对我国农村土地管理制度进行梳理，可以看出我国土地流转政策经历了三个清晰的发展阶段:不允许流转阶段到在村集体监督下的流转再到自愿有偿流转阶段。^［1］党的十八大和十八届三中全会对农村土地流转做了重要部署,土地流转是增加农民财产性收入，调整农业生产结构，实现农业现代化的必然选择。土地流转大势不可逆，流转面积逐年增加，土地确权工作稳定推进，但在流转过程中也产生了一些问题，如部分地方政府以土地流转面积及速度“论英雄”、农民土地“被流转”、农地非农用等等。由于农民在土地流转中的话语权有限，并且党和政府在农地流转中居于主导地位，因此，我国农村土地流转表现出明显的政府主导特征，而政策又是政府权威的体现及开展工作的一般步骤和具体措施，所以，我国农地流转政策是典型的政府主导型政策。研究农村土地流转政策可以有效指导土地流转实践，但现有研究，对土地流转政策的成因及影响因素、政策参与主体及土地流转效益等均给予了关注与研究，鲜有对土地流转政策形成过程研究。

　　一、政府内输入的概念及特征

　　美国政治学者戴维•伊斯顿在其著作《政治生活的系统分析》中提出，可以将公共政策制定过程看作由政策输入、政策转换及政策输出三个环节构成的闭环系统；其中，公共政策输入是利益集团、政党或个人向公共政策制定系统提出政治要求和支持并经过“守门人”把关过滤的过程，也是政策议程创建过程。^［2］公共政策输入有两种类型:政治要求和支持主要来自公共政策制定系统内部的为内部输入；主要来自大众媒体、利益集团、政党或个人等公共政策制定系统外部的为外部输入。在我国的公共政策实践中，呈现出明显的“内输入”特征。政策输入通常是通过代表人民利益的权力精英经过群众路线在聚合民意的基础上，通过一定的途径将反映有关利益要求的政策方案列入到党和政府的政策议程当中，是“为民请命”“为民做主”式的系统内部输入，而不是通过与社会团体或公民的沟通交流来反映农地流转政策问题的利益要求。^［3］我国学者胡伟认为，“内输入”是指在社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替人民进行利益的综合与表达，其特征表现为权力精英之间的政治折中，而不是多元决策下的社会互动。“内输入”彰显出我国精英决策的特点。^［4］政府内输入是指政策的制定由权力精英主导，在没有或在“象征性”的公民参与和利益相关群体的参与下，创建政策议程或者进行政策选择的过程。这一决策模式的基本特征为:首先，决策精英作为内输入机制的主体，一切决策都是在系统内部进行，通过对基层考察情况及民众的需求进行“去粗取精”，做出决策。其次，决策系统之外的普通民众、社会组织等利益相关者，由于缺乏参政渠道或者利益表达机制，往往不能参与到政府决策过程之中。当然也有例外，决策者为了维护政治稳定，当决策涉及重大民生问题时，也会充分考虑民意。否则，如果民众政策诉求得不到回应或满足，容易诱发群体性事件，因土地流转引起的农村土地群体性事件、农村土地上访事件逐渐增多即是很好的例证。

　　二、政府主导型农地流转政策内输入问题形成的政治逻辑

　　（一）精英阶层决策

　　帕累托精英理论认为，精英在政治生活的重要作用，主要表现在制定国家和社会的重大决策。^［5］初始阶段，对农村土地流转关注的对象集中在少数三农专家及部分地方政府，随着土地流转问题进入公众议程后，尤其是土地流转问题受到党中央的关注后，土地流转的关注对象逐渐扩展到农业部及各级地方政府。随后，土地问题专家、政府农业农村政策研究所及高校学者教授等对农地流转展开了深入的研究。党政干部及专家学者，他们是整个社会的精英阶层，在土地流转政策形成过程中充当了民意考察者和问题反映者的角色，他们利用自己的话语权及社会影响力将他们所体察到的土地流转相关问题提供给决策精英，经过决策精英的权衡最终决定是否把该问题纳入政策议程。因此，可以说土地流转政策被纳入政策议程很大程度上是受社会精英的影响，他们对土地流转政策的形成发挥了巨大的作用。

　　这种内输入的精英决策模式有其内在必然性：首先，降低行政成本和提高行政效率的需要。科层制下的党政干部及农业专家存在着先天的身份、地位及隶属关系等等级秩序，并在土地流转的分配上存在着上下级之间的层次节制，特别是存在一个政治权力中心决定土地流转的价值导向，这就有利于节约决策成本，所以选择内输入的政策机制，有利于提高政策制定效能。^［6］其次，政策制定存在“路径依赖”。政府对过去计划经济体制的“路径依赖”问题或多或少地存在。路径依赖指的是在进入某一路径之后，会对这种路径产生依赖，行为不可避免的要随着这一路径不断得到自我强化。^［7］一方面，政府在政策制定过程中受路径依赖的影响，习惯于主导政策过程，自上而下的传输命令，另一方面，民众也受到传统的深刻影响，形成了事事找政府的思维习惯，缺乏主动输入利益诉求、构建政策议程的民主意识，在外部输入缺失的情况下，内输入的产生就无可避免了。同时，这种决策机制也是政府维持权威的需要。

　　（二）公民政策利益表达受阻

　　在土地流转政策的制定过程中，对政策制定产生影响的主要是国民情绪和精英阶层的重视程度，而国民情绪对土地流转政策的制定所产生的影响是间接的，尽管它确定了土地流转政策的基本范围。科塞的社会安全阀理论认为，通过释放被封闭的敌对情绪，社会冲突可以起维护关系的作用。如果没有发泄互相之间的敌意和发表不同意见的渠道，群体成员就会感到不堪重负，也许会用逃避或攻击的手段做出反应。从这个角度出发，信访事实上起到了一种社会安全阀的功能。信访能够化解矛盾，平息冲突，给处于冲突中的各方特别是弱势的一方提供了表达与救济的渠道，使冲突不至于走向极端。^［8］在一般的民主国家中，公民利益表达的最重要的方式和途径就是选举，在我国则表现为公民通过人民代表大会制度进行利益表达。除人大制度外，最常见的表达利益诉求的方式则是信访制度。但是，这些制度由于本身的不足或政治环境的影响，在公民利益表达功能方面陷入了困境，在外部输入渠道堵塞的情况下，民众的诉求和观点无法输送到政策制定体系内部，成为内输入机制形成的重要原因。

　　（三）社会组织孱弱

　　社会组织作为公民利益表达的重要渠道，承担着连接政策制定主体和民众要求的功能，发挥着沟通渠道和利益协调的作用。从20世纪70年代政府开始区分自身作为提供者和生产者的角色开始，第三部门组织作为工具并非补充性的，而是和市场机制一样具有基础性、优先性的地位。^［9］但是，我国社会组织的组织化程度低、独立性差、政策法律不规范等，加之其自身的功能、利益表达也有限，从而其综合参与政策制定、执行过程并影响政策实现都受到了限制。

　　三、政府主导型农地流转政策内输入产生的困境

　　（一）通过内输入机制产生的农地流转政策失去了其本质属性

　　政府主导型农地流转政策本质上是一种自上而下的政策过程，内输入机制决定了政策问题能否进入政府议程很大程度上取决于政策主体的重视程度，而作为土地流转主体的农民却被排除在政策议程之外，只能被动接受。因此，这种模式产生的农地流转政策是权力精英的“一厢情愿”，部分农民的利益诉求并不能被反映，农地流转政策的公共性受到了侵蚀。随着社会主体利益诉求不断多元化，农民的维权意识和民主意识逐步提高，可见缺少公众参与的内输入模式难以实现公众的利益诉求，不利于维护农民的利益，一定程度上，政府主导型农地流转政策也就相应地失去了合法性。目前，由于土地流转后的社会保障、教育、医疗及农民流转土地后进城市生活的不确定性及风险性，使进城农民不得不保有土地作为保障手段和退路，如果强行推动农土地流转势必受阻，甚至引起农民冷漠或者反抗。

　　（二）内输入机制削弱了农地流转政策的公民认同

　　一方面，政府主导型的农地流转政策是政府内输入机制的结果，并不是农民基于自身利益考虑并参与政策制定，表现出明显的被动接受，内输入是一个不透明的过程，因此，广大农民难以对这一政策制定过程进行有效地监督，同时在权力来源方而，政府官员主要是对上负责，上级的要求和命令更能引起土地流转政策制定主体的重视，民众的利益诉求却则微不足道。另一方面，获取土地流转政策农民的认同必须依赖政策本身的合法性，合法性又包括实质合法性和形式合法性。内输入机制产生的农地流转政策丧失了“保护农民切身利益”的属性，也就失去了实质合法性，其形式合法也因产生过程透明、缺乏监督而受到削弱。

　　（三）内输入机制产生的农地流转政策的有效性受到了质疑

　　由于农地流转政策是权力精英博弈并进行体系内输入的过程，精英阶层自身的限制，如农地流转知识的缺乏、农地流转经验的不足、农地流转的控制能力欠缺等，都会对政策执行过程产生重要的影响，这些局限性决定了农地流转是在信息不充分情况下做出的政策决定，这些政策可能带有一定的盲目性及政府动员性，导致政策结果出现偏差，从而使政策的有效性受到质疑。例如，在我国集体土地产权模糊、农地流转配套政策不到位、部分政府的“唯上不唯下”的思想及错误政绩观的观念，在这种情况下推进农地流转政策，势必会遭到怀疑。

　　四、几点反思

　　（一）加强政府自身建设

　　1.完善农地流转配套政策。农地流转政策设计应该跳出就流转而设计流转的桎梏，应站在全局的高度设计与农地流转相关的制度与政策。首先，加快制定并完善农地流转法律法规，为农地流转政策执行及监督提供法律支持。其次，完善农地流转听证监督制度。听证是增加农地流转政策透明度、扩大参与程度的重要途径，但是我国土地听证制度存在听证效能不高、透明度低、制度建设滞后的问题，因此要增强政府行政人员法治意识，保障听证程序公开公正，提高听证代表参与意识，充分发挥听证制度的监督功能。最后，要夯实土地流转的制度基础。包括建立起与农村土地流转相关的失地农民再就业制度、社会保障制度、人口户籍制度、土地金融制度、土地抵押贷款制度、农产品市场经营制度、农产品补贴制度、宅基地置换制度以及建设用地退出机制等。^［10］

　　2.建立土地公共决策咨询制度。首先，向农地流转研究机构咨询。从长远来看，借助咨询机构来帮助政府进行决策不仅可以降低政府的决策成本，还可以起到推进我国民主化进程的作用。^［11］因此，要充分发挥各土地研究所的智库作用，积极向土地流转中介服务组织咨询，作为农地流转的中介组织，它们了解土地流转现状及问题，熟知国家土地流转政策，同时充当监督农地流转合同的履行机构和农地流转纠纷的调解机构，对农地流转政策制定有一定的发言权。其次，向社会及广大农民咨询。加强农地流转政策中利益表达渠道的制度化建设，充分发挥农民这一土地流转主体的优势，因地制宜，各地区农地流转政策要不要流转要尊重民意，农地流转程度、范围、方式要向社会及广大农民咨询，农地流转收益要不损害农民根本利益。

　　(二)坚持土地流转的公共性，将农民利益放在首位

　　首先，完善农民利益表达机制。随着农地流转的深入发展，广大农民的权利及法律意识逐渐增强，他们向政府表达自己的意愿和利益诉求也在逐步增加，少数地方政府强迫农民土地流转中出现的群体性事件，多是因为农民利益表达机制受限，农民利益诉求得不到倾听。因此在进行土地流转议程构建中，应畅通农民利益表达机制，在法治思维下进一步完善信访制度，充分发挥人民代表大会的利益表达和利益聚合作用；同时，不断完善政府政务信息公开制度，保障政民互动反馈机制畅通，将内输入模式转化为多元的社会互动过程。其次，要不断开辟民意表达的新渠道。充分发挥互联网和大众媒介的平台作用，建立农地流转听证制度、农地流转问题监督及举报制度等。保证广大群众能够通过正式渠道表达自己的利益诉求，保障农地流转政策输入渠道的畅通高效，党和政府应减少现有政策输入中不必要的中间环节，避免流转信息的扭曲和失真。

　　(三)发挥社会组织在政策输入中的补充作用

　　组织化程度的高低直接影响阶层利益的表达效果，当组织聚合农民意愿，并通过制度化程序参与政策制定，就可以增加农民主体的话语权，破解农地政策的内输入模式。因此，在坚持党委领导的基础上，通过社会管理创新，积极培养社会中枢组织，出台社会组织优惠政策，加强对社会组织的监督，引导社会组织的公共价值取向，从而通过组织化程序化的渠道，把精英决策外部碎片化的、分散的、个体的利益要求转化为综合的、整体的利益，向党和政府进行输入，从而使不同社会利益主体可以表达利益需求，通过在政民互动中推进社会多元利益主体结构的形成，最终形成多方参与的政策制定网络。

　　总之，农村土地流转是个涉及多个利益群体的复杂的系统工程。只有在保障农民根本利益的前提下，积极吸纳民意，提高农民话语权，不断增加农地流转政策中的外部输入，才能推进农村土地健康有序流转。

　　参考文献：

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