改革开放以来，我国城镇化建设的步伐不断加快，约以年均增加19个城市和1.39%城镇人口的速度快速发展。目前仅大陆的新增城镇人口就达5.59亿人，城镇化率达到了53.73%，特大城市更是有66座。城市快速发展背后暗藏的是社会各种风险的加剧。各种危机事件、自然灾害等突发事件的频繁发生，对城市的现代化发展提出了新的挑战。突发事件发生时，由于社区通过组织自身的应急志愿队伍开展自救互救帮扶行动，有力地配合了政府救援的行动和过程，已成为减轻灾害造成次生影响的重要途径之一。因此，面临不确定的自然和社会灾难事故，必须加强社区应急志愿服务队伍的建设。

　　一、城市社区应急志愿服务队伍的现状

　　城市社区应急志愿服务队伍是指在城市社区中，为预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等多种领域突发事件，形成的自愿参加社区应急管理事业、推动社区安全、和谐建设的公益性队伍。近年来，尽管从中央到地方各级政府都非常重视应急工作，但是与发达国家相比，我国的社区应急志愿服务队伍建设依然处于不规范、不健全阶段。

　　（一）我国社区应急志愿者数量少，成员结构老化

　　根据民政部政策研究中心的一项境外社区志愿者服务调查显示，美国、加拿大、英国、德国、新西兰、北欧、巴西等一些国家志愿者队伍人数占该国总人口的比例较高，最高峰值达到56%，最低峰值也达到20%，远远超出我国志愿者的人数占比。以德国救助体系为例，它拥有120多万现役志愿消防队员，拥有50万义务工作者的5个志愿者组织以及联邦技术救援机构提供的7.6万名志愿工作者。^［1］根据相关资料查证，2002年我国志愿者群体人数有8000多万，但到2006年下降到1800万，仅占人口总数比例的1.4%。可见随着人口的增长，我国的志愿者队伍人数不但没有增加，反而锐减。并且在社区志愿者的实际构成当中，多数为退休的老年人，社区非专业人士居多，中青年人数较少，队伍结构单一化，成员结构老龄化比较严重。同时，我们在社区志愿者参与志愿服务的频率调查中，发现只有很少一部分志愿者是主动积极地参加志愿服务活动，绝大部分都是被动地参与。在这种消极与被动情绪下的服务，越来越难以担负起重要的城市应急服务功能。

　　（二）社区应急志愿队伍整体缺乏良好的专业知识和技能

　　技能是体现水平的关键，应急服务技能与应急服务知识考量着社区应急服务工作的质量。但就相关资料和历次应急事件处理情况来看，我国社区志愿者队伍整体技能不高，知识储备不足，特别是应急专业知识更是严重匮乏。就应急志愿者的文化程度来讲，相关调查表明，小学或小学以下学历的占14.5%，初中学历的占32.5%，高中学历的占27.2%，大学学历的占24.5%，研究生学历占1.3%。^［2］专业知识的不足和技能培训的开展流于形式主义是造成整体水平差的一个深层原因。一些地区片面追求社区志愿者服务队伍的发展数量和建设速度，出现不少应急志愿者未经预期技能培训准备即被临时动员参与施救的现象。表面上看似建立完备的社区应急志愿体系，但在实际处理突发事件的过程中却表现的并不理想。同时，随着经济社会的发展，突发情况的发生方式日益多元化、复杂化，而多数社区志愿者服务者的知识储备还停留在传统的入门水平上，如何解决社区志愿服务的质量与日益增长的社区应急任务要求之间的供需矛盾，已成为当前亟待解决的一个现实性难题。

　　（三）志愿服务管理体制较混乱，运行效能低

　　一是多头管理体制。从中央到地方，志愿者队伍管理体制出现多头管理、交叉管理的情况，缺乏统一的管理体制。不同的志愿者应由不同的组织或单位负责，例如团中央负责管理青年志愿者，妇联组织负责管理妇女志愿者，民政部门负责管理社区志愿者。二是管理形式各具特色，缺乏相关的法律法规来明确界定志愿组织的形式和性质。在无法可依、无章可循的情况下许多机构采取了各具特色的注册形式，进而形成了性质不同的志愿组织。在这些志愿者组织中，有的采取挂靠附属的形式，有的则在当地工商行政部门登记注册成了法人企业，也有一些经过民政部的批准成为民间协会机构。三是管理方式混乱。实行企业管理形式的组织，向政府行政部门缴纳营业税，变成名副其实的“志愿企业”；采取行政管理的机构，则变身为“官家机构”，管理者也由所挂靠的上级部门领导任命；采取会员制的组织，似乎还保留志愿组织的特色，但离服务目标的初衷渐行渐远。

　　（四）应急志愿服务的可持续发展能力弱

　　首先，社区应急志愿者队伍不稳定，人才缺乏且流失严重，特别是专业骨干人才流失严重。志愿者本身的无偿性和非营利性决定了志愿者服务主体应具备一定的敬业和奉献精神，但是我国当前志愿者队伍存在的高流失率问题在一定程度上影响和抑制了志愿者服务的可持续发展。目前虽然没有统一的官方数据表明这一问题趋势，但共青团河南省委在2009年国际志愿者日上发布的统计数字无形中证明了这一问题：“河南省75%的志愿者从事志愿服务时间不够一半，一些地区的志愿者流失率高达40%；广州市青年志愿者协会的流失率估计超过70%，一般志愿的活动周期在3个月；北京市惠泽人志愿者一年以上注册率也仅有40%”。^［3］普通志愿者流失尚且这般严重，应急志愿服务队伍状况更不容乐观。

　　其次，政府指令式干预过多。政府管理的单一化和行政命令的强制性并不是全部有利于志愿者自主性服务的开展，政府传统的管理和思维惯性导致了习惯于把社区志愿组织当作自身行政的功能性工具。社区志愿服务组织开展的活动更多的是围绕上级的政治性任务要求或配合社会性的大型活动来开展，以社区自身为本位的日常性防灾减灾活动相对较少，甚至失去了本质上的应急功能和意义。社区志愿服务组织自主性、独立性受到严重削弱。另外，社区志愿服务衡量评估工作不足，付出与回报的机制失衡，尤其是激励机制单薄，志愿者积极性不高，服务持续性难以为继，往往出现“一阵热血群涌而上”的涨潮式志愿服务。

　　二、发挥政府在社区应急志愿服务队伍建设中的作用

　　如何改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系，已成为新形势下我国政府发挥作用的必由之路，所以在社区应急志愿队伍建设方面，政府已到了责无旁贷的境地。

　　（一）转职能，政府需要提供机制化、体系化的规范管理

　　政府应积极制定相关鼓励政策，构筑社会广泛参与平台。逐步建立国家支持、项目化管理、社会化运作的应急志愿服务机制，发挥志愿者队伍在科普宣教、应急救助和恢复重建等方面的重要作用。^［4］同时，应急志愿行动的物质保障和制度保障需要随制度化建设的进行而及时推进。一是可以通过建立应急志愿者电子信息档案，详细记录参加应急服务志愿者的性别、年龄、专业特长、兴趣爱好、工作领域等情况，从而实现应急志愿资源的科学调配和应急志愿资源效用的最大化；二是建立和完善激励机制，为志愿服务创造良好的舆论和工作环境，让参与应急志愿服务的志愿者们不仅能够享受到一个舒心的工作氛围，还能感受到来自社会各方的支持和尊重。

　　（二）调方式，政府需要依法应急，用法规范

　　应急志愿服务立法是应急志愿服务持久化的法律保障，依法应急方能有条不紊、事半功倍的开展。只有健全的法律法规、明确的伦理规范以及良好的制度环境、政策支持，才能最大限度地维护和保障志愿者和志愿服务对象的合法权益，才能及时有效地化解和预防志愿服务中可能出现的各种风险，才能最大限度地激发和调动志愿者的服务热情和积极性。通过应急志愿服务立法推进，保障社区应急志愿服务事业的健康发展，已经成为一个世界性共识。例如在澳大利亚的法律中，有相应的法律条款明文规定对保障志愿者的权益进行保护。包括政府给每一位志愿消防员购买火灾救援伤害保险，如果火灾救援过程中意外负伤，产生的个人医疗费由保险公司来支付。完善相关的法律法规并以制度化的模式，鼓励公民参与志愿服务的做法在世界范围内具有一定的普遍性。因此，必须加快志愿服务立法，明确和保障志愿者及相关主体的合法权益，实现志愿服务的规范化、法制化。

　　（三）转任务，政府需要提供有力的物质保障

　　基层政府相关主管部门应当合理布局建设应急物质社区储备库，做好基本生活用品的应急供应及重要生活必需品的应急储备管理工作。同时应进一步规范应急工作管理程序，加强对物资储备的监督和调配。应建立健全社区间应急物资联合监测网络、联动预警体系、紧急配送体系，以确保突发事件发生时煤、电、油、气、水等基本物资的供给，并加强对生产生活“三废”有害物质的监测和处理。最后，还可以通过政策优惠鼓励发展商业保险进入公共风险保障领域，扩大承保范围和种类，培育和发展社会共同参与的危机管理财力保障机制。“巧妇难为无米之炊”，社区应急志愿服务队伍建设只有强有力的物质支撑，才能免去那些积极投身于社区应急志愿者们的后顾之忧。

　　（四）转观念，政府需健全志愿服务激励机制

　　完善财政预备费的拨付及使用制度，强化政府投资主渠道的保障作用，以政府财政为应急志愿服务提供激励保障。在此基础之上转变观念，正确认识和领悟志愿精神。中国志愿服务中的无偿精神是强调志愿服务的非盈利性和公益性。这其中既不要求超脱人性的道德准则，也不以“无私”的标准来界定志愿参与行为，这样就可以整合更多的“利他”因素来实现自身的发展。从实际效果来看，能够尊重志愿群体不同的道德层次、不同的道德需求的做法是明智的，也是符合中国社会主义市场经济实际的。

　　三、新形势下促进社区应急志愿服务队伍建设的对策

　　改革开放以后的城市社会结构发生了根本性的变化，特别是由“单位制”变“社区制”使得城市社区组织承担了过去由单位负责的安全保障职能，所以加强社区应急志愿服务队伍建设就显得尤为重要。

　　（一）明确界定应急志愿队伍的职能，充分发挥其扎根社区的优势

　　一是应急知识技能的宣传普及和安全隐患的排查。社区应急志愿者依据本社区实地实情，积极有效地开展防灾减灾科普知识宣传和自救互救知识的推广，引领本社区的居民开展自救互救专业技能训练、演练。例如对于不同阶段不同时期的易发多发事件,包括火灾、社区群体事件等，可详细总结所需应急服务的针对项目、多发时间、易发地点、专业要求等，并通过海报、小区通知栏等关注度较高的便民方式不定期发布相关信息，使社区应急志愿者能够随时随地根据自己的时间和专业特长灵活地选择志愿服务项目。^［5］

　　二是信息的报告传递和应急救援。社区应急志愿者既如前线的哨兵，灾时组织开展社区灾情、民情的搜集和速报，又像后方派出的医护，组织受灾群众自觉主动地开展自救互救、应急避险、疏散安置。同时，又像社会治安，破除谣言，负责维持当地、当时的社会秩序、排除和控制可预防的次生灾害，待专业救援队到来之后协助和配合其进行抢险、救护和救灾物品的筹集和发放等工作。

　　三是灾后的重建。协助做好灾后生产、生活设施的重建，积极动员并以实际行动参与到灾后的恢复重建中去，还要加强医疗康复、社区居民心理咨询等工作。例如充分发挥邻里之间熟悉相知的优势，加强居民的情感交流以给予心理慰藉。这些积极工作直接扩展和延伸了城市政府的应急管理能力，有利于应急志愿者明确自身职能，有利于应急志愿服务管理的人性化和避免应急志愿资源的无谓消耗和浪费。

　　(二)抓好社区应急志愿队伍的培训工作，提升应急志愿队伍专业技能

　　突发事件要求应急志愿服务者不仅具有从事应急志愿服务的激情和热情，更应当具有从事应急志愿服务活动的专业知识和技能。各地区各城市突发事件的发生种类极其不同，因而在应急志愿者培训的专业取向方面也需要做出差异化的定位。应当针对该地区的特殊情况具体拟定培训内容和方案，一般情况下公共卫生和火灾事件的发生概率较高，应该在各个地区应急志愿者培训队伍建设中予以足够的重视，同时针对本城市所处境况有所侧重。以四川成都为例，由于处于地震多发地带，还应该重点加强应对地震灾害的应急培训。可以从一般普遍性公共事件的应急志愿者培训入手建设专业行动梯队，并注重“一队多用、一专多能”的培养方向。^［6］具体措施为：一是加强对应急志愿者的培训力度，通过发挥微信、微博等新网络媒介的优势，开辟应急志愿者培训工作专栏，形成完善、科学、便于操作的培训机制；二是定期开展预案演练，邀请有关专家编写符合本地区实际的应急志愿服务手册，组织应急志愿者定期开展应急知识宣传、实战和演练活动，积极引导应急志愿者参与日常志愿服务。实践证明以上举措不仅在辅助专业救援队伍展开救援方面发挥了积极作用，而且在提升市民的应对突发事件能力方面也体现了科学价值。

　　(三)加强社区间应急交流合作，形成社区间应急联动机制

　　社区应急志愿队伍不应当是“散兵游勇”，也不应是“孤胆英雄”。对于社区应急志愿队伍来说，沟通和交流是提升自身技能、改进应急工作方式的重要途径，不同社区特别是相邻社区之间必须互通有无，加强经常性沟通。相邻社区之间面临的应急任务更具有相似性，加强彼此的交流与合作不仅仅是邻里互助情感的需要，还是相互学习、彼此进步的需要。在应急处置、灾害救助方面建立健全协调联动、运转高效的应急联动机制是社区之间共防统御突发事件的“钢铁长城”，是社区有效应对突发事件的可靠屏障。如不同社区可以经常举行应对突发事件的配合与支援演练，彼此间加强人员的互动与学习，可以进行部分应急志愿者的互换锻炼，通过增强彼此间的信任和了解来促进高效率的合作。

　　总之，现代城市的社区自治组织是城市安全网络中最基础的部分，保护我们的安全与自由，需要大家一道努力，每一个社区人都有一个危急的角色需要扮演，^［7］我们应当培养更多自愿投身社会公益和人道主义救援行动的志愿者。社区应急志愿服务队伍是城市应急机制建设的基础环节，理应成为应急管理体系的重要组成部分。

　　参考文献：

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　　［2］侣传振.我国城市社区工作领域志愿者队伍建设存在的问题与对策［R］.民政部政策研究中心，中华人民共和国民政部门口网站，2008-01-09．

　　［3］张哲.和谐社会建设视域下的中国志愿者组织发展问题探究［D］.沈阳：辽宁工业大学，2014.

　　［4］干家琦.志愿者组织的现状分析及发展对策［J］.理论探讨，2011,(1)：297—299.

　　［5］朱恪钧、谭晓梅.地方政府应急管理实践研究［M］.成都：四川人民出版社，2009：183.

　　［6］左晴.我国应急志愿者行动研究［J］.中国应急救援，2011,(6)37-39.

　　［7］［美］莱斯特•M•萨拉蒙.全球公民社会一非营利部门视界［M］.贾西津、魏玉等译，北京：社会科学文献出版社，2007：88.