式与基层民主政治制度实践，能否取得制度成效，有赖于自治参与者主体自治意识和能力的提升与水平，关键在于激发主体参与自治的内在力量，使主体依靠自主意志表达、决定社会事务，并自觉接受自己决定的结果。

　　我国村民自治脱胎于人民公社体制解体的过程中，是国家主导下的一种折中的制度安排。其最大的特点就是从一开始就主要考虑适应国家管理的需要，而作为自治参与者的农村居民的主体性被放在次位，因而，村民自治并没有高扬起农民的自主性和调动起他们的积极性，农村治理主要还是依靠外力推动。要推进村民自治的有效实现，必须从根本上激发农民参与自治的内在动力，让农民愿意投票，愿意参与议事，愿意介入村务管理。当农民的主体地位真正被尊重，自主性和自我治理能力有所提高，村民自治才能成为运用农村内部力量参与解决农村社会问题的有效治理形式。实践证明，没有农村内部主体性力量的激发，光靠外部力量推动，无论是农村经济建设还是农村社会治理，都难以持久。为此，必须把培育农民参与民主自治的独立政治人格作为我国农村基层民主建设和社会主义新农村建设的长期任务。

　　（二）完善制度设计

　　围绕实现群众自治权利这一中心任务，进一步加强制度建设，完善立法，有效提升村民自治的质量和水平。

　　一是立足于保障自治权的有效行使，科学定位并重构党政关系、乡村关系。加强并改善党在农村的领导，科学规范和准确界定村党组织与村委会的关系，避免简单套用国家政治系统中的党政关系，造成村党组织经常干预或包揽村委会职权范围内事务，从而制约和影响村民自治权的行使的不良后果。明确村党组织的工作职责，用好党的政治和组织优势，充分发挥好党组织在领导村民自治中的价值引领、资源协调、支持服务和监督保障等方面的作用。认真贯彻《村民委员会组织法》的现有制度规范，在乡镇政府和村委会之间通过落实指导与协助、服务与监督的关系促进二者之间的有效衔接和良性互动；严格界定村民自治事项内容，凡依法属于村民自治事项，要以“自治清单”的方式列明，把自治内容与按照有关法律法规或政策需要村委会配合履行的行政事项的界限划清。充分尊重并认真落实村委会的自治权，凡是依照法律法规应当由村居民自治的事情坚决交给自治组织解决。

　　二是建立村民自治权利的司法救济和保障机制，对村民自治运行中出现的外力干扰选举、行政侵权以及其他各种违法行为通过刑事诉讼救济和行政诉讼救济等方式提供救济。就这方面而言，目前，无论是在理论层面还是实践层面都未能引起足够的重视，诉讼法律制度还需要完善。

　　（三）规范自治内容

　　目前，在我国大部分地区的农村，都是由村委会代表村民行使村集体经济管理职权。按照国家农村政社分设管理的要求，本来应该由独立于村委会的村集体经济组织专门承担集体经济管理职权，实际工作中，集体经济组织却与村委会实行“两块牌子、一套人马、交叉任职”，造成村民委员会与村集体经济组织并没有实现有效分开。这种“村社一体”的做法给村民自治带来的不利影响是，村民大会、村民代表大会对村集体经济的民主管理经常被村委会“架空”，自治权利被村委会自治无形地消解。再加上，《村民委员会组织法》规定村民委员会组织发展各种形式的合作经济和其他经济，管理土地和其他财产，这就给了村委会成员直接控制集体经济、觊觎集体财产的机会。

　　解决这方面的问题，需要从规范村委会自治内容入手，将村民委员会的经济管理职能分离出去，让村民自治回归到提供社区公共产品的主要功能上来。要加快农村产权制度改革步伐，完善村级资产管理企业法人治理机制，让村委会真正退出农村集体经济的直接管理，减少对企业的直接干预。保障农民集体经济组织成员权利，通过村民大会、村民代表大会议事决策的方式行使集体经济管理权。村委会要集中精力通过搭建议事决策平台，组织群众开展自治，有效提供群众需要的社区公共产品。

　　（四）丰富自治实现形式

　　内容决定形式，形式又反作用于内容。合适的形式是实现内容的保证。村民自治需要有效的实现形式才能保证自治真正“落地”运转。但全国农村众多，村情千差万别，没有哪种村民自治的“理想模式”能够适合所有的中国农村，要求村民自治形式“一刀切”事实上是不可能的。因此，要立足中国农村的现实，探索适合农村实际、便于村民自治的多种类型的自治形式。国家要从法律和政策上鼓励各地立足于本地具体情况，创新基层治理机制，因地制宜地发展形式多样的村民自治模式，以廉洁高效地提供社区公共产品。

　　事实上，2014年中央1号文件对此做了回应，明确提出：“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”有关专家在解读文件时也表示，一号文件提出自然村或村民小组可以试点建立村委会，搞村民自治试点，法律上没障碍。自然村搞村民自治试点，比行政村海选更有优势，更能适应村庄治理的需要。接下来的问题是，要在结合试点经验基础上，进一步建构和完善多层次多类型的村民自治实现形式体系，并在条件具备的情况下及时进行法律层面的制度设计，为村民自治的有效实现提供广阔的制度平台和法制保障。

　　参考文献：

　　[1]徐勇，赵德健.找回自治：对村民自治有效实现形式的探索J].华中师范大学学报，2014,（4）.

　　[2]谢炜.我国农村基层民主自治的法律演进、实践困境与路径选择[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2012，（2）.