总体而言，粤港澳大湾区涉及两个特别行政区和九个珠三角城市，人口数量超过七千万，人员要素流动体量大。随着大湾区优质生活圈的打造和内地与港澳合作进一步加深，湾区人员流动属性将呈现多样性，涉及旅游、探亲、商务、投资、就学、就业、生活等多个方面。

　　因此湾区人员要素的一体化监管既要充分考虑“一国两制”的特殊性，也要利用好各自优势，破除三地间人员往来藩篱，促进人员要素流动的便利化。

　　（一）调整建立与大湾区人员往来目的相适应的签证政策，畅通人员要素的流动。

　　（二）总量控制，放宽大湾区车辆通行限制。

　　（三）加速推进更新，全面推行“一地两检”。

　　（四）创新查验模式，优先试点“一地一检”。

　　（五）推行分类管理，设置分流通道。

　　（六）创新监管手段，加强物联网和智能视频应用。

　　粤港澳大湾区建设从谋划到实施历时多年，关键在于畅通人员、货物、货币、信息四大要素流动，其中最基础的是促进人员要素流动。

　　由于粤港澳三地涉及三个关税区、三种货币、三种法律制度，采用不同的口岸监管和贸易规则，特别是存在税收差异和进出境管制差异，客观上降低了人员要素流动效率。

　　因此，笔者经过调研粤港澳大湾区人员要素流动的一手情况，提出针对性政策建议。

　　一、粤港澳人员要素流动差异

　　在口岸监管方面，内地海关与港澳海关存在很多监管政策的不同要求，其中最突出的是税收差异和进出境管制差异。

　　（一）税收差异

　　目前，香港和澳门特别行政区原则上不对进出口贸易征收关税。虽然中国加入WTO后不断降低关税，据2019年统计，海关征收税款18701亿元，约占国库财政收入9.8%。

　　港澳与内地的税收差异必然使得商品在“南北”（港澳、内地）的价格产生一定差异，利益的驱使下会有一些以赚取两地价格差异为生的“水客”人群。针对税收差异产生的“水客”人群，内地海关与港澳海关在监管方面差异较大，一定程度上形成“内地严格、港澳宽松”的现象。一方面内地要求严格监管通关人员随身所带货物，另一方面港澳要求尽可能缩短“南北”人员流动时间，三地海关在实际监管中把握矛盾平衡点显得尤为困难。

　　（二）进出境管制差异

　　2019年，经深圳口岸出入境人员为2.4亿人次，而仅香港来往内地人员为1.6亿人次，直观比较下，香港居民来往内地是粤港人员要素流动的主体。

　　目前，港澳居民往来内地相对自由，所受监管限制较少。但是内地人员赴港所受约束较多。同样，对于往来车辆，目前北上要便利于南下，临时往来甚至只限于北上车辆。

　　这样的监管差异，形成人员要素北上流动相对较便利，而南下流动相对不便利。

　　二、关于粤港澳人员要素流动的情况

　　（一）大湾区旅客的通关现状

　　截止到2019年，大湾区内开展旅检业务的口岸或监管场所共计29个，其中航空3个、水路12个、铁路4个、公路10个。各旅检口岸或监管场所根据进出境旅客的实际需求，每日开放时间有所不同，其中广州白云机场、深圳宝安机场2个航空口岸和深圳皇岗、珠海青茂、珠海横琴、珠海港珠澳大桥海关旅检现场4个公路口岸24小时开放。

　　（二）客运车辆的通关现状

　　截止到2019年，大湾区内开展客运业务的公路口岸共计9个，其中深圳皇岗、珠海青茂口岸24小时开放。营运客运企业、非营运指标所有人、客运车辆驾驶员应在海关车管部门办理港籍客运车辆备案登记等手续。车辆新办完成备案登记手续后，首次进出境通过口岸时，口岸海关在专用验核场地依法对车辆备案登记资料、发动机、车架、监管设备等进行验核。

　　客运车辆进出境时通过安装有车辆识别设备的卡口，卡口设备读取车辆信息并与系统比对判别车辆是否需要接受查验。

　　三、促进粤港澳大湾区人员要素流动便利化的对策建议

　　总体而言，粤港澳大湾区涉及两个特别行政区和九个珠三角城市，人口数量超过七千万，人员要素流动体量大。随着大湾区优质生活圈的打造和内地与港澳合作进一步加深，湾区人员流动属性将呈现多样性，涉及旅游、探亲、商务、投资、就学、就业、生活等多个方面。

　　因此湾区人员要素的一体化监管既要充分考虑“一国两制”的特殊性，也要利用好各自优势，破除三地间人员往来藩篱，促进人员要素流动的便利化。

　　（一）调整建立与湾区人员往来目的相适应的签证政策，畅通人员要素的流动。目前内地居民往来港澳主要是旅游签证，香港、澳门居民往来内地是办理多次往返的港澳居民往来内地通行证。这些签证政策无法满足湾区一体化下科研、金融、商贸、就业、养老、旅游、医疗等多种目的、频繁往来的人员要素流动要求。应区分人员往来特区与内地之间的目的，根据各自特点，办理符合人员流动特征、便于识别、记录的通关证件。例如，签发在“三地”多次往来的科技、金融、商贸等人才通行证。

　　（二）总量控制，放宽大湾区车辆通行限制。车辆是人员流动的重要交通工具，便利车辆跨境通行，对粤港澳大湾区人员流动将带来极大便利。一方面可依托两地车辆管理部门备案为基础的模式，放宽港澳车辆进入内地数量和车辆在粤通行限制。另一方面降低大湾区珠三角九城市“北车南下”门槛，可在总量控制前提下先允许办企、学术访问等需求车辆经备案后进入港澳，后期视湾区发展情况不断优化。

　　（三）加速推进更新，全面推行“一地两检”。目前，湾区三地通关口岸主要还是“两地两检”模式，少数口岸采用“一地两检”模式，为推动大湾区人员便利流动，应简化或者减少“三地”之间不必要的人为阻碍。

　　经调研，深圳湾、西九龙站口岸“一地两检”的实践表明此模式对于缩短通关时间、提供通关便利有着很好的效果，缩短了两地海关部门作业点的距离，应在旧口岸改造和新口岸建设中推广“一地两检”模式，同时建议参照广深港高铁口岸的模式在港澳辖区内的机场、码头考虑设立内地口岸海关查验点，让“一地两检”政策全面推行。

　　（四）创新查验模式，优先试点“一地一检”。湾区应在推广“一地两检”的基础上，考虑试点港澳和内地双方同时查验、一次放行的“一地一检”创新查验模式。选取诸如深圳湾口岸等“一地两检”模式相对成熟的口岸试点“一地一检”，建议设立联合执法区，允许两地海关部门在联合执法区跨境执法。两地边检、海关部门共同配合，将可以共用的监管设备共用，将不可共用的设备安置于同一位置形成“串联”效果，实行信息共享，双方合力的入境管理，对于由内地去港澳的人员，以港澳工作人员为主查验，对于由港澳来内地人员以内地工作人员为主查验，甚至可以考虑委托查验，例如港澳将查验作业委托给内地，港澳保留抽查的权力，以此减少通关过程中的不便利环境和影响。

　　（五）推行分类管理，设置分流通道。旅游、探亲、商务、投资、就学、就业、生活等人员流动呈现各自的特点，例如以旅游消费为目的的人员流动对于旅游个体，大都是短期、单次性的人员流动；以就学、就业、生活为目的的人员流动则有多次往返需求；以投资洽谈为目的的人员流动或许单次需要停留时间不会太长（7日左右）等。根据通关旅客各自证件属性、往来特点，在边检区后的海关大通道划分人员分流通道。

　　（六）创新监管手段，加强物联网和智能视频应用。随着科技的发展，其在海关业务的应用也是不断进步，计算机设备、X光机、视频监控早已在旅检业务得到运用。但随着科技的发展，海关也需要与时俱进，不断加强新科技手段的应用，创新监管手段，提升通关体验。

　　一方面，加强物联网技术运用。物联网技术是通过各种传感器、监控设备、识别设备、查验终端等，实时采集作业需要的声、热、生物以及其他特性信息等，运用信息网络实现人、物的广泛链接，实现对通过旅客及其物品的智能化感知、识别、分析、判定和管理。

　　另一方面，深化智能视频分析系统的应用。视频监控其实早已应用到海关业务中，但有限的人力资源与众多的摄像头的矛盾日益突出。智能视频分析系统能实现视频监控的“智能化”，能够降低人工监控工作强度，提高视频监控整体工作效率和工作质量。通过智能化视频监控对旅客体温、心跳、生物特点、移动速率变化、行走路线等进行数据化分析，比照证件类别和通关历史记录，形成风险研判，布控风险人员，实时精准查验。这样既方便了正常旅客“无感通关”，又通过智能技术防范了相关风险。