党的十八届四中全会决议以及国务院《法治政府建设实施纲要 (2015—2020 年) 》，均提出要“理顺行政强制执行体制”。在国家治理体系现代化、审判权与执行权改革、理顺强制执行体制的大背景下，作为我国强制执行体制重要组成部分的行政非诉执行制度，尤其是土地资源行政非诉强制执行难成为困扰法院与行政机关多年老大难的问题，在新的法治时代亟需引入新的“血液”和“动力”进行内在的变革，以不断满足时代发展和法治建设的需要。最高人民法院在《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第9条规定：“人民法院裁定准予执行，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”这一规定在房屋征收补偿领域确立了“裁执分离”模式，即作出裁决的机构与执行裁决的机构应当分离，不能由同一机构既行使裁决权又行使执行权，从而体现权利的监督与制约，防止权利的滥用侵害相对人的合法权益，为土地资源行政非诉案件执行提供了新的路径选择，该强制执行模式在一些省市的推行也取得了较大的成效。但其在本市的推行过程仍面临很多困难和质疑，或认为缺乏明确的推行“裁执分离”的法律规定，或认为法院在推卸责任，政府机关组织实施积极性并不高。

　　郭永航书记在珠海市金湾区调研时强调，要抢抓历史发展机遇，进一步焕发激情，解放思想、改革创新、真抓实干、奋发进取，弘扬“马上就办、真抓实干”的工作作风，以更高标准、更高要求在新时代干出新气象，以攻坚克难的精神干事创业，以逢山开路、遇水架桥的勇气开创发展新局，为广东实现“四个走在全国前列”作出应有贡献。因此，为解决法院在行政非诉案件上执行难的问题，为珠海市经济社会又快又好发展提供司法保障，本课题组对在珠海市推行土地资源行政非诉案件“裁执分离”强制执行模式进行了充分调研，提出了“裁执分离”强制执行模式是目前破解行政非诉案件执行难最佳选择，同时结合珠海市的实际情况，对该模式在推行过程中可能存在的若干问题提出了具体的实施意见，并在此基础上形成调研报告。

　　一、问题的提出：珠海市土地资源行政非诉案件“裁执合一”执行模式的困境

　　（一）两个概念的厘清

　　1.行政非诉强制执行

　　为保障行政管理活动顺利进行，行政机关有效行使职权，行政主体通过实施行政行为要求行政相对人履行一定公法上的义务，在大多数情况下，若行政相对人对行政行为没有异议会自觉履行之。但在实际生活中，仍有相当一部分行政相对人对行政行为既不提出异议又不自觉履行义务的情形，此时就会产生行政强制执行问题。执行行政决定的方式有两种：由行政机关申请法院通过司法程序执行，或者由行政机关本身自力强制执行。

　　在我国，公民、法人或者其他组织在法定期限内，对已经生效的行政行为所确定的内容，如果既不提起行政诉讼，又拒不履行义务，没有行政强制执行权的行政机关可以向法院申请强制执行，此种行政案件在没有经过行政诉讼的程序而进入执行程序的行政行为，被称为行政非诉强制执行，相关概念的现行法律规范主要体现在《中华人民共和国行政强制法》第 53 条和《中华人民共和国行政诉讼法》第 97 条中。

　　2.“裁执合一”执行模式

　　承上所述，对于行政机关申请人民法院强制执行的行政非诉案件，由人民法院行政审判庭进行合法性审査并作出是否准予执行的裁定，裁定准予执行的，由人民法院执行局负责执行。即由人民法院同时担负着对行政行为是否准予执行的 决策权和执行权就是典型的“裁执合一”执行模式。

　　（二）土地资源行政非诉案件审理和执行基本情况

　　1.土地资源行政非诉案件的审理情况

　　2017年，珠海市金湾区人民法院受理行政非诉审查与执行案件共计240件，其中土地资源类案件41件，全部被准予执行。2018年，受理行政非诉审查与执行案件共计451件，其中土地资源类案件30件，全部被准予执行。2019年1-7月，受理行政非诉审查与执行案件共计346件，其中土地资源类案件43件，38件被准予或部分准予执行。

　　2.土地资源类非诉审查与执行案件的执行情况

　　2015年—2016年，金湾法院执行土地资源类非诉案件共计26件。执行完毕5件，其中3件被执行人为行政事业单位，2件被执行人为自然人，执行内容均为罚款；终结本次执行（即未执行到位）21件，其中20件被执行人为自然人或公司，执行内容为拆除违法建筑物、恢复土地原状。2017年—2019年7月，金湾法院准予并移送强制执行的土地资源类非诉案件共计56件，仅结案12件，其中终本2件；执行罚款8件；执行恢复土地种植条件1件；执行返还土地1件，被执行人为珠海市公路局。可以看出，能够顺利执行完毕的土地资源类非诉案件，执行内容多为“罚款”，唯一能够被执行完毕的返还土地非诉案件的被执行人还是行政机关。正在执行44件，其中被执行人是自然人的有36件，是村委会（经济合作社）或学校等单位的有8件，其特点是执行标的涉及人数众多或涉及公共利益。总的来说，从近4年的数据看，执行内容一般为返还土地、拆除建筑物的土地资源类非诉案件执行非常艰难，几乎没有能执行完毕的。

　　（三）土地资源行政非诉案件“裁执合一”执行模式的运行存在三重压力

　　不可否认，我国一直奉行“裁执合一”的行政非诉执行模式因有效地阻隔行政机关同时担任“裁判者”和“执行员”的情形，在维护国家公共利益、保障行政相对人的正当权益等方面起着一定重要作用。但随着社会的进步和经济的发展，“裁执合一”行政非诉执行模式在实践中逐渐暴露出不足，出现了司法公信力受损、行政执行效率低等一系列问题。同时，也给法院的执行带来了巨大压力，在实践中产生了法院司法资源消耗巨大、权利保障与救济困难等问题。具体而言：

　　对于行政机关，一是法院不予执行，致使行政机关威信受损。行政目的的实现有赖于行政决定得到切实的执行，但在司法实践中，法院由于执行力量的限制，或者依照《中华人民共和国城乡规划法》，行政机关是有强制执行权的，于是普遍裁定驳回土地资源行政非诉案件执行申请或者裁定不予执行。由此导致行政目的不能及时实现，激化了社会和信访矛盾，使行政权威信受到损害。二是执行不力影响行政执法效率。行政执法贵在效率，但在实践中，法院由于自身案少人多的矛盾，受理的土地资源行政非诉案件如前所述极大部分难以执行到位，即使一些案件最终给予执行，但往往耗时较多，成本耗费巨大，已经背离了最初的行政目的，丧失了取得最佳行政效果的时机，耽误了重大工程项目的推进。

　　对于人民法院，一是司法公信力难以维系。司法公正的一个程序前提是裁判者中立。在非诉行政执法当中，法院一方面承担着审查判断行政机关的非诉行政执行申请是否符合强制执行条件的角色，另一方面对于准予强制执行的案件又自己组织实施。对于被执行人而言，很难让其不对法院非诉审查程序中立与公正产生怀疑。以拆迁领域为例，“让本来应居间裁判的法院具体实施行政性质的强制执行，很有可能会把行政强制拆迁所引发的争议、矛盾和利益冲突转移到法院，法院作为权利救济的最后一道屏障的地位和作用便难免受到质疑，司法的权威将难以维护。对于组织实施行为的合法性问题，被执行人更是救济无门。人民法院的司法公信亦会直接受损。二是司法资源耗费较大。行政非诉案件在执行前，为了防止行政权力滥用，并且保障行政相对人的合法权益，行政机关作出的行政行为必须经由人民法院依法审查并做出准予执行的裁定，在审查这一环节不可避免的就要消耗部分司法资源。而在“裁执合一”执行模式下，法院既要居间裁判，又要负责具体案件的强制执行，势必会耗费更多的司法资源。

　　（四）土地资源行政非诉案件“裁执合一”模式执行难的原因分析

　　土地资源类行政非诉案件的申请主体一般为珠海市自然资源局（原珠海市国土资源局）及珠海市横琴新区管理委员会综合执法局，内容一般为申请法院强制执行罚款、没收非法建筑物、拆除非法建筑物、退还非法占用的土地、恢复土地原状等。该类案件社会关注度高，利益主体复杂，执行阻力大，矛盾纠纷化解难，仅依靠法院自身执法力量，极易出现人力组织、物质保障不到位的情况，难以高效、彻底的达到执行目的。具体而言，该类案件执行难的有以下几点原因：

　　第一，案多而人少。因珠海市行政案件全面集中管辖，从2017-2019年金湾法院行政非诉强制执行类案件的收案情况即可看出，这两年行政非诉案件增速迅猛。随着行政机关法治意识的加强，裁定不准予执行案件还是少数，绝大部分都准予执行，进入了执行程序，这也是近两年我院执行案件数量大增的主要原因之一。土地资源类行政非诉案件的审查，都是以书面审查为主，因其法律关系复杂，干系甚大，司法审查也存在诸多难点。而在执行阶段，与一般民商事执行仅需要一两个执行员出面不同，土地资源类非诉案件的执行需要配套大量的人力物力，而现法院的执行案件剧增，案多人少矛盾非常突出，更无法满足土地资源这类特殊执行案件的需要。

　　第二，执难而力薄。一是被执行人对抗情绪大。被执行人举全家之力建房，甚至负债累累，有的集体土地违建案件是被执行人在原本的宅基地上建新房，村（居）委会已通过，但没有走土地审批程序，从而导致违建。等土地执法部门进行行政执法时，都已经建起大部分，甚至已建好。如珠海市斗门区沙脊村有一条街都是这种情形，被执行人已明确不可能同意拆除。又如金湾区小林村一件执行案，被执行人从二楼对执行人员砸砖，并威胁要跳楼，其配偶晕倒在地，执行人员只能喊救护车，筹备了一个月的执行行动就这样无功而返。可见，针对拆除建筑物的执行内容，被执行人的对抗情绪极为激烈，不顾后果，以自身和执行员的安全威胁，使强制执行几乎成为不可能。二是协调难度大。鉴于土地资源类行政非诉案件执行的特殊性，每件案子都需要大批的人、物配合。每次执行前，法院执行局需要与公安、医疗、消防、综治办、村（居）委会、司法所、安保、施工队等多家单位沟通。要提前一个月准备，召开多次协调会，以防出现意外。如果不是金湾辖区的案件，协调将更加复杂，而且事实是执行地点在斗门和香洲的案件占大多数。三是关键节点多。春节、两会、国庆之类的节假日和重要节点，都需要避开，以免造成负面社会影响。四是社会关注度高。新闻媒体、民众等对此类案件极为关注，而其对法律了解又不够，面对强制执行，容易造成误解，引起负面舆论。

　　综上，珠海市土地资源非诉行政案件在“裁执合一”执行模式下出现“法院有权却无力做、政府有力却无权做”的情形，造成执行中责任不清、相互推诿、效率低下，大量行政行为得不到有效执行和实施，行政机关和司法机关公信力、执行力不彰，公共利益受损等困境，亟需进行制度改造。

　　二、路径选择：“裁执分离”模式是目前解决土地资源类行政非诉执行困境的良策

　　对于我国现行的“裁执合一”的执行模式在实践过程中出现的诸多问题，学术界早已开始重视，并逐渐进行了深入的探讨，批评之余也开始思量变革之路。通过对学者们的观点分析，可以直观思量究竟何种模式是解决行政非诉执行困境的最佳路径？

　　（一）执行模式之学界观点

　　1.行政行为执行之诉

　　该执行模式意在现行诉讼类型的基础上增加行政机关申请法院强制执行其依法作出的行政决定的独立的诉讼类型，并赋予相对应的特别诉讼程序。此种模式将启动独立的诉讼程序，人民法院将依法对行政机关的行政行为进行实质性的审查。如此，法院在此过程中的角色将不再尴尬，通过对具体案件的实质性审查，同时也可以更好的保障行政相对人的合法权益。

　　2.行政公诉模式

　　该执行模式是为了保障公共利益不受损害，由代表公共利益的国家机关针对行政机关侵害公共利益的违法行为提起诉讼的制度。主张该观点的学者们提出当义务人拒绝履行行政机关作出的行政行为课以的义务时，行政非诉强制执行可以纳入行政公诉程序。即检察机关对拒绝履行行政机关依法作出行政决定的行政相对人依照行政诉讼案件的程序进行提起公诉。

　　3．自力执行模式

　　在司法资源紧缺异常严峻的现实下，有学者开始尝试探索行政机关自力执行模式的可行性，该执行模式最大的特点和优势就在于快捷和高效。行政机关依法享有行政强制执行权，将大幅提高具体案件的执行效率，有利于树立行政机关的执法权威性，也在客观上减轻了人民法院的工作负担。

　　4．适当扩权模式

　　该执行模式建议在坚持现行行政非诉强制执行模式的基础上，适当扩大行政机关的强制执行权。具体来说，对于没有行政强制执行权的行政机关，保持现有的“依法申请人民法院强制执行”模式不变。而对于法律明确赋予强制执行权的行政机关的范围，可以适当扩大范围，依法授权更多的行政机关享有行政强制执行权。此种模式下立足于对行政相对人的合法权益的保障，同时有助于行政效率的提高并且可以适当减轻人民法院的工作压力。

　　5．“裁执分离”模式

　　该执行模式主张将具体案件的审查权限和执行职能进行分配，即法院只负责对行政决定合法性等内容作出审查，而由行政机关负责准予执行案件的具体执行工作。此种模式下，人民法院只负责对提出申请的案件进行审查和裁定，将现行“裁执合一”模式下由人民法院执行局的强制执行权再次归还给行政机关。如此，法院的工作重点将立足于对具体案件的审查，可以充分保障行政相对人的合法权益，使其免受不法侵害；同时，因为行政决定本身是由行政机关自己作出的，对具体案件的情况相较人民法院也会更清楚，执行效率能够得到充分的保证。

　　（二）执行模式之思量：“裁执分离”模式是最佳改革方案

　　“行政行为执行之诉”模式承袭的是英美法系的司法本位模式。将人民法院完全介入至行政非诉案件强制执行模式中，在审查环节即采取实质性的合法性审查原则，这不仅加剧了司法资源的占据，也丧失了六个月行政诉讼起诉期限的意义，过分的介入了行政机关自主行政权力。不同于英美法系的三权分立，在我国行政权主导的历史社会背景下，该模式不具现实意义。“行政公诉”模式实际上是一种“官告民”制度。行政机关作为国家机关，代表公权力对行政相对人作出课以义务的行政行为，公权力理应是需要司法机关进行监督的，若采取这种模式，检察机关会被理解为与行政机关一同对行政相对人作出积极管理，这与检察机关在现行的公益诉讼领域权利的渊源来自于法律监督权不符，也会破坏权利制约的平衡性，缺乏可操作性和可执行性。“自力执行”模式强调行政强制执行权由行政机关机关自己行使，类似于大陆法系国家为代表的行政主导模式，意味着对现行行政非诉案件强制执行制度模式的全盘否定，这令当时建立“裁执合一”执行模式所解决的避免行政机关又当“裁判者”又当“执行员”的问题又回到大众视野。“适当扩权”模式实现最大的挑战在于实践中对于“适当”的把握，赋予行政机关强制执行权需要有明确的立法规定，而立法中需要确立的标准本身就是难题。另外，在土地资源类行政案件中一般涉及行政相对人的重大利益，若全部赋予行政机关自行强制执行权，不利于行政相对人的权利救济。而“裁执分离”模式的提出，是司法中立原则的集中体现。可以很好的解决人民法院或行政机关既当“裁判者”又当“执行员”的问题，有效的实现司法对行政的监督和制衡。该模式与现行行政非诉执行模式最根本的区别便是司法权和执行权的配置，通过裁执分离实现司法权的优化和行政权的回归，能真正确保非诉行政执行有效、高效地运行，既可保证行政效率，又能保证司法公正。可以说，该执行模式的推行无论对于法院还是行政机关，都是一种互利共赢的选择。法院的审查行为与行政机关的执行行为相分离，有助于使法院从大量的执行任务中解脱出来，专注于依法审查的裁判者角色，又有助于行政机关恪尽职守，依法履职，实现行政、司法各司其职，精准定位。

　　综合上述分析，课题组认为，我国的行政非诉执行制度改革不宜全部推倒重来，现有的制度架构自有其存在的根基和可继承、发展之处，相较于其他的改革路径，“裁执分离”执行模式是在维持现行非诉强制执行制度的基础上进行改革，是对现行制度的发展和完善，结合目前的政治制度、法院的执行现状、被执行人普遍抵触心理等因素，该模式更立足于现实，具有一定优越性，其才是解决如今法院行政非诉案件执行难问题的最佳改革方案。

　　（三）“裁执分离”执行模式可行性分析

　　1.法理依据

　　如前所述，“裁执分离”执行模式与现行行政非诉执行模式最根本的区别便是司法权和执行权的配置，从权力配置的角度审视，非诉行政强制权的可分性、非诉行政强制权构成要素的价值属性及依据其价值属性与司法权、行政权的契合度共同构筑起行政非诉案件裁执分离模式的理论基础。

　　从行政法治的发展看，行政强制执行权早已不是行政处分权的当然附属品或者自然延伸。日本学者杉村敏正认为“行政处分之执行力，并非行政处分本身所固有，实乃承认行政处分具有执行力之各个法规所赋予之力。以命令或禁止课以义务是一回事，其因不履行义务而予强制执行又为另一回事，两者在性质上乃个别之行政作用。”因此，行政强制执行与行政处分是两种不同的行为，意味着行政机关不再基于其所拥有的行政处分权而当然地享有行政强制执行的权力，这就产生了行政强制执行权的可分性问题。根据非诉行政权行使的过程不同，非诉行政执行可分为行政行为作出权、行政行为申请执行权、行政行为审查权、行政行为执行权这四个构成要素。

　　从分权制衡的角度看，其核心就是不同属性不同内容的权力应当分离分立，并分别由不同的主体行使，实现权力的均衡制约。具体到各自的权力属性，作出行政行为和申请执行显然属行政性质权力；审查行政决定权具有居中裁断性质，当属司法性质权力。其中最具争议的是执行经过法院审查的行政行为具有何种权力属性，应该由司法权还是行政权行使？课题组认为，其一，人民法院作为居中裁判者对行政行为进行审查，仅是作出准予或者不准予执行的裁定，并未通过撤销、变更等方式对行政行为的内容作出实质性变更。在审查期间，法院的审查行为会成为行政行为效力的一个暂时性阻却因素，待裁定准予执行后，行政行为的执行力得以恢复和继续，所以具体执行标的仍是行政行为，具体的执行过程仍属行政性事务执行，系行政权的范畴。其二，行政强制执行的实施在追求特定价值取向及手段上与行政权一致性。该种权力所追求的价值目标，就在于通过迫使相对人履行行政决定确定的义务，最终达到行政管理上的目的。因此，行政效率是其价值追求。这一点与行政权效率优先的属性是完全吻合的。其三，行政机关拥有的强制力量与行政强制执行权可以互为保障。行政强制执行的实施，就其性质而言，是一个物理性的实力行为，而不是意思行为；是一个有形行为，而不是无形行为。其强制权力的物质基础是一定的暴力机构，而暴力机构在传统上乃属行政权的掌握范围，如军队、警察等。因为行政机关要达到满足人们与社会需要的目的，首要条件便是“强而有力”。这为行政机关对于行政决定的组织实施提供了得天独厚的条件。其四，行政强制执行实施中所需的职务协助性与行政权的协作性、可转让性吻合。行政强制执行的实施需要排除被执行人的抗拒，往往必须借助其他人力、物力。这有赖于相关行政机关的协助与配合。这种职务协助的需求是以独立性和专属性为特征的司法权所无法满足的。相反，行政机关各项举措皆是代表国家，故各机关及单位之间应力求相互配合，始能圆满达成行政任务。因此，基于行政强制执行权行使过程中进行职务协助的必要性和行政权协作性、可转让性的属性，行政行为的执行权应由行政权行使最为合宜。

　　2.法律基础

　　有部分观点认为行政强制执行权只能由法律设定，因《行政强制法》、《行政诉讼法》以及《行诉解释》等法律对裁执分离执行模式均未作规定，故推行“裁执分离”执行模式是欠缺法律基础的。回应这个质疑，需回顾《行政强制法》的立法过程，在起草过程中，征求意见稿第四稿第60条曾规定：“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”。最高人民法院对此曾提出实践中正在探索由人民法院裁定是否准予执行，由行政机关组织实施被准予执行的裁定的执行模式，建议予以体现。后全国人大法律委员会经同最高人民法院、原国务院法制办公室研究，考虑到这种执行方式正在改革探索草案对具体执行方式可不作规定，故建议删去上述第60条规定。最终出台的《行政强制法》第53条、第57条仅规定没有行政强制执行权的行政机关可以向法院申请强制执行，法院经书面审查作出执行裁定，但未就具体由谁执行作出规定。但立法者在《行政强制法》第53条规定的相关释义中作了权威解读，“对于金钱给付以外的案件，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院在审查后裁定执行的，原则上由人民法院依照民事诉讼法规定的相关程序执行，但也不排除在人民法院审查裁定执行后，由行政机关具体组织实施”。再结合《行政强制法》修改意见稿第四稿第60条规定的由法院负责执行事后被删除的行为，可以理解《行政强制法》是为裁执分离预留了改革空间的，没有对“裁执分离”执行模式作出完全否定性评价。

　　而后，最高人民法院在2011年9月专门下发了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》，该文件指出，要“积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式，……共同为有效化解矛盾营造良好环境。”这是在官方文件中首次明确提出采用“裁执分离”模式，虽然尚未明确模式推行的具体实施方案，但表示应予以积极探索。此后，最高人民法院又于2012年2月27日通过《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》（法释［2012］4号），进一步明确“裁执分离”模式是人民法院探索和改革的方向。《规定》第9条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”该条规定在土地征收补偿案件中填补了《行政强制法》第53条、第57条预留的空间，将非诉行政执行案件的执行主体规定为“一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行”。同时，最高人民法院在《关于认真贯彻执行＜关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定＞的通知》中指出，该《规定》充分反映了有关国家机关反复协商后形成的共识，是紧密结合中国国情，创新和完善执行工作体制和工作机制的重要举措，对推进人民法院司法改革、创新和加强社会管理必将发挥积极的促进作用。可见，最高人民法院不仅在《规定》中推动“裁执分离”新机制的落实，也将该机制视为强制执行方式探索的主导方向。

　　2014年7月22日，最高人民法院又在发布的《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》的第三部分“积极推进‘裁执分离’，逐步拓宽适用范围”中，要求各级人民法院在贯彻执行过程中，要严格落实司法解释及相关通知有关“由政府组织实施为总原则、由法院执行属个别例外情形”的基本要求。

　　特别需要指出的是，2014年10月23日十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中在深入推进依法行政，加快建设法治政府中，明确要求理顺行政强制执行体制，同时在保证公正司法、提高司法公信力中，提出推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。2015年12月27日国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》中，亦将“理顺行政强制执行体制，科学配置行政强制执行权，提高行政强制执行效率”作为了在2020 年基本建成法治政府所设定的建设目标之一。

　　综上，可以说，上述党政和司法文件的陆续出台表明当前行政非诉案件强制执行机制改革的方向日益明确，“裁执分离”执行模式的提出是符合党和政府依法治国、法治政府建设的总体目标和司法改革方向的，其必将在未来的道路上日趋走向完善。

　　三、审视与经验：行政非诉案件“裁执分离”模式的实践探索

　　“裁执分离”执行模式在立法中得以体现，应当首推 2012 年最高人民法院《规定》第九条。此后各地法院以该司法解释为依据，不断丰富裁执分离的具体内涵，结合自身实际情况就“裁执分离”模式的具体适用通过广泛的实践进行积极的探索，取得了良好的实践效果，社会各界反响强烈，特别是在上海、浙江、江苏三地法院的实践经验走在全国前列。

　　（一）上海法院的实践

　　上海市高级人民法院可以说最先在国有土地上房屋征收领域探索“裁执分离”执行模式，在最高人民法院《规定》第九条出台前，就发布了《关于〈国有土地上房屋征收和补偿条例〉施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见》，其中第23条规定：“强制搬迁在法院监督下由政府部门具体实施”。 “裁执分离”模式下法院的主要工作职能包括受理、审查、裁定和监督环节，上海法院系统着眼于司法审查环节，对受理案件进行合法性审查和合理性审查的同时，加强具体案件可执行性审查，并依法作出裁定。通过整合有限的司法资源，在房屋拆迁领域做到“裁者不执、执者不裁”。同时，在最高人民法院出台《规定》之后，上海也在积极探索扩大裁执分离的适用范围。

　　2016年以来，在上海市高级人民法院的大力支持下，金山、奉贤两区先后探索在环保领域实施裁执分离，将责令停产停业、关闭等行为义务纳入范围，并确立了制度化的工作机制，不仅从总体上对法院与行政机关的职责作了明确划分，而且还对裁执分离的全流程，从行政机关事先催告、正式申请、法院受理审查、作出准予执行裁定，到行政机关组织实施强制执行，直至后续执行费用承担与属地矛盾处理，每个环节的工作部门、职责分工、相互协作、具体要求均作细致安排。此为，还建立了法院对行政机关、政府系统内部政府对部门、上下级部门之间的有效监督机制。

　　（二）江苏法院的实践

　　2012年初，南通市中级人民法院在广泛调研的基础上，决定在南通经济技术开发区法院试行“裁执分离”的新模式。当年 4 月，被申请执行人王永合强制拆迁案首次试行“裁执分离”的“法院裁决、政府实施、司法监督”新模式，被誉为江苏省“裁执分离”第一案。法院受理后除了传统的书面审理外，采取听证会模式，充分保障被执行人的陈述申辩的权利；由公证机关进行全程证据保全；在强制执行阶段，法院一开始就建议、监督政府制订了明确的强制搬迁预案，并对预案的各个环节进行了严格细致的审查。为防止出现意外，强制拆迁现场配备了医院医护人员。法院行政庭长和执行局长二人组成的司法监督组处于执行一线，对政府实施的强迁行为进行全方位监督。同时邀请人大代表、政协委员等对所有执行行为进行监督；确保强制搬迁工作的合法、合理和公开、透明。经过多方努力，“第一案”很快得到圆满的解决。此案在南通经济技术开发区开始实施“裁执分离”模式以来，该全区拆迁面积近 200 万平方米，涉及近 7000 户拆迁，均自动履约、主动搬迁，依法搬迁，取得了非常好的实践效果。

　　后江苏南京对“裁执分离”模式进行有限扩大。南京市中级人民法院将裁执分离拓展至集体土地房屋征迁类，并明确对环保领域行为处罚案、国有资源土地违法等诸多案件一律禁止采用裁执分离模式。在具体实施方面，该院在非诉执行案件的审查标准、审查方式（如涉及民生的重大案件适用听证审查）、和解适用范围、强制方式的变通、强制执行中法院与行政机关的角色与职责分工等方面作了有益探索。

　　（三）浙江法院的实践

　　浙江省实行裁执分离模式积累的经验是走在全国前列的，在最高人民法院裁执分离发文后即积极推动集体土地征收补偿、国土拆违、责令交出土地以及环保责令停产停业等领域的裁执分离。2013年浙江省委转发了浙江省高级人民法院文件，要求全面推进“裁执分离”机制。浙江省高级人民法院制定了《关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》，明确除罚款、征收社会抚养费等涉及金钱给付义务、具有人身专属性质的作为义务案件一般不适用裁执分离以外，将裁执分离范围扩大至集体土地征收中责令交出土地及房屋拆迁裁决案件、根据《土地管理法》作出的责令限期拆除违法建筑或恢复原状等行为罚案件，以及人民法院与相关行政机关协商一致后同意实施裁执分离的案件。在具实施制度方面，该省就组织实施机关的确定、组织实施的期限确定、执行情况的反馈、法院制发强制执行注意事项告知书、当事人对适用裁执分离裁定不服有权向上一级法院申请监督纠正、组织实施程序、对相关人员采取限制人身自由措施、未组织实施的诉讼救济、裁执分离案件转人民法院强制执行等作了有益探索。

　　在浙江省高级人民法院的积极推动下，当地裁执分离的司法实践呈现出“百花齐放”的局面，其中尤以舟山、台州等地为代表，裁执分离已从最初的房屋征迁领域，逐步发展到国土资源、环境保护、民政拆坟等其他非诉行政执行案件，组织实施的具体部门也逐步多样化，这为推进以裁执分离方案进行非诉行政执行机制的改革和完善积累了有益的经验。

　　通过以上一些省市法院裁执分离的实施情况，我们可以了解到“裁执分离”模式已经在各地法院的实践中取得了良好的效果。各地法院也在司法解释和鼓励探索裁执分离的文件精神中，结合当地情况，探索和制定了裁执分离的具体实施细则和规范性文件，增强裁执分离的可操作性，确保裁执分离有法可依、落到实处。其中，法院在案件处理中新定位，将行政执行的权力归还于行政机关，加强与政府及其部门的协作，两者在裁执分离中达成共识相互配合，同时法院做好行政强制执行前审查工作以及强制执行中的监督工作，发挥法院在纠纷中的调解作用以及采取听证的方式对行政强制执行做好审查和监督工作。行政机关在强制执行中，事先制定好行政强制执行的风险评估、实施方案，以相对人最小的牺牲来实现行政目的，减少社会矛盾和冲突。各部门联合实施，严格依照行政程序依法执政，依法组织开展具体的实施工作。尽管裁执分离在具体实施中的效果也不尽相同，不同地区不同案件的裁执分离实施方案也有些许不同之处，但总体上“裁执分离”模式在地方不断的实践和探索中得到了进步的落实和完善。

　　四、构建和设计：珠海市行政非诉案件强制执行“裁执分离”模式的探索

　　珠海市行政非诉执行在现行“裁执合一”模式下遭遇困境，而当前行政非诉案件强制执行模式改革的方向如前所述日益明确，未来其必将在“裁执分离”执行模式上日趋走向成熟。但有一点不容忽略的是，“裁执分离”尚未有立法明确具体实施措施，各地的探索方案不尽相同，基于该项制度的特殊性和空白性，在本市跨区划行政案件全面集中管辖和较为复杂的政府机构构成下行政非诉强制执行模式应当如何构建成为本部分研究的重点所在。

　　（一）宏观构建：人民法院对“裁执分离”工作，应当坚持依法审查裁定、注重协调化解、健全良性互动、加强监督指导的原则

　　1.建立健全党委领导下的司法、行政良性互动机制

　　“裁执分离”实践经验表明党委重视政府支持是确保该模式成功的重要保证。土地资源类纠纷往往涉及到强制拆除，恢复土地原状等强制行为，是社会焦点、热点和难点，处理稍有不慎，极易诱发冲突事件。同时，强制执行土地资源类案件一般需要多部门联合执法，必须获得能够组织协调这些行政部门的机构支持。因此，推进“裁执分离”工作一定要坚持当地党委的坚强领导，对工作中发现的新情况、新问题、新动向以及取得的新进展要及时向市、区领导和市中院汇报，寻求市、区党工委、市中院全力支持，在其帮助下完成对现行行政非诉强制执行模式的改革。遵循该指导原则，金湾法院于2018年5月与珠海市高栏港经济管理委员会进行了座谈，会上双方就本院制作的《关于国土资源非诉行政案件“裁执分离”机制落实的意见》提出了交换意见。又于2019年8月向珠海市中级人民法院提交了《行政集中管辖以来国土资源类非诉执行案件情况报告》，恳请中院与相关行政机关协调，尽早推动“裁执分离”执行模式的落地。

　　2.“裁执分离”模式下人民法院的功能定位

　　“裁执分离”模式下，人民法院主要负责非诉行政执行案件的审查与裁定，而行政机关则负责具体的组织实施。在此模式下，人民法院要“有所为、有所不为”：在强化审查功能的同时，应正确处理与组织实施行为的关系，既不能司法能动性过强而沦为联合执行，也要避免“一裁了之”的倾向。 具体而言，课题组认为，在“裁执分离”模式下，人民法院的功能定位为执行审查权、执行裁决权和执行监督权。

　　（1）执行审查权。裁执分离制度能否发挥其预定功能，能否为被执行人的合法权益提供充分保障的决定因素在于司法审查的力度。实践中，人民法院通过对具体行政行为的合法性和合理性的审查，对合法且正当的行政决定赋予其强制执行力，将本身违法或明显不正当的行政决定排除于强制执行范围之外。另外，在非诉审查程序上，虽然一般采取书面审查的方式，但正当程序的法律要求仍要得以体现，对于涉及当事人重大利益的案件可以适用听证制度，将被申请人所享有的申辩、公平对待等权利体现于程序设计之中。

　　（2）执行裁决权。执行审查所针对的是行政决定的合法性，而执行裁决需要判断的是行政决定的可执行性，即在作出裁决前，人民法院需要综合行政决定的内容、执行风险、现实客观条件等因素考量行政决定的可执行性，对于具备可执行性的再进行组织实施主体的确定。

　　（3）执行监督权。执行监督权是指人民法院对行政机关执行实施权行使的监督。一般而言，执行监督权应当遵循司法被动性原则，即只有在被执行人或者相关利害关系人就行政机关组织实施的行为提出异议并诉至法院时，人民法院才能启动司法监督程序。但是对于土地资源类行政非诉案件，比如涉及珠海市城中村改建的项目、斗门区土地征收拆迁涉及几个村集体经济组织，易牵涉重大利害关系或群体事件，事后监督反而需要投入更多的司法资源，因此也不能完全排除人民法院在执行实施现场的监督。

　　（二）微观构建：推进“裁执分离”的若干具体问题

　　1.“裁执分离”的适用范围

　　裁执分离模式适用范围具体是指适用裁执分离的行政行为类型和案件领域两个层面。

　　首先，要明确裁执分离模式适用的案件领域。当前最高院只在国有土地房屋征收补偿决定案件中明文规定可以适用裁执分离的制度。但根据我国《行政强制法》和《规定》的立法精祌，以及十八届四中全会精神，除了国有土地上房屋征收补偿决定案件外，裁执分离机制也可以在其他案件领域适用。并且，就各地法院实践的情况而言，裁执分离模式已经在不同程度上从规定的国有土地房屋征补领域扩大到土地非诉领域，以及环保、水利等领域，如前文所分享的浙江、江苏等地均对适用裁执分离模式的案件领域进行了扩大。

　　但课题组认为，浙江、江苏等地裁执分离模式案件范围的扩大也是循序渐进，并非一蹴而成，目前珠海市裁执分离模式处于筹备推进阶段，没有实践经验的积累，故还不适宜全面推广裁执分离模式。但也因为裁执分离模式在其他省市已实践多年，珠海市的推进工作也可搭顺风车更前进一步，不必仅拘泥于国有土地上房屋征收补偿决定案件。因此两相权衡之，课题组建议应在最高院《规定》的基础上坚持“突出重点、稳步推进”的原则，以土地征收、房屋拆迁、违法建筑拆迁等容易引发恶性事件的执行为重点，推进裁执分离模式在土地资源类领域的适用。待这些社会矛盾尖锐、最难执行的领域循序渐进的实现裁执分离后，再全面的推进非诉行政执行其他领域的裁执分离。

　　其次，要明确裁执分离模式可适用的行政决定范围。目前珠海市土地资源类行政非诉执行案件中被申请强制执行的行政行为可以分为两大类：金钱给付类和非金钱给付类。

　　针对金钱给付类非诉案件，一是《商业银行法》规定，除非法律另有规定，商业银行有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划存款个人储蓄或者单位存款；二是建立“裁执分离”执行模式的目的在于解决执行困境，其中并不包括金钱给付类，同时因近年来人民法院推进“执行攻坚战”，与多家金融机构建立合作机制，并搭建了专业的执行查询系统，因此，涉及金钱给付义务的不推荐适用“裁执分离”模式。在土地资源类非金钱给付作为类义务中，行政行为多为责令限期改正、责令交还土地、拆除违法建筑等，从其客观属性上，在被执行人未自动履行时，执行机关替代被执行人履行，可以达到与被执行人自动履行相同的法律状态，因此，具有可替代性。由此，土地资源类“裁执分离”从其适用范围上看，对罚款、没收非法所得等涉及金钱给付义务的行政决定的执行一般不适用外，其他作为义务，人民法院可以在裁定准予强制执行的同时，一并裁定由行政机关组织实施。

　　2.“裁执分离”中的组织实施机关

　　首先，组织实施机关的唯一选择是行政机关。最高院《规定》在国土房屋征迁领域确定了人民法院在具体执行主体上的选择权，可以自己组织实施，也可以裁定行政机关作为实施主体。课题组认为既已计划在珠海市推行土地资源行政非诉案件“裁执分离”强制执行模式，审判权与执行权分离是大势所趋也是必然，既已明确将行政机关可以作为强制执行实施主体，那么法院就不宜在实施主体上再作为备选机构。

　　其次，具体实施机关由法院确定的组织实施机关自行确定。组织实施机关需要负责整体的组织实施工作，主要起牵头、总体部署、统筹协调、监督等作用。土地资源类案件的执行一般是一些“费力不讨好的脏活累活”，实践中组织实施级机关与具体实施机关、多个具体实施机关之间因执行可能面临的难度、风险和责任，一定程度上容易产生相互推诿扯皮或者越权乱作为、行政争议层级过高等问题。因此，确定的组织实施机关的需要具有组织指挥优势。就制度设计而言，组织实施机关的选择主要有三种方案：一是“谁申请，谁执行”，由申请机关作为组织实施机关；二是由申请机关所属政府作为组织实施机关：三是由专门执法部门实施集中强制执行。

　　课题组认为，根据具有拆除违法建筑法定职责的珠海市一些镇政府强制执行的经验，土地资源类案件的强制执行一般是乡镇政府、城管、公安、街道办等多部门联合执法， 所以将区县政府列为组织实施机关，具体实施机关则由区县政府自行确定。这样做有利于充分发挥地方政府的组织指挥优势，这是单一行政机关所不具备的，且以后裁执分离模式的适用范围扩大后，纳入其他的行政管理范围，若采取申请机关作为组织实施机构，普遍分散的设置结果会导致人员增加，不利于监督和浪费行政资源。由此看来申请机关所属政府作为组织实施机关相较申请机关更符合实际。此外，对于选择专门执法部门的方式，有观点认为因其涉及行政管理体制的调整，需要党委、政府牵头，在地方机构设置和人员编制等问题上予以支持，难以实现。但就本市机构设置具有实现该方式的现实条件，这种方式可以实现执行专业化，有利于统一管理和培训，规范执行工作。结合实践，珠海市设有香洲区、金湾区、斗门区3个行政区，并设立珠海市横琴新区、珠海高新技术产业开发区、珠海保税区、珠海高栏港经济区（珠海经济技术开发区）、珠海万山海洋开发试验区5个经济功能区。其中，横琴新区是国家级新区、国家自由贸易试验区和国家三个综合配套改革试验区之一，横琴新区管理委员会于2009年正式挂牌成立，为广东省人民政府派出机构并委托珠海市人民政府管理，规格为副厅级。后四个功能区是珠海市人民政府按照区域资源、区位优势发展起来的经济功能区，均成立各自管理委员会，按珠海市人民政府委托的权限在区内统一规划管理。另外，隶属于金湾区的南水镇、平沙镇实际归于珠海高栏港经济区（珠海经济技术开发区）管理，隶属于香洲区的唐家镇与珠海高新技术产业开发区实行区镇合一管理模式。

　　综合分析，课题组认为，第一，针对本市3个行政区，考虑到人民政府可统一调配公安、城管、国土、综治等行政资源和广大的基层干部，更适合做当事人的思想工作，基本具备实施强制执行的人财物基础的优势，可赋予申请机关所属的区人民政府组织实施权，负有选择确定权。具体设计建议如下：由申请机关所属区人民政府组织实施，可由其按照属地管理原则责成由辖区内熟悉本地区民情和社情、较强的防御风险和极端事件的处置能力的健全的执法队伍具体实施。第二，针对珠海市横琴新区，由于其特殊地位，且其设有珠海市横琴新区管理委员会综合管理和行政执法局（简称“横琴新区综合管理和行政执法局”），为正处级行政执法单位，打破了原来执法部门众多职责划分不够清晰等问题，将市人社局、环保局、国土局、建设局、交通局、海洋农业和水务局、文体旅游局、卫计局、安监局、城管局、食药局及盐务局在横琴新区辖区内行使的相关行政处罚职责整合划入，实现了全新的综合执法理念。因此，横琴新区的机构设施完全符合前述的专门执法部门方式，具有实操性和专业性。第三，针对、珠海保税区、珠海高栏港经济区（珠海经济技术开发区）、珠海万山海洋开发试验区这四个功能区，虽然其不是行政区，但各区管理委员会作为市政府的派出机构，受市政府委托管理区内事务，且管理委员会在本市的可以作为行政诉讼的适格被告，由市中院管辖，与行政区的政府功能相似。因此，这个四个区的管理委员会作为所属该区申请机关申请强制执行事项的组织实施者是具有合理性的，具体的实施机关参照行政区的设计方案。

　　3.“裁执分离”中法院与组织实施机关的衔接

　　一是土地资源类行政非诉案件的执行申请与审查。对当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，书面催告后仍拒不履行行政处罚决定的案件，应当依照《行政强制法》和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》的要求，及时申请法院强制执行。人民法院对符合立案条件的强制执行申请，要及时受理。对事实认定清楚、法律适用正确、符合法定程序，且具有可执行性的，应当及时作出准予执行的裁定。认为不符合法定受理条件的，应当作出不予受理的裁定。在审查中，既要严格审查土地资源类案件行政行为的合法性，又要注意做好被申请执行人的思想工作，如有必要，可以采用听证方式审查，申请执行的行政机关要协同做好当事人的思想工作，尽量促成被申请执行人自动履行。对涉及公共安全或社会稳定、情况紧急，申请机关申请人民法院立即执行的案件，人民法院应当及时审查并依法及时作出裁定。人民法院裁定准予执行的，裁定确定的组织实施机关应当在收到执行裁定后及时执行。

　　二是申请机关、人民法院、组织实施机关各司其职。只有明确法院与申请机关、组织实施机关各自应承担的责任，“裁执分离”才能顺利推行。申请机关需要对行政行为的合法性负责；人民法院需要对执行内容的可执行性负责，并做好对行政行为的合法性审查和对组织实施监管强制执行的业务进行指导监督；组织实施机关须要对强制执行实施过程的合法性负责，不得侵害相对人的合法利益。

　　三是组织实施机关在执行过程中遭遇暴力阻碍的是否由法院采取强制措施？这关乎到“裁执分离”模式下行政机关组织实施行为的法律性质。人民法院的准予执行裁定仅系在个案中赋予了行政机关组织实施强制执行的权力，就如法律对于行政机关的强制执行权进行规定一样，其本身并未改变该组织实施行为的行政行为属性。因此，行政机关组织实施的行为属行政行为范畴。故行政机关组织实施过程中遭遇暴力阻碍的，不由法院采取强制措施，可以根据《人民警察法》等规定要求公安机关协助。公安机关根据《人民警察法》第6条、第8条的规定对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。

　　4.“裁执分离”中强制执行的程序要求

　　程序正当性是行政法的基本原则之一，行政执行程序也应当坚持程序正当原则，一方面要充分保证被执行人的知情权、陈述申辩权等权利，另一方面也应当尽量釆用人性化的执行手段和措施，尽可能减少被申请执行人的损失。具体来说，第一，在申请机关申请人民法院裁决是否准许强制执行时可以参照最高院《规定》要求申请强拆的申请机关提供社会稳定风险评估材料的规定，该条规定意在让人民法院在对申请进行评判时，考量各方利益之间的平衡，避免恶性事件的发生，阻断暴力“血拆”。回到我们讨论的珠海市土地资源行政非诉案件的强制执行，对于被执行标的复杂、牵涉多数人利益、涉访涉信的案件，申请的行政机关应当对执行过程中可能发生的风险进行评估，制作风险评估报告和突发事件的应急预案，作为申请资料的其中一项，启动预防措施，从而保证强制执行工作的稳妥执行，减少社会冲突。第二，在组织实施机关强制执行的过程中，如前所述，基于组织实施行为的行政行为属性，因此在执行的过程中仍应遵循《行政强制法》中有关行政机关强制执行程序规定的精神。例如在法院准予强制执行裁定作出后，组织实施机关在实施强制执行前应参照《行政强制法》第37条的规定制作强制执行通知书，告知被执行人强制执行的依据、具体时间及相关事项。另外，根据近年来本院受理的数起行政机关在拆除违法建筑物时因未合理记录执法过程、清点被执行人可移动合法财物而被确认程序违法并要作出赔偿的案件的经验，课题组建议，行政机关可参考浙江做法，在组织实施行政强制执行中引入公证服务。公证机构根据行政机关的申请，可以在组织实施阶段提供法律文书的送达，证据的保存、保全，补偿、赔偿款项及涉案物品的提存、保管等公证法律服务。在浙江经验中，公证机构还创新推进了“互联网+公证”服务管理模式，大力推广电子数据存证服务，建成“公证云”“实时保APP”等在线存证平台，将执法活动的即时性、程序性证据材料、电子证据及时予以在线固定，有效落实行政执法全过程记录制度。若能实现这步程序创新，有利于进一步提升本市行政非诉案件“裁执分离”组织实施活动的规范化水平，切实保障行政行为效率。第三，在组织实施强制执行完毕后，为呼应人民法院的监督权，督促行政机关及时、合理的执行，人民法院可以向组织实施的行政机关要求提交一份执行案件结案表用以备案，也有利于被执行人事后的救济。

　　5.明确“裁执分离”的法律责任

　　对于按照“裁执分离”模式进行执行的过程中发生的执 行错误，申请机关、人民法院以及组织实施机关谁来承担责任也是必须明确的问题。回答该问题的前提是需厘清行政非诉执行的执行依据，究竟是申请机关的行政行为还是人民法院准予执行的执行裁定？曾有学者主张：将具体行政行为 或者法院的准予执行裁定书孤立地作为非诉行政案件的执 行依据均存在偏颇，非诉行政案件中行政机关的行政行为 与法院的裁定书是相互约束的，该类案件最终能够得以执 行是通过行政机关和法院之间的分权和互动实现，缺少任 何一方都无法使申请执行的行政行为得以实现。课题组表示赞同，执行行为的依据应包括基础行政行为和法院的裁 定，基于这两份生效的文书，行政机关才具有执行名义。

　　执行依据的问题厘清后，可以很好地理解原最高人民法院国家赔偿办公室杨临萍主任的话语，“在解决行政强制执行过程中发生的错误，需要考虑两个方面的问题。一方面，由作出补偿决定的市、县级人民政府作为赔偿义务机关，符合行政行为效力理论。在非诉强制执行中，法院在没有变更原先行政决定的情况下作出准予行政执行的裁定后，因原先行政决定违法损害当事人合法权益的，应当由申请执行的行政机关承担主要赔偿责任。另一方面，在坚持由作出征收补偿决定的市、县级人民政府作为赔偿义务机关承担主要责任的同时，也要考虑人民法院可能出现的违法行为。”回到本文探讨的行政非诉强制执行，参考上述法律责任划分的观点，课题组认为，确立“裁执分离”的法律责任，可分为以下三类讨论:一是申请机关作出的行政行为违法，若法院在审查的过程中发现了行政机关的违法行为，做出不准予执行的裁定，则行政相对人可以就该行政行为对自己造成的损失向申请机关提出赔偿请求。二是鉴于人民法院在“裁执分离”模式中负责的是对是否准予执行作出裁定，结合《行政强制法》第8条第2款规定，法院承担赔偿责任的情形如下：（1）人民法院的准予执行裁定扩大强制执行范围的，依法应当对扩大部分承担赔偿责任；（2）人民法院对尚未生效的征收决定或补偿决定裁定准予执行的，依法应当对过错部分承担相应赔偿责任；（3）人民法院对“重大而且明显违法”的无效的征收决定或补偿决定裁定准予执行的，依法应当对过错部分承担相应赔偿责任。 三是在基础行政行为和法院的审查裁定全部合法的情况下，组织实施机关在行政强制执行中执行错误造成的损失，理应由其承担相应的赔偿责任。

　　结语

　　在全面建设依法治国的道路上要实现司法职权优化置，就需要深化司法体制的改革，而改革的切入点就在于推行审判权和执行权相分离的司法制度。“裁执分离”的优越性体现在其对法院的裁判权与裁决的组织实施权进行分离，保障司法公正的同时也提高了行政效率，是司法公正和行政效率两大法治价值的完美结合。提倡“裁执分离”，司法机关与行政机关相互制约、相互监督、防止公权力的滥用、保护公民的合法权益，已经成为当前司法改革的趋势与重任。

　　目前珠海市行政非诉案件，尤其是土地资源类案件执行难问题已是困扰行政机关和人民法院的心病，在众多的行政非诉案件强制执行改革方案中，“裁执分离”模式无疑是最佳选择。虽然课题组以较大篇幅论证了其理论在珠海市推进的正当性和必要性，在论证的同时提出了在珠海市构建该机制的路径和建议，但是，本文的研究只能说初步回应了裁执分离的理论和实践问题，对于珠海市行政非诉强制执行体制的改革和优化而言，尚有更多的工作需要去做，这还需党政机关和人民法院共同努力，以期“裁执分离”模式能够在本市尽快落地。