随着2016年港珠澳大桥的通车以及粤港澳自由贸易区的成立，珠港澳将会在货物贸易、服务贸易、知识产权、金融合作等方面进行广泛深入的合作，三地之间人流、物流、资金流及知识产权的合作将大幅度增加，如何保障珠港澳全方位的深度合作，成为法律界的新课题。

　　一、珠港澳：从“紧密合作”到“深度合作”

　　2009年8月14日，国务院正式批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围，逐步把横琴建设成为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区。横琴作为粤港澳紧密合作的新载体，可充分发挥三地在人才、技术、市场和管理体制等方面的优势，促进区域间人员、物资、资金和信息的高效集聚和合理流动，形成新的政策优势和体制创新优势，以政策、体制创新促发展模式创新，为珠三角地区深化改革、扩大开放、探索科学发展模式进行试验和提供示范。通过创新合作机制与管理模式，共同打造跨界合作创新区，有利于弥补港澳土地资源有限和劳动力相对短缺的劣势，为逐步改变澳门经济结构比较单一的问题提供新的空间；有助于粤港澳三地发挥各自优势，克服市场发育程度和相关管理制度的差异，搭建港澳地区技术、人才等优势资源进入内地的新通道。

　　广东省委、省政府于2009年8月出台了《关于推进与港澳更紧密合作的决定》，提出了粤港澳紧密合作的具体措施和办法。2010年4月8日，广东省人民政府与香港特别行政区政府正式签署了《粤港合作框架协议》（以下简称《协议》），首次提出了“粤港深度合作”概念和设想。为进一步贯彻落实《协议》精神，珠海市人民政府常务会议于2011年4月通过了《珠港澳合作发展“十二五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》将在“互利共赢、平等协商”的原则下，珠海市以横琴开发和港珠澳大桥建设为动力，以产业合作和城市功能衔接为重点，通过完善合作机制、协同发展，与港澳一道合作建设具有较强国际竞争力的都市圈。《规划》明确了“十二五”时期珠港澳合作的重点任务，即加强与港澳的规划、交通、口岸和信息网络等城市功能衔接；加强与港澳的金融、旅游、物流、会展、文化创意、专业服务等现代服务业合作以及高新技术和先进制造业合作；加强与港澳的社会管理和民生福利等领域合作，横琴岛开发、珠澳跨境工业区转型升级等重点区域合作。此后珠港澳深度合作进入到新的历史阶段。

　　澳门大学是珠澳高等教育深度合作的典范。2009年6月27日，中央批准澳门大学在珠海横琴岛建设新校区，并授权澳门特区政府在横琴新校区内实施澳门法律和行政体系，授权有效期40年。2013年11月5日，澳大横琴新校区正式启用，它将全面推行融合专业教育、通识教育、研习教育和社群教育的“四位一体”教育模式，为珠澳高等教育的深度合作提供有益的探索。

　　港珠澳大桥的开工建设是珠粤港澳深度合作又一典范。投资730多亿元的港珠澳大桥主体建造工程于2009年12月15日开工建设，工期约6年，目前，大桥建设进展顺利。港珠澳大桥的建成对促进珠港澳深度合作的进一步发展具重要的战略意义。

　　按照《粤澳合作框架协议》的要求，横琴新区大力推动粤澳合作产业园建设，整合了50万平方米粤澳中医药科技产业园用地，配合制定了中医药产业园建设规划。至2013年底，澳门在珠海投资的企业达2333家，投资总额达42.6亿美元。2014年4月22日，澳门贸易投资促进局携33家企业项目集体亮相横琴。这些项目涉及文化创意、旅游休闲、物流、商贸、商务服务、科教研发、医药卫生、高新技术等领域。近期，横琴新区产业发展指导目录、出入境检验检疫、海关监管办法、横琴企业所得税优惠目录等一批政策实施细则都已相继出台。珠澳双方力争年内延长横琴口岸通关时间，逐步推进24小时通关。目前，在广东省人民政府的统筹推动下，横琴新区也正抓紧配合开展粤港澳自由贸易园区的申报准备工作，珠港澳深度合作正进入一个全新的历史阶段。

　　二、深度合作：法律制度上的困境

　　从法律制度上来说，珠港澳的深度合作缺乏具体的法律依据和明确的法律地位，区际司法协助和纠纷解决机制遭遇法律制度上的瓶颈。

　　（一）珠港澳之间缺乏行之有效的区际司法协助制度

　　中国内地、香港、澳门属于不同的法律体系（或不同的法域）。中国内地法律属于社会主义法系，香港法律属于英美法系，澳门法律属于大陆法系，三地在立法理念、法律原则及具体的法律规定上有很大的差异。中国内地、香港、澳门都有各自的终审法律、终审机构与终审权。按照中国宪法和香港、澳门基本法的规定，在它们之上没有更高的司法机关进行协调，所以不能通过国家司法程序直接调整由于终审权不同而产生的法律冲突。这种法律制度上的冲突导致珠港澳三地区际司法协助在平行诉讼、文书送达、调查取证、法院的认可与执行存在着许多困境。

　　（二）珠港澳深度合作据以确立的法律地位与法律依据不明

　　《横琴总体发展规划》属于国务院行政指导性文件。根据《立法法》第6条的规定，立法文件应当规定公民、法人或其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，但该《规划》既没有为公民、法人或其他组织设定权利与义务，也没有为国家机关设定权力与责任，完全不具备法律规范应有的基本内容，不具有强制执行力，属于行政指导性文件。

　　2010年4月8日广东省人民政府与香港特别行政区政府签署的《粤港合作框架协议》及2011年3月6日广东省人民政府和澳门特别行政区政府签署的《粤澳合作框架协议》并没有法律的明确授权，导致法律效力模糊。根据我国《宪法》第89条、107条、108条以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条的规定，只授权各级政府管理其辖区范围内的事物，对于地方政府能否自主缔结跨行政区划的合作协定以及缔结协定的权限、程序、法律效力等问题，都没有任何规定。此外，《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》也没有对特别行政区与内地各省之间缔结区际合作协定的权限作出规定。这一立法上的缺失导致两个《框架协议》因缺乏法律依据而难以成为法律渊源，无法产生法律效力。

　　与《横琴总体发展规划》一样，《珠港澳合作发展“十二五”规划》也属于珠海市政府指导性文件。2013年7月出台的《珠海经济特区横琴新区条例》虽属于地方性法规，但并没有对珠海市人民政府与香港特别行政区、澳门特别行政区合作的范围、合作的程序、生效要件、生效程序、争议处理、违约救济等一系列问题加以规范。

　　（三）珠港澳深度合作的协商机制缺乏相应的宪法依据

　　粤港澳合作联席会议制度作为三地政府建立的合作机制，虽经国务院批准，但在《宪法》《立法法》上并没有明确的依据，其在法律上的地位并不明确。我国现行的《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》只授权各级政府管理其辖区范围内的事务，对于地方政府之间、地方政府与香港、澳门等特别行政区之间，是否可以建立跨行政区划的合作机制，并没有具体规定。因此，目前的粤港、粤澳联席会议制度只是广东省人民政府与香港特别行政区、澳门特别行政区在获得中央政府许可的前提下，为减少合作过程中的体制障碍而推行的地方经济发展政策，只是一种政策行为，双方是否能够自觉按照合作协议履行合作义务，取决于双方的自律行为，并无法律约束力。

　　（四）珠港澳深度合作中的纠纷解决机制行政色彩较浓

　　在《粤港合作框架协议》第10章、《粤澳合作框架协议》第7章中，规定了5种解决粤港、粤澳争端冲突的方法：即高层会晤、联席会议、工作机构、咨询渠道（机构）、民间合作。这两个《协议》的规定过于简单、笼统，缺乏可操作性。实践中，粤港、粤澳两地贸易争端解决的唯一方式是政府协商一致，可诉诸的解决机构由高层代表或指定的官员组成的联合指导委员会。这种机制的缺陷在于行政色彩较浓，人为因素较大，主要靠政府间互相礼让的精神进行相关问题的解决或化解。与国际惯例的争端解决程序规则相比，没有确定的法律力量作为保障，更没有明确的设立可行的争端解决机制。珠港、珠澳单纯依靠这种行政协商的体制，不利于三地法治社会的建设。

　　三、走出困境之路：创新的机制，完善的法规

　　面对珠港澳深度合作中法律制度上的困境，建议全国人大尽快制定《中华人民共和国统一区际冲突法》，成立粤港澳自由贸易委员会和争端解决中心，创新调解机制和仲裁制度，拓宽经济纠纷解决渠道。

　　（一）建议全国人大尽快制定《统一区际冲突法》

　　粤港澳三地政府签订区际协议的形式，确定统一的区际冲突法协议，然后由三地根据各自的立法程序将区际协议的内容转化为冲突法规范。随着珠港澳深度合作的进行，我们可以借鉴澳大利亚的方式，采取中央统一立法的模式，向全国人大常委会建议由全国人民代表大会制定《中华人民共和国统一区际冲突法》作为调整中国区际冲突的基本法律，实现珠港澳不同法域的区际司法协助。与此同时，可由中国内地、香港、澳门三地共同组成中国区际司法协助委员会，全面解决中国区际协助问题。

　　（二）完善珠港澳深度合作的决策和管理机制

　　参照北美自由贸易区的“自由贸易委员会”的模式，在现有的粤港、粤澳联席会议制度的基础上，设立常设机构“粤港澳贸易委员会”。将现有的粤港澳合作联络办公室相应更改为“粤港澳贸易委员会秘书处”，负责粤港澳贸易委员会内部的日常事务，提供区际合作中日常运行所需的组织和后勤管理服务，落实各项活动的计划和方案。在粤港澳贸易委员会下设货物贸易、服务贸易、金融合作、知识产权等4个专门委员会，负责某一领域的专业事项。扩充粤港澳发展战略研究小组的咨询职能，吸纳内地与港澳各界代表和专家参与，研究探讨各领域合作发展策略、方式及问题，举办合作发展论坛，向粤港澳高层提供政策建议。

　　（三）建立珠港澳贸易纠纷解决机制

　　珠港澳三地之间的贸易纠纷，主要通过政府层面，用行政手段代替法律手段，从而影响纠纷解决的效力和权威。为此，参照WTO纠纷解决的方法，设立粤港澳贸易纠纷解决中心。以磋商为必经程序、以仲裁为核心的争端解决机制是目前世界上多数区际贸易协定所采用的方法。在磋商阶段，给予当事人一定的期限（3个月左右），就争端解决方式、适用法律、管辖范围以及其它事项尽可能达成一致。按照贸易自由化、争端解决便利化的基本原则，建立科学的粤港澳贸易纠纷仲裁中心，明确仲裁程序的启动条件（包括启动主体、启动依据、可采用的仲裁程序等）以及在程序过程中需要决定的关于仲裁庭组成、法律适用、裁决效力和执行等问题给予详细规定。

　　（四）拓宽珠港澳深度合作中贸易纠纷解决渠道

　　1.建立珠港澳司法资源共享中心。由于中国内地与港澳之间法律制度、司法体制不同，因此有必要建立珠港澳司法资源共享机制，推动三地法院更便捷地分享司法信息。如在横琴新区法院探索建立这种司法资源共享机制，不仅有利于减少因不同法律制度、司法体制不同造成的司法上的障碍，也有利于推动三地法院司法工作人员对不同的司法制度的认知。司法信息共享的内容包括民商事案件涉外法律法规、受理情况、裁判文书交流、开展与港澳的司法交流等等。在司法资源共享的方式上，既可以通过互联网发布相关信息，也可以在横琴新区定期召开司法资源信息发布会，发布相关信息。通过探索和实践司法信息共享机制，必将缩减珠港澳三地法律差异，促进法律对接，共同探索实践珠港澳司法协作的新模式,共同维护珠港澳三地经济社会的繁荣稳定。

　　2.完善珠港澳诉讼案件管辖协调机制。随着珠港澳区际管辖权冲突的增加，建立三地诉讼案件协调机制，成为当务之急。由于管辖权的问题涉及国家司法主权的问题，珠海应先行先试。如珠海所有的涉外案件指定由横琴新区法院管辖，其中对涉及港澳民商事纠纷案件，探索建立案件管辖协调工作机制，解决管辖权冲突问题而致的平行诉讼问题：在三地法院均有管辖权的情形下，对各自的司法管辖权进行自我限制，确立一事不再理原则，采取“先立案先受理”方式，避免平行诉讼。由于珠海享有特区立法权，根据上述原则，横琴新区人民法院可先行与港澳司法界展开积极的互动协调，争取探索协调行使管辖权的司法合作模式，达成珠港澳司法管辖权协议，作为粤港澳合作的示范举措之一，经广东省高级人民法院同意，报最高人民法院及其他相关部门审查批准后试行，也可以由三地法院联合设立司法管辖协调会，每年定期召开会议，就有关司法管辖冲突问题分别举行三方或双方会议，以求达成协议。

　　3.创新调解机制，建立具有珠港澳文化特色的民商事纠纷调解中心。在设立民商事纠纷调解中心的理念上，必须突出珠港澳文化元素。在横琴新区设立民商事纠纷调解中心，必须突出务实、开放、包容、和谐的调解理念。

　　在调解规则的制定和机制创新上，必须借鉴发达国家的先进经验和成果。2002年11月，联合国大会通过了由联合国国际贸易法委员会(UNCITRAL)起草并提交的《国际商事调解示范法》。大会决议建议各国考虑到统一关于争议解决程序的法律的可取性和国际商事调解实践的具体需要，对该法的立法给予应有的考虑。因此，有必要借鉴《国际商事调解示范法》的基本原则和基本精神，融合岭南文化务实、开放、包容、和谐的理念，在横琴设立国际商事调解中心，聘请内地和港澳专业人士做调解员，开展商事纠纷调解服务。

　　4.创新仲裁机制，建立与国际惯例接轨的仲裁制度。在横琴新区，珠海国际仲裁院在运作的理念和模式上，应借鉴香港国际仲裁中心的成功经验，实行法定机构治理方式；参照联合国国际贸易法委员会(UNCITRAL)制定的《国际商事仲裁示范法》的基本要求，制定先进的《仲裁规则》；大量吸收港澳专业人士参与珠海国际仲裁院的管理和案件的审理工作，把珠港澳的深度合作推向一个新阶段。在仲裁机构的治理上，珠海国际仲裁院的理事会成员，港澳专业人士不得少于三分之一，充分发挥挥港澳知名人士、大律师、退休大法官在仲裁机构的决策作用；在仲裁案件的审理和《仲裁规则》的选择上，要求港澳地区的仲裁员(律师、建筑师、会计师等专业人士)不得少于三分之一，仲裁规则可规定，当事人可以约定适用《联合国国际贸易法委员会仲裁规则》以及香港国际仲裁中心《仲裁规则》、澳门世贸中心《仲裁规则》，在这种情况下，港澳专业人士可能有更多的机会被指定为仲裁员，在香港、澳门或珠海横琴参与仲裁案件审理。在仲裁案件的代理人及专家证人的选择上，允许港澳律师及外国律师担任代理人和专家证人。在仲裁调解的机制上，探索建立“香港(澳门)调解+珠海裁决”的跨境纠纷ADR机制，为当事人提供更多的解决纠纷方式，来自港澳的专家在珠港澳商事争议解决中将会发挥更加重要的作用。

　　5.建立相互承认与执行民商事判决、仲裁裁决报告制度。在司法实践中，当事人能否同时向两地的法院申请认可或执行民商事判决、仲裁裁决，最高人民法院在出台相关的《安排》上作了明确规定。针对目前无法一揽子解决管辖权冲突、裁决的认可与执行等问题的情况下，珠港澳三地可以通过民间机构在现有法律框架内，探讨建立认可和执行民商事判决或仲裁裁决的报告制度，对珠港澳三地法院依法相互认可和执行的裁决情况进行定期通报，避免重复执行或超额执行问题，最大限度地保护珠港澳当事人的合法权益。