一、我国地方政府间关系的困境

　　地方政府间关系主要指横向上相互之间没有隶属关系的政府间的关系。新中国成立以来，中央与地方关系一直是中央高度集权的格局。在中央高度集权体制下，地方政府既没有强烈意向也没有足够的能力发展横向联系，因此地方政府之间彼此孤立，相互阻隔。改革开放以来在中央政府的推动下，地方政府间横向合作尤其是横向经济合作得到很大程度的发展。20世纪80年代国务院要求国内各地区之间要打破封锁，打开门户，按照扬长避短、形式多样、互惠互利、共同发展的原则，大力促进横向经济联合。在中央政府政策的推动下，到20世纪80年代末，大批形式多样的地方政府间横向联合的组织也逐步建立起来。党的十四大之后，为了适应社会主义市场经济的发展，中央适时制定政策继续完善和发展区域合作。1996年八届全国人大第四次会议提出在全国建立七个跨省区市经济区域。进入新世纪，在科学发展观的指导下，新的区域合作形式逐步出现，如上海浦东新区、天津滨海新区等综合配套改革实验区，区域一体化，成为国家和区域内各地政府的共识，大融合的态势已经全面展开。

　　改革开放以来的放权让利改革赋予了地方政府更多的自主权，唤醒了地方政府的自主意识和利益意识。“地方政府作为区域的一级机构，既是地区经济活动的主体，负有发展本地区经济的责任，又是局部利益的支配者，有着本区域所要追求的利益目标以及本地区发展的价值取向。”利益意识苏醒之后地方政府过于强调本地区利益导致严重的无序竞争，地方政府间关系难以协调，地方政府间关系面临着许多困境。如严重的地方保护主义导致各地方政府通过强制性的行政手段，直接干预市场和企业的生产经营，人为造成地区封锁、市场分割的行为。而各种建设项目的无序化亦使得各地方在经济发展上搞一窝蜂，你有的我也必须有，政府间根本不进行沟通协调，合理布局，导致各地方重复建设，产业结构雷同，区域内耗严重。因此摆脱地方政府间关系的困境，促进地方政府间（横向）合作已成为我国经济社会科学发展所必须解决的问题。

　　二、协同学及其与地方政府间合作的契合性

　　协同学是20世纪70年代以来在多学科研究基础上逐渐形成发展起来的一门新兴的横跨自然科学和社会科学交叉横断学科。原联邦德国斯图加特大学教授、著名物理学家赫尔曼•哈肯（Hermann Haken）教授在研究激光现象时候发现，激光的这种自组织现象，就象原子在指挥员统一指挥下所进行的一曲大合唱。哈肯把激光研究理论中的概念方法运用到对其他的自然现象和社会现象的分析中，发现其他自然系统和社会系统内各部分之间存在相互竞争和协同的特性，也都存在从无序到有序的相变过程。透过纷繁复杂的自然现象和社会现象，哈肯逐渐认识到了这其中所隐藏的本质：任何复杂系统既有独立的运动，又有相互影响的整体的运动。当系统内各子系统独立运动占主导地位时，系统呈现为无规则的无序运动；当各子系统相互协调，相互影响，整体运动占主导地位时，系统呈现为有规律的有序运动状态。哈肯因此称他的新理论为“协同学”（Synergetics）,即“协同合作之学”。

　　哈肯对激光理论研究拓展到其他自然现象，乃至社会领域中的许多变化过程，发现了不同科学中“互不相干现象之间的相互一致点”，发现了矛盾特殊性中所隐藏的普遍性，抓住了矛盾个性中所体现的共性。协同学属于自组织理论的范畴，其使命并不仅仅是发现自然界中的一般规律，而且还在无生命自然界与有生命自然界之间架起了一道桥梁。此外协同学的普遍性还体现在当今世界其所能应用的范围和领域上。经济学领域、管理学领域、社会学领域等都将协同学引入到本领域研究中并且产生了很多成果。协同学发现规律的普遍性和广泛适用性给我们研究地方政府间关系提供了新的思维模式与理论视角。

　　（一）地方政府是一个复杂的开放系统

　　作为一种复杂理论，协同学把一切研究对象都看成是由组元、部分或者子系统构成的各种各样的性质各异的系统，也就是说协同论的出发点就是系统。系统无处不在，任何要素脱离一个系统就必定会落入另一个系统。此外协同学还认为系统是开放的，系统与外部环境以及子系统之间能进行物质、能量和信息的交换。当今世界无论是联邦制国家还是单一制国家，地方政府都是由至少两个层级的众多政府组成的系统。比如，当今我国政府是一个名副其实的巨系统。地方政府由省、市、县和镇等四级几千个政府组成。此外随着市场经济的发展和地方自主权的扩大，政府间也逐步走出了传统体制下相互隔绝、相互孤立的状态，政府之间进行了更多的沟通交流，政府系统已变成不断与环境进行物质、能量、信息交换的开放系统。

　　（二）地方政府间的竞争和协同合力引起地方政府系统状态变化

　　系统内部子系统之间存在竞争和合作两种联系方式，二者缺一不可。“系统内部子系统的竞争造成系统内部或系统之间更大的差异、非均匀性和不平衡性……子系统之间的协同则在非平衡条件下使子系统中的某些运动趋势联合起来并加以放大，从而使之占据优势地位，支配系统整体的演化”,二者合力使系统从一种状态转变到另一种状态，最终出现有序状态。各地方政府间同样也存在政府间的竞争和合作两种关系，只有有效地把协同与竞争结合起来，既发挥竞争的激励作用，又发挥协同的整合作用，才能使整个地方政府系统处于优化状态，既能展现单个地方政府的活力，也能呈现地方政府系统的整体功能。

　　（三）地方政府的自组织（性）是地方政府系统呈现协同效应的根本动力

　　所谓自组织，是指无需外界的全面控制和特定干预，按照某种相互默契的某种规则，自行组织、自行演化，自主地从无序走向有序，由低序走向高序，形成有序结构的组织。“协同行为发生在没有外部力量干预的情况下，众多子系统像受到某种“精灵”的指引，自发朝着共同的目标集体行动。”处于同一区域的各地方政府也有着一些共同的利益诉求，而具有较强利益意识的各地方政府是完全能够通过发挥各自积极性和主动性，设计出有效地合作治理的制度安排的。

　　三、地方政府间合作的协同学阐释

　　（一）我国地方政府间协同合作的动力：自组织（性）

　　协同学认为，自组织（性）是一个系统的内在生命力，是导致系统从无序状态转变到有序状态的根本动力。政府虽然是人为构建起来的他组织系统，但他组织运动必须建立在自组织运动的基础之上，必须以充分认识、遵循、利用他组织系统中的自组织（性）规律为前提。改革开放以后我国地方政府间横向关系已经远远走出了阻隔封闭的状态，横向合作也开展的如火如荼，但目前存在的主要问题是我国大多数横向合作都是在上级政府推动下完成的，合作中很多问题的解决也都需要上级政府或者中央政府的参与仲裁。“无数协同学系统的例子已经确定，在行动上从上层直到最低层次积极进行干预的控制过程，会带来混沌状态，即会带来和原来希望的功能过程截然相反的实际结果。”因此运用自组织在处理地方政府横向间关系时，首先应当考虑发挥地方政府的积极性、主动性，由地方政府之间自主协商来确定自己的制度安排。此外哈肯在将协同理论应用到社会科学领域中时就主张要建立自组织和（控制的）组织之间的合作，必要的时候上级政府可以适当参与，通过借助于其强制力来构建新的制度模式。总之，在发挥政府自身自组织（性）的基础性作用的前提下，通过借助（控制的）组织（他组织）的力量，二者相互协助，才能合力使地方政府系统走向协同。

　　（二）我国地方政府协同合作的关键：相关变量尤其是序参量的确定

　　协同学认为系统在从无序转变为有序以及从有序转变为更为复杂的有序的自组织过程中，众多的变量在不同的阶段发挥了不同的作用，其中起决定作用的又被称为序参量。运用协同学理论研究描述地方政府间关系的变化，关键是找到影响地方政府协同合作的序参量。地方政府间无序与有序状态的变换并不是杂乱无章的，而是在众多因素的共同作用下实现的。影响地方政府间关系发生相变的变量有很多，其中行政体制作为序参量是影响地方政府间关系由一种状态转化为另一种状态的主导性变量，是描述地方政府间关系宏观有序度的主要参量。行政体制主要是指反映政府内部各部分、各要素之间相互关系的权力划分、组织结构、利益分配等模式。例如在权力划分方式选择上，中央集权体制一般来说有利于政令统一，集中协调，有利于保持政府组织系统的整体性、统一性，但严格的中央集权体制是建立在限制地方灵活性，挫伤地方积极性的基础之上，这种协同结构并不是真正意义上的协同结构，并且最终会使政府组织丧失活力，走向紊乱和无序。分权制可以提高地方的积极性，因地制宜地处理地方事务。但如果分权不当，就会导致本位主义，各自为政，国家失控，损害国家的统一性和完整性。地方政府相互冲突、相互对立，也就自然实现不了协同论中强调的各子系统相互联系、相互制约下的系统的整体性。集权制和分权制都有可能影响地方政府间关系的协同。要实现政府间关系的协同就要找到集权和分权的结合点，实行集权和分权的平衡的行政体制。在组织结构和利益分配方面，随着影响政府间关联度与依赖度的区域公共事务和公共问题的日益增加，建立何种形式的组织结构来回应这些问题，对于实现政府间关系的相变，起着至关重要的作用。例如随着我国市场化进程的加快，经济不断突破刚性的行政区域，导致了刚性的“行政区经济”束缚“经济区经济”的现象，行政区之间也因此矛盾重重。在这样一个临界点上，如果适时合理地进行行政区划调整，建立新形式的区域组织结构就能适应地方政府间关系的涨落，使刚性行政区域尽量与经济区相统一，加速地方政府间的协同合作。反之则就无法在地方政府间关系变化的临界点上把握地方政府协同合作的最佳时节。

　　此外，政府利益、信息沟通方式等也是影响地方政府关系能够走向协同的变量。地方政府都是地方利益的积极追求者。利益共识是地方政府进行协同合作的根本动因。地方政府之间能否协调好利益诉求，防止一味最大化获得自身利益根本上决定着地方政府间合作的可能和深度。及时有效的信息沟通是地方政府间进行协同合作的前提。如果地方政府之间能够构建形式多样的信息沟通网络，如联席会议制度、定期会晤制度、电子政务体系等就能够加强相互之间的信息交流，切实熟悉相互的需求，避免因信息沟通补偿造成的误会与隔阂，从而为进行合作提供良好的前提条件。总之地方政府间协同合作是在行政体制（序参量）和政府利益、资源禀赋等相关变量相互作用、相互影响的结果。只要在地方政府关系涨落的临界点上适时把握这些影响要素就能加速地方政府间关系的相变过程，不断提高地方政府协同合作的水平。

　　（三）我国地方政府间协同合作的前提：开放型行政文化的树立

　　协同学认为只有与外界能够进行物质、能量、信息交换的开放系统才能逐渐演化，达到有序状态。对于地方政府而言，就是要树立开放型的行政文化。行政文化是政府系统的灵魂，很大程度上影响着政府行为方式。首先，开放型行政文化应包括地方政府的整体观念、系统观念、大局观念、共赢观念等，每个政府都应认识到一个地方都不是孤立存在的，而是存在与区域政府网路体系中，因此做事必须从地方所处的大环境出发，从全局出发，否则只会画地为牢，约束自身长远发展。其次，相互依赖的观念也是开放型行政文化的重要内容。每个地方政府都有自己的区位、资源优势，也都存在劣势，也就是各地方都有依赖其他地方的资源，因此地方政府要从本地区条件出发，从区域合作的大环境出发，找到自己在地方政府关系网络中特有资源和特色。如果地方政府在区域发展中不考虑自身的情况甚至劣势，亦步亦趋，就可能造成相互之间的恶性竞争，府际合作无从谈起。我国目前很多区域合作进程难以深化的主要原因就在于地方政府没有从相互依赖的角度来考虑区域和单个政府的可持续发展问题，而只是按照自身的目前逻辑进行重复和雷同建设。最后，“政府间”（intergovernmental）这一术语有了新的内涵，不仅包括联邦政府-州政府、州政府-地方政府以及地方政府间的关系，还包括政府与准政府之间的关系，以及政府与政府以外的组织间种种契约的、管制的、援助的、互惠的互动关系。”回开放型行政文化的视野应该更广阔，不能仅仅局限在政府层面上，还意味着要涵盖市场、企业、公民社团、非政府组织、公民个人等主体，发挥他们在促进地方政府间协同合作中的润滑剂和催化剂的作用。