广东茂名滨海新区的规划建设，是实现省委省政府对茂名提出的打造“粤西组团式海滨城市”城市定位和茂名市委市政府提出“扩容提质、向海而兴，加快打造粤西组团式中心城市”的滨海发展战略的重大战略举措，是加快茂名城市转型，推动茂名加快发展、振兴发展的重要抓手。为了使体制机制更加有效的适应滨海发展的战略目标，经过茂名市委市政府努力，国务院批复同意撤销茂名市茂港区和电白县，设立茂名市电白区。此举将加速茂名中心城区扩容提质，实现向东向南靠海发展、建设组团式中心城市的重大战略突破。从体制机制上深入分析这一行政区划调整的路径运作，对于茂名抓住机遇，加快建设滨海新茂名具有十分重要的意义。

　　一、广东茂名滨海新区基本架构及体制机制障碍

　　（一）茂名滨海新区体制架构

　　广东茂名滨海新区是广东省批准成立的省级经济功能区，2012年4月26日正式挂牌开发建设。滨海新区规划面积1688平方公里，定位为“茂名转型发展的主要支撑、撬动粤西振兴发展的重要杠杆，打造广东海洋经济强省的重要引擎”。包括茂南区、茂港区、电白县两区一县的19个建制镇、6个街道办事处和高新技术产业开发区。新区围绕着“一带一轴两城四港五区”的空间发展格局展开战略布局。划分为海湾发展带，南北发展轴、环水东湾新城、博贺湾新城，博贺新港区、水东港区、博贺渔港区和吉达港区。

　　随着滨海新区战略的逐步推进，滨海新区的发展思路也逐步清晰，明确滨海新区重点发展的区域，确定了博贺湾海洋经济试验区、环水东湾新城区、高新技术开发区作为起步区，形成滨海新区三大发展平台。2013年4月陆续成立三个经济区管委会，其中博贺湾海洋经济试验区和高新区分别将电城镇、博贺镇和七迳镇划归给起步区，博贺湾海洋经济试验区和广东茂名滨海新区管委会合署办公，两个牌子一套人马。环水东湾新城管委会实施规划引领，开发建设新城。目前，经过大半年的开发建设，“三大平台”建设热火朝天，基础设施建设日臻完善，大批重大项目纷纷签约落地，以港口为依托的临港工业展现出蓬勃发展的态势，体制机制优势、经济驱动功能日益凸显。

　　（二）广东茂名滨海新区管理体制机制障碍

　　随着茂名滨海新区开发建设序幕的拉开，体制机制障碍问题也日益显露出来。突出表现在以下几个方面：

　　1.行政主体不明，整体上呈现“邦联制”的特点。在新区内，同时并存着多个行政主体：滨海新区管委会、三个经济功能区管委会（博贺湾海洋经济试验区、环水东湾新城区、高新技术开发区）和两个行政区政府（茂港区、茂南区）、电白县。各行政区和经济功能区都能有效行使各自的行政管理权，而滨海新区管委会是市政府的派出机构，以市政府的派出机构来管理协调一级行政区的政府，将出现管理权限划分不明的问题。对各功能区和行政区的资源整合没有发挥有效作用，而且新区各功能区各自分割、相互独立，各区各自为政和严格的行政区划限制，整体上呈现“邦联制”的特点。严重阻碍了新区内部行政区与各功能区在新区管委会统一协调和规划下对产业实施合理分工和对资源进行有效整合。

　　2.行政管理体制多元，区内利益竞争日益突出。现行体制下，新区内行政区经济功能不断增强，功能区也下辖一些镇（街道）、村（社区），需花费很大精力发展社会事业，两者职能趋同，但现行法律制度对功能区行政管理缺乏有效的制度支撑与机制保障，如行政审批、执法权等管理权限无法落实。按新区的建设设想，各功能区、行政区应有明确分工，但由于行政管理体制方面存在的种种矛盾，导致区内各主体为了各自政治、经济利益，相互制掣、无序竞争，新区内部各区难以按照资源禀赋的比较优势原则进行合理有效的城市建设和产业分工，相互之间进行的不合理竞争造成了重复建设、资源的浪费和效率的损失。

　　3.集权与分权难协调，新区管委会统筹能力不强。茂名滨海新区现行行政管理体制可以归结为垂直管理和水平管理相结合、分权与集权相结合且偏重于分权。现在，三个起步区都在市委市政府的统一领导下，各自独立，滨海新区管委会这个总架构统筹能力弱化。当初设立滨海新区管理层次的目的在于通过管理权限的适当集中，强化新区作为一个系统的整体功能，满足各行政区和功能区协调发展的共同要求。但由于不拥有对各行政区和功能区的行政管理权力，滨海新区管委会目前存在较为严重的“权责不对等”“有责无权”问题。在不拥有对各区的人事权和财政权的情况下，其结果必然是新区管委会职责履行效果的难尽如人意。新区内部构成的复杂性和管理体制设计方面的缺陷所带来的各区之间较为严重的分割状态和新区管委会有限的统筹能力等体制性矛盾，必然使新区逐渐进入经济发展程度不均衡、产业布局不合理的状态。

　　4.事权与财权不匹配，缺乏统一的公共财政体系。滨海新区没有建立统一财政体系，致使事权与财权不匹配，新区管委会无法履行组织领导职能。如工商管理、税务征收与执法检查职能分离，增加了经贸与工商、财政与地税部门的协调；滨海新区法律地位缺失，行政审批、土地管理、城乡规划、行政执法等不规范，需要市政府相关部门及所在地区政府授权或委托授权，增加协商难度，影响行政效率，对滨海新区进一步发展十分不利。目前，滨海新区在市场、中介等要素机制和政府管理的补充手段建设完善方面还相对滞后，依靠行政手段管理经济和社会事务的现象还非常普遍，政府财力不能同时满足促进经济发展与履行社会管理两种职能的要求，常常导致把本应运用法律手段或通过中介机构解决的问题也归口某一政府部门或通过政府机构进行管理。由此造成了行政区划复杂、行政处罚名目繁多、政出多门，使企业缺乏公平宽松的市场竞争环境，严重阻碍了滨海新区整体优势发挥。

　　二、电白撤县建区行政区划调整对滨海茂名发展带来重大利好

　　撤县建区是茂名实施中心城市扩容提质、建设滨海城市迈出的重要一步，自2004年2月启动至今，历经三次申报，跨度长达十年。此次如愿获得批准，一方面是市委市政府锲而不舍的努力争取，另一个重要原因是茂名市已成立的广东茂名滨海新区，大面积在电白县管辖范围内，在“代管”县域内开发建设滨海新区，体制机制的制约可想而知。此次撤县建区行政区划调整因应时势，水到渠成，将对滨海新茂名发展带来重大利好。

　　（一）县与区建制的区别

　　众所周知，在我国行政区划结构中，县与区同属县级。但二者在体制上有所不同：首先，在工作重心上，区是城区，故应以城市工作为主，兼顾农村，而县属农村，当以农村工作为主兼顾城市；其次，在配套政策上，各级政府对区的城市建设支持力度较大，而对县的农业、扶贫支持较多；其三，在城市规划建设和管理上，市政府对区统筹规划，介入较多，管理水平相对较高，而对县城规划建设干预较少，管理水平相对较低；其四，在对外宣传和招商引资上，区作为城区比县招商条件和形象更好，因而在社会心理、吸引力和知名度上更占优势。因此，尽管县改区后级别一样，但实际上在规划建设、体制运作和形象待遇等方面有所不同，由此更强化了人们撤县建区的愿望。

　　（二）电白撤县建区对滨海茂名发展的积极意义

　　1.有利于更加明晰行政主体，促进城市规划建设与管理的协调统一。茂名城市规划建设定位为三个组团（北组团、南组团、东组团）式发展，南组团的水东湾新城将建成茂名市未来的行政中心、商贸金融中心、文化教育中心，东组团建成临港工业区，作为现有城区的北组团，仍将保持地位不变、功能不降，建设力度不减，三个组团齐头并进、错位发展。而南组团的环水东湾新建设、东组团的博贺湾开发、北组团的高新区石化基地建设分别在电白县和茂港区范围内，只有电白、茂港合并设区后，才会从目前的茂名市“代管”状态变为“直管”，使滨海茂名的城市框架得以完整统一、合法确立，而不是县里又另搞一套。从而理顺行政主体多元的“邦联制”，便于市里统一规划土地、项目、产业、城乡建设；同时可以有效理顺事权、财权，统一行政执法和社会事务管理，实现责权利的统一。

　　2.有利于扩大中心城区的发展空间和规模，实现行政区划与滨海新城发展目标相适应。茂名现有主城区过于狭小，建成面积只有42.2平方公里，单一的中心结构模式吸纳就业、承载产业等能力均严重不足，可持续发展空间濒临极限。电白设区后，茂名市区规模将从487平方公里猛增到2747平方公里，人口从120万增加到250万左右，扩容后面积是原来的5倍多，人口翻一番。此举将极大地拓展城市发展空间，改变长期以来“小城拉大市”的吃力状况，充分发挥省域副中心城市的辐射带动作用。同时带动小城镇发展，使更多的农村人口转化为城镇居民，解决城镇化与工业化不同步发展所带来的社会矛盾。

　　3.有利于合理布局产业，大力发展临港经济。从地理位置来看，茂名海岸线主要在电白县境内，电白区处于粤西地区的黄金核心地带，海岸线长，海洋渔业、矿藏、航运、旅游资源丰富，具备建深水大港天然优势，发展临港产业条件得天独厚。未来茂名市重化工业、临港工业的重大项目大都布点在滨海新区，在现有体制下仅靠电白县无法充分开发利用岸线和海洋资源，更无力承担“港业城”联动发展重任。撤县建区后，可充分发挥中心城市的政治能力、投融资能力、管理能力、招商引资能力、引进人才能力，整合空间开发主导权，进一步优化城市资源配置和产业布局，可以避免无序竞争造成的重复建设和内耗。同时也有利于对接省委省政府提出的打造湛茂阳临港经济圈战略决策，促进粤西组团式滨海临港经济融合发展。

　　三、以行政区划调整为契机，创新茂名滨海新区体制机制

　　撤县建区的确给滨海新茂名发展带来重大机遇，但如何整合资源，聚集发展要素，确立新的建制是茂名新一轮大发展的关键。为此，必须创新当前管理体制机制，探索建立统一管理模式，建立合理的利益分享机制，加强行政区域与经济区之间的协作，在区域内形成互利互惠、优势互补、协调发展机制。

　　（一）以管理一体化体制统筹协调集权与分权

　　滨海新区现行管理体制存在的主要问题是行政体制多元，集权与分权关系难以处理，影响了新区整体发展的协调一致。如果说当新区内部各区的经济规模较小、经济发展尚未形成协作基础时，为了调动各区发展经济的积极性和主动性而更多地进行分权是合乎需要的。但从长远来说，滨海新区体制创新的方向是行政一体化，尽管电白县与茂港区合并设立电白区，一定程度上解决了县级体制障碍，但滨海新区管委会与电白区行政区及三个经济区的体制摩擦依然存在。因此，必须以电白设区为契机，将滨海新区的行政性集权与分权和功能性集权与分权协调起来，强化新区管委会对新区管辖范围内经济发展的统筹协调职能，进而确立滨海新区为法定建制区。

　　（二）以协同共进激发体制活力

　　在茂名市的统筹协调下，实施协同共进战略，推进滨海新区与电白区共建共享，实现共赢共富。在撤县建区体制对接中，原下放给电白、茂港的在财政、规划、户籍、项目审批、征地拆迁等方面的权力应保持不变，根据新的行政体制改革要求，该下放的继续大胆放手放权放活。在重大项目建设上，注重市区协同，各负其责，利益共享；在财政体制上，继续坚持“比例分享”，适当平衡负担能力；在社会建设和民生服务上，实行城乡一体的社区建设、基础设施建设、生态环境建设等，促进权责利向基层倾斜。这样最大限度地调动市和区的积极性，化解体制摩擦的风险，增强自主发展的活力和能力。

　　（三）以人力资源支撑创新驱动

　　随着滨海新区加快开发开放，无论是新产业的崛起还是城市建设，都对区域发展提出了一个共同的新要求，就是急切需要各种高水平的技能型人才。为了尽快弥补人才“短板”，滨海新区应注重加大引进高层次人才力度，积极搭建新区创新创业平台；围绕新区高层次产业项目，加大引进外国专家和智力资源；加大培养培训力度，着力打造新区高素质专业技术人才和高技能人才队伍；加快人才信息化建设，力求建立滨海新区国际人才市场；努力提供优质服务，充分调动各类人才创新创业激情，逐步形成新区吸引人才、留住人才和发挥人才作用的新机制。

　　（四）以协作联系机制促进良性互动

　　坚持内赢外联原则，实现良性发展。一是加强与茂名市政府有关部门和电白区政府部门的沟通协调，争取各方支持，整合资源，合理布局产业，避免无序竞争；二是按照省委省政府提出的打造“湛茂阳”临港经济圈战略部署，加强与湛江、阳江的沟通联系，发挥各自资源禀赋要素优势，突出发展特色产业，避免产业结构同构和盲目竞争，实现合作共赢；三是利用地缘优势，加强交通、信息等基础设施建设，与港澳、珠三角、东盟等发达地区紧密联系，争取对滨海新区形成发展辐射，突破体制等方面制约，探索“飞地经济”“共建模式”等，“攀高附贵”与周边发达区域实现整合和共赢。

　　（五）以完善综合配套改革机制加大开发开放力度

　　综合配套改革、先行先试权是国家赋予新区的最大政策支持，也是加快滨海新区开发开放的关键举措。一是着力突出改革重点，深入开展调查研究，加快建立“统一、协调、精简、高效、廉洁”的行政管理体制；二是进一步完善博贺湾保税港区功能，推动口岸许可制度、海关监管等方面的改革创新，加快建立符合国际通行规则的自由贸易港区；三是创新高新区开发管理模式，积极引进和发展科技风险投资基金，促进多种形式的产学研结合；四是抓紧组织编制综合配套改革试验总体方案的具体实施计划，针对亟待解决的突出问题和体制性障碍，积极推进行政管理体制改革、金融改革创新、土地管理体制改革、科技体制改革、涉外经济体制改革、大型国有企业改革、规划管理体制改革等重点。