基层政权建设是国家政权建设的重要组成部分，是社会主义物质文明、精神文明、政治文明建设的组织保证。“上面千条线，下面一根针”，基层政权是全社会稳定的基石。在农村基层，党的执政能力往往直接体现在基层党政机构的行政能力上。然而近年来受农村精英流失、基层政府财政匮乏等因素影响，农村地区特别是一些偏远落后地区，存在着基层政权的行政能力弱化的趋势，造成这些地区基层政府“空壳化”“空心化”以及民众“离散化”，严重影响了农村基层政权的执政能力和公信力，使基层面临诸多的新情况和新问题，造成社会不稳定。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。从“国家统治”到“国家管理”再到“国家治理”，体现了国家与社会、与人民关系的协调性增强，权利更加民主、科学，主体更加多元化，社会协同和公众参与要求更高。因此，结合社会治理加强农村基层政权建设意义深远。

　　一、当前农村基层政权弱化的表现

　　近年来，由于各种经济、财税改革导致农村集体资产严重流失，基层政府在实际履职中逐渐失去了“治理”农村的资本和话语权。市场经济的冲击使传统道德逐渐滑坡，“唯钱是图”观念渗透到广大农村地区，农民对原本占据重要地位的国家观念逐渐淡漠，使得基层政权在某些地区显得可有可无，这种弱化不仅制约着农村经济社会的发展而且严重损害基层组织在群众中的威信，不利于国家政策的贯彻执行。

　　（一）基层政权治理在村级出现断层

　　农村基层政权主要是指乡镇一级政权，但实际上具体事务的传达和执行都必须依赖村级组织，然而当前在基层政权治理中村级明显出现“断层”。首先是村级组织断层。如湖北房县红塔乡南潭村委会的村两委班子只有3个人组成，村支书是个稍年轻的退伍军人，村主任、文书是年纪稍长的农民，都算是村里的“能人”，但他们的处境非常尴尬。村级资源减少，遗留贷款债务多，工作难度大，待遇低，相应的权力缩小，风光不再，组织职能也大大削弱，使得一些公共事务越来越处于“要人没人，要钱没钱”的境地。此类情况随着农村人口的大量外流，越来越凸显。越来越少的人会对进入村级组织有兴趣，且青年人都外出打工，也缺乏“精英”型的后继人才。还有最为严峻的一个事实是很多少数民族聚居的区域随着人口的外流，使得地方自治难以实施。其次是村级治理断层。由于乡镇一级政权的辐射力有限，对于偏远农村地区的治理就更加无暇顾及。如地远人稀的四川省凉山彝族自治州雷波县，山高路远，下村难度很大，能保证乡政府的正常运转就不错了，更别说对农村社会的有效治理。在49个乡镇中，警力有限只有172名民警，38个乡镇没有派出所，7个乡镇派出所属于“空壳”。因而乡镇职能沦落为“守住乡政府，有事报个信”，使得乡镇政府形同虚设。

　　（二）基层政权在农村社会治理中的控制力锐减

　　基层政权所谓的社会治理职能包括依法行政对区域内的科学、文化、经济、卫生、教育、体育、财政、民政、公安、司法等行政工作负有责任。然而经济基础决定上层建筑，随着农村经济制度和税费制度改革以及市场经济的冲击，基层政权在农村社会治理中的控制力锐减。首先，原本处处体现“国家存在”的农业税费取消，土地承包制度的宽松都使农民极大“脱控”，政府的约束逐渐宽松。原本存在的集体资产很多已不复存在，事关村民切身利益的事务越来越少。市场经济的冲击使得“金钱至上”的价值观横行，“挣钱”“致富”成为村民的首要任务，至于其他任何社会事务只有事关自己切身利益时才会愿意参与，否则都是“事不关己”的态度。目前的科教文卫体等社会事务都有统一的职能部门治理，公安、司法等行政工作又会因警力原因或者地缘关系减弱，加上村民自治可以在一定程度上化解社会矛盾，乡镇政府的职能也就减弱。至于财政、民政与村民利益关联度较大，但也只是对于有集体资产的村组而言。民政需求也只在一定时间段内会发生作用。因此，群众对于乡镇政府的依赖性越来越小。另外，原本“一对一”的户籍管理制度受人口流动的冲击，治理难度加大，当地基层政府无力掌控。

　　（三）农村基层党组织的战斗力严重不足

　　基层党组织是社会矛盾的化解者、社会组织的协调者、社会稳定的维护者。因此，农村基层党组织在社会治理中的作用更加突出。然而当前在农村基层党组织中，普遍存在战斗力不足的状况。首先，党员老龄化严重，发展党员受限。如南潭的19名党员中，65岁以下的才8人，青年人都外出打工，发展党员、开展组织建设都缺乏最基本的人员基础，不少村级组织领导班子后继无人，无法注入新鲜血液，这在全国都是普遍状况。其次，党组织的作用发挥受限。“村支”两委的矛盾向来在基层有所表现，加上党员结构相对老化，村委成员相对年轻，本身在价值观念、组织认识上就有冲突，二者无法协调，最终往往以“在位者”决策为重，普通的农民身份党员基本没有话语权，使基层党组织在遇突发性事件和在发展生产经营时，难以“发话”，难以使其作用得到发挥。

　　（四）提供公共产品和公共服务的能力不足

　　由于财政困难，基层政府在提供义务教育、医疗保障、兴修水利、修筑道路、社会救助以及整治村容村貌等方面的能力都较差。除了社会主义新农村建设的项目资金支撑外，很多村集体基本没有经费进行公共基础设施的维护和更新，致使水利设施老化，每当遭遇旱灾时不能发挥有效作用。缺乏经费支持，农村地区“脏乱差”的村容村貌也就很难改变。相对而言，从村民自治的角度,采取“筹资筹劳”的方式进行公共服务，比依靠政府提供更有实效，但后果就是村民对政府的信任度和依赖性都降低，村干部与村民之间的关系也变得疏远。

　　（五）非法组织、黑恶势力对基层政权的渗透和控制严重

　　四川凉山彝族地区的非法宗教组织“门徒会”，完全取代基层政府，自拟政权名单，从县长到省长各职务皆全，公然打着旗号与中国共产党为敌。岳西的“青年兄弟会”，会员非官即商，架空村委会打击不同意见者。吉林省梅河口市出现“黑市长”田波，一个黑势力犯罪团伙头目。正是由于基层政权弱化，庸官、贪官和黑恶势力相互勾结，形成一个人数众多、势力庞大的利益共同体，共同对基层政权进行渗透和控制，将基层政府作为达到自己不可告人目的的工具。作为全国文明村、全国精神文明建设先进单位的广东陆丰市乌坎村，村官却是恶霸贪官，以权谋私，霸占民地，贪污公款。非法组织、黑恶势力、家族势力等通过非法手段，利用民主选举渠道渗透和侵入农村基层政权，寻求靠山和保护伞、捞取政治资本，甚至代替地方政府行使职能，暴力转为公权，许多基层政府官员也蜕变为黑恶势力，以商养政，以黑谋权，官商勾结，以权谋利，已严重影响到基层政权的健康运行。

　　（六）基层政权的控制力、号召力及威信均在下降

　　随着财政保障能力的弱化，许多乡镇财政非常困难，甚至举债运转；失去了最基本的生存基础，某些地方就以各种摊派、各种理由向群众收款，导致了干群关系的疏远和恶化。由于家族势力、地方黑恶势力、宗教组织等对基层政权的渗透恶化控制，很多基层政府的社会整合与控制力弱化，甚至是受制于人，官商勾结，滥用公权。如发生在贵州赫章县可乐镇的“13岁少女被铐游街”事件，就显示出一些基层政府工作人员滥用公权的行为，这样的执法行为，不仅使当事人受到伤害，更让人民群众心惊心寒。在众多黑社会性质组织犯罪中，成员供述其加入黑社会性质组织的原因中，占最大比例的就是“为了寻求保护”。说明当今公权对人民安全的保护不足，大大降低了基层政府在人民心中的威信，农村的很多矛盾都无法化解，从而寻求所谓的“私权”保护更为有效；基层政府的社会动员能力弱化，政府的号召力在不断降低；随着市场经济的冲击，国民原本的价值观念正在受到冲击，新的价值体系又未完全建立，唯钱是图、利益至上，导致人心涣散，凝聚力降低，自私自利、冷眼旁观成为正常，政府在各种公共事务上的号召力都极大下降，社会动员难度加大，不能积聚力量进行社会公共治理和服务。如村镇发生火灾、地质灾害等突发事件时，参与处理的往往都是镇村干部，群众自发参与的情况已经非常少见。

　　二、基层政权弱化对社会治理的影响

　　基层政权弱化的原因既有主观原因也有客观原因，各个主体都有责任。不仅包括客观的地缘条件的限制、乡镇政府职能转变的不到位、政府职能被分割、财税制度改革、干部素质不高等，更有社会变迁所导致的人口流动加速、家庭功能变迁、农民政治心理的变化、社会价值体系的异化、外在势力的同化等原因。地基不牢，何以稳固？基层政权弱化对农村地区社会治理造成的不良影响是显而易见的，危害不容忽视。

　　（一）导致农村社会治理主体缺位或弱化

　　基层政府仍然是当前农村社会治理的重要主体，行使着社会治理的各种职权，也是社会治理的最基本前提。基层政权的弱化必然导致社会治理主体的缺位或弱化。连最基本的行政事务需求都不能满足的偏远落后乡村，基层政府根本无暇顾及社会治理事务；对于被各种非法组织、家族势力、黑恶势力等“架空”和控制的农村地区，农民更是生活在水深火热之中，政府的社会治理地位是缺位的，没有任何的控制力和公信力。只起到“有事报个信”作用的乡镇府何以履行社会治理职能，保一方百姓的平安？主体的缺位或弱化必然导致所有的社会治理功能的弱化甚至停滞，不能维持农村地区的正常运行和发展。

　　（二）与农村地区社会治理需求背道而驰

　　当前农村社会治理体制本身就具有“强政府——弱社会”的特征，重治理控制，轻权利保障和维护。这种治理理念已无法适应农村社会的变化和需求，客观上需要基层政府在体制机制、治理理念、方法手段等方面做出重大调整。当前的农村社会，农民的基本生活需求已经得到满足，较高层次的权益维护和自身发展成为农民新的追求，向往有足够的知情权、参与权、话语权、监督权等。而基层政权的弱化不仅不能维持原本已经陈旧的社会管控，而且会造成极大的社会治理障碍，甚至失控的状态。首先，基层政府话语权的丧失就代表着农民没有畅通的表达诉求的渠道，也不能“当家做主”；其次，基层政权受相关势力操控则会极大侵害农民本身最基本的利益，造成官民矛盾和其它社会症结。

　　（三）阻碍农村社会治理机制的更新

　　当前中国社会正处于工业化、城镇化、市场化、信息化、国际化交织的战略机遇期和矛盾凸显期。农村社会也正处于阶层分化加剧的阶段，个体与组织之间的异质性增强，乡村社会各主体与组织分化加剧，对农村社会治理提出了更高的新需求和新挑战。基层政府的社会治理重点则是协调不同主体之间的关系，促进农村社会秩序的正常运转。现实却是当前农村社会治理机制明显落后以及社会结构分化，没有建立起针对已分化的农民与组织利益需求的治理策略，从而无法应对社会治理中出现的各种问题。基层政权的弱化必然导致行政力、话语权、号召力、权威等弱化，政府在行使社会治理职权时无法激发广大群众的潜力，得不到有效配合。干群关系的疏远和紧张使群众对政府产生疏离感和漠视感，对公权力的信任不如私权，在遇到社会冲突和矛盾时就可能转向寻求私权的保护，为非法组织、黑恶势力的乘虚而入创造条件，从而引发社会不稳定。

　　（四）影响农村社会治理的危机应对

　　随着社会转型的加剧和现代性的扩张，我们所处的社会逐渐具有极度不稳定性和高度风险性，也即“风险社会”。对于传统的风险应对已经有了比较成熟的体系，然而新的风险却越来越多地出现。近年来不断发生的天灾（如地震、泥石流等）、传染病（如SARS、H7N9等）以及人祸（如贵州瓮安事件）等突发事件和群体性事件预示着社会风险的不断加剧，传统常规性的社会治理机制已经无法防范和应对。农村基层政权的弱化使得常规性治理都无法正常进行，更别说应对突发性的与危机。紧密的利益关联性决定了群众在应对突发事件时的态度和行为，尽管事实证明面对天灾时（如汶川、芦山地震）人民的互助精神可嘉、凝聚力增强，但不可否认的是政府仍是最主要的救助主体，毕竟人民的自救能力有限。基层政府的能力不足会导致组织群众困难、资源匮乏，自救能力欠缺，后果必然会对整个农村社会的稳定造成严重的影响。

　　三、社会治理视角下加强农村基层政权建设的对策措施

　　基层是整个中国社会稳定的基石，如果基层政权弱化超过了一个“度”，就会走向极端，国家就会丧失对基层政府官员的控制力和约束力，中央的大政方针就无法落实到基层，阶段性特征加上基层政权的弱化使得农村地区社会治理面临更加严峻的“双重”挑战，结合现实情况加强农村基层政权的建设至关重要。

　　（一）加强农村基层政权执政的物质基础保障

　　农村基层政权弱化的一大根本原因就在于资源匮乏，缺乏吸引人、留住人的条件，因而也就失去了控制力、执行力赖以生存的物质保障，因此必须大力加强农村基层政权的物质基础建设。首先，最有效的措施是大力扶持促进乡村集体经济的发展，增强农村本地基层政权的造血能力。根据不同地区具体情况进行相应的扶持，将基层干部的利益与农民的利益挂钩，充分调动基层党员干部参与发展集体经济的主动性和积极性。县级以上党委、政府要提供资金、信息、技术等方面的帮助，确保基层“有钱开支”“有钱办事”“有话敢说”“有事敢扛”。其次，针对许多农村地区已经没有集体资产的情况，必须通过加大财政转移支付的方式对乡村两级的运转经费缺口进行补偿，以确保最根本的生存和发展。第三，在一定程度上可打破原本对基层政权进入市场的限制，以灵活的方式与当地的精英、大户等进行合作，共同探寻促进地方经济健康持续发展的模式，也可保障基层政权的有效运转，只需在此过程中把握好“度”就行。

　　（二）加强基层干部队伍继续教育和培养

　　基层干部队伍的建设是强化农村基层政权的重要环节。随着村民自治的不断完善，农民民主意识不断增强，民主选举（海选）常态化。然而，农村社会人、财、物长期流出的状况使得农村精英持续流出村庄，选举出来的基层干部普遍面临着年龄老化、断层、执政能力不强、观念更新缓慢等困境，与基层需要具有市场经济理念和现代治理能力的干部素质要求差距甚大，导致农村干部在应对金融危机和各种经济社会风险时力不从心。因此，必须加强对农村基层干部队伍的继续教育和培养，不仅包括对现任干部的培养，还要重视后备干部的储备和培养。将原来的党校、行政学院以及社会主义学院等培训机构的职责扩展到乡镇以下的基层干部培训，使其能够适应市场经济和现代社会治理的要求，同时还要适合当地农村的特点，更要有留住人才的动力机制保障。不仅从工资保障上、向上流动机制上来吸引和留住基层干部，更要加强其思想政治素质教育，增强爱国、爱乡、爱家和党性教育，以非物质化的情感因素来留住人才，使基层干部愿意留在农村、服务农村，建设“美丽中国”。

　　（三）缩减基层干部与群众的疏离感，促进干群融合

　　“贵州少女被铐事件”中基层干部的滥用公权和北川羌族自治县副县长兰辉从内心对百姓怀有的朴实情感形成了鲜明的对比。基层政府控制力弱化、威信降低、号召力不强等问题，从根本上讲，都是干群关系疏离的表现。现代社会治理要求从传统社会“治理管控”转变为“寓治理于服务”，传递的是身份意识等方面的全新视角。政府从“监督者、控制者”转变为服务者。干部不再是高高在上的“官”，而是可以与群众打成一片，切实为群众服务，维护群众利益和维护社会安全、社会公平正义的服务者。源于贵州长顺县的“背篼干部”就是用双肩背出了与百姓的“鱼水情深”，跨越的不仅是距离乡政府8小时山高路陡的空间障碍更是与群众之间的心灵障碍；有效缩减基层干部与群众的疏离感，才能真正了解民众所需所想，可以最大限度激发群众参与基层社会治理的积极性和主动性，最大限度减少农村不和谐因素，适应社会治理主体从一元主体（政府）转变为多元主体的要求，缓解政府压力，与其他治理组织、农民形成合力共同创建农村和谐社会。

　　（四）创新基层民主治理形式，提高基层政权的服务水平和能力

　　民主政治发展与基层政权控制力之间成反比。民主政治发展程度越高,农民对政府的依赖性就越低，基层政权对农民的控制力就越弱；反之，则越强。因此必须改变传统的以“控制”为特征的社会管理方式，转“管理”为“治理”，增强社会治理的主体多元化和服务意识。如遵义的“服务型党组织”就是推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的坚强战斗堡垒。不断创新基层民主治理形式，同时不断建设服务型政府，提高基层政府提供公共服务和社会治理的水平和能力。一切以民生为重，围绕事关群众切身利益的问题，将服务放在突出位置，努力为农民提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。在服务中自然就加强了与群众的联系，同时无形中增强了基层政权的号召力和影响力，威信得以提升，能力得到保障，也就能与群众紧密团结在一起，增强凝聚力，共同应对各种社会冲突和矛盾，减轻不良的社会影响。

　　（五）加强基层政权法制建设，提升社会治理水平

　　加强和创新社会治理，必须牢固树立依法治理的理念。首先，从保证基层政权执行力和控制力的角度出发，必须坚决打击操控基层政权的宗教、宗族组织和黑恶势力，使基层政府摆脱非法控制，成为贯彻执行国家政策方针的真正主体，有权力和能力维护人民群众的根本利益。其次，应从农村地区的实际出发，对农村基层政权的社会治理权力、公共服务责任以及队伍建设、财政保障等方面做出明确规定，使之有法可依。从立法高度理顺村支两委与乡镇政府的关系，避免出现吉林市兴隆村村委会主任因“不听话”而被乡政府“架空”的窘况。第三，针对某些农村基层干部滥用公权、贪污腐化等问题也必须上升到法律层面，予以打击，树立政府威严，还百姓一个公平公正的社会环境。第四，运用经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，调节利益关系，规范社会行为，减少社会问题，化解社会矛盾。第五，相信群众、依靠群众，保护各方特别是弱势群体的权益，并能运用现代信息技术手段加强和创新社会治理，提升社会治理信息化水平。

　　（六）正确处理基层政权与社会组织的关系，推进社会组织健康有序发展

　　2013年3月14日批准通过的《国务院机构改革和职能转变方案》对社会组织的治理制度改革规定：成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。准入条件的放宽必然会促进各种社会组织的大量出现，也同样会对农村地区的社会治理造成较大的影响。农村基层政权如何在积极引导其健康有序发展的进程中，既能更好地发挥社会组织参与社会治理的作用，又能履行依法监管的职责，需要正确处理好政府与社会组织之间的关系，加快政府职能转变、采取建立政府购买服务制度、落实各项优惠政策、降低准入门槛、简化登记手续、探索建立奖励机制等措施，大力扶持、促进社会组织规范、有序、健康发展。并探索建立社会组织孵化基地，加强社会组织规范化建设和能力建设，形成社会力量兴办、政府引导支持、专业团队治理、社会组织受益的培育发展模式，达到“双赢”的效果。

　　（七）加强诚信政府和诚信农民建设

　　市场经济是信用经济，树立诚信理念，建立和完善社会信用体系是经济发展和社会和谐的一个重要因素。农村地方政府诚信缺失、公信力下降正是基层政权弱化的表现之一，造成了诸多负面影响，因此在社会治理创新中必须重树基层政府的威信。政府是社会诚信体系建设的关键，同时加强农民和政府的诚信建设才能共同促进农村社会的良性发展。首先，加强诚信教育，提高农民的诚信意识。利用各种宣传手段和工具加强对农民的诚信教育，借鉴银行信用记录的做法建立农民诚信档案，将其与农民的各种经济社会事务挂钩，营造良好的社会环境和文化氛围。其次，不断调整干群关系、政企关系以及各利益群体关系，开展诚信政府建设。斩断政府与各个主体之间的利益链条，避免“操作空间”的产生，建立廉洁、高效、诚信的服务型政府，增强农村地区基层政府的执行力和公信力。

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