改革开放以来，我国在社会、经济、政治、文化、生态以及党建等领域进行了全方位的改革。党和国家机构职能体系作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，作为我们党贯彻落实国家大政方针的执政载体，其职能定位和机构设置与国家发展目标和改革重点是否匹配，将影响到各领域改革目标乃至整个国家经济社会发展目标的达成。因此，为适应社会主义现代化建设的需要，从改革开放至今，四十年来我国先后于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013和2018年进行了八次较大规模的党政机构改革。通过这八次改革，使我国的党政机构设置和职能定位逐渐与国家的经济社会发展理念相匹配，使国家机构得以精简、职能得以转变、机构之间的关系得以理顺，体制机制更加健全、法治化理念得以彰显、政府办事效率大大提升，促进了国家各项大政方针的顺利落实。通过回顾历次机构改革的经验教训，可以更好地理解当前党和国家机构的现状、存在的问题，进一步明确其职能定位，完善其职能体系，提升其运行效率和治理水平。

　　有学者以我国社会主要矛盾的转变与否为依据，将这八次党政机构改革分成两个阶段：第一阶段为1982-2013年间的七次改革，以适应经济体制改革需要、推动政府职能转变、理顺部门间职责关系、推动行政管理有序运行等为改革主线；第二阶段则以我国社会主要矛盾发生改变为背景，于2018年推行的党和国家机构的全方位改革。相对于前七次改革，此次改革呈现出了新的特点和任务。笔者认为以我国社会主要矛盾的转变为依据进行机构改革的阶段划分是可行的，这体现出我国机构改革始终是以符合我国社会主义现代化建设发展需要为主线的基本遵循。

　　一、1982-2013年七次党政机构改革的概况回顾

　　（一）第一次：1982-1984年，以精简机构为重点

　　为有效解决高度集中的计划经济体制所带来的政府机构臃肿、部门职责不清、人浮于事、行政运行成本过高、机构运行效率低下等问题，1982年我国启动了改革开放后的第一次机构改革。1982年3月，五届全国人大第22次会议通过了关于国务院机构改革的决议，原则上批准国务院机构改革初步方案。此后，国务院率先进行机构改革，各省（自治区、直辖市）、地（市）、县的机构改革逐步推进。通过此次机构改革，政府机构得到了很大的精简，国务院部委、直属机构和办公机构由100个减少到61个，其中经济管理部门由71个减少到41个，国务院部委的领导人数由530多人减少到180多人，工作人员从5.1万人减为3万人，缩减了41%。与此同时，省（自治区、直辖市）党政机关工作人员由18万人减至12余万人，精减了30%，地（市）、县机关工作人员则精简了20%。

　　此次机构改革在精简机构和干部人员、废除领导职务终身制、加快干部队伍年轻化方面取得了很大突破，解决了领导班子新老交替问题。但此次机构改革是在“计划经济为主、市场经济为辅”的管理体制下推行的，没能解决好我国高度集权行政管理体制的诸多弊端，政府的职能定位尚未清晰，导致改革只停留在机构设置、干部人员编制及部门职责关系等机构职能体系内部环节上，忽视了与政治、经济、社会以及党的组织、人大、政协、社会群团组织等的同步协调推进。由于整体的外部环境没能改善，政府的职能定位没能得到转变，此次改革之后，政府机构一直面临着“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的困境。

　　（二）第二次：1988年启动，以转变政府职能为关键

　　随着社会主义商品经济的发展，国家开始重视政府职能的转变。1988年启动的机构改革强调为发展生产力、提高经济效益、搞活企业等服务，改革的重点是转变政府职能、精干机构、精简人员、政企分开，把生产经营的权利交给企业。此次改革的重点领域放在同经济体制改革极为密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构。在改革过程中，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强，使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主。

　　在此次改革中，第一次明确提出了以转变政府职能为重点的改革思路，开始重视理顺党政关系、政企关系。在改革过程中，按照“三定”（定职能、定机构、定编制）原则精简专业部门和减少人员编制。经过改革，国务院部委由45个减为41个，直属机构减由22个调整为19个，非常设机构从75个减为44个，机构人员编制比原来减少了9700多人。与此同时，此次机构改革虽然主要围绕经济管理部门这一领域，但对解决部门之间职能交叉问题进行了有益探索。此次机构改革抓住了转变政府职能这个关键核心，但在“有计划的社会主义商品经济”条件下进行，难以摆脱计划经济管理体制的约束，因此在理顺政府与市场之间关系、简政放权等方面的改革效果并不理想。

　　（三）第三次：1993-1995年，以适应社会主义市场经济发展需要为核心

　　随着我国建立社会主义市场经济体制改革目标的确立，为了破除国家行政管理体制呈现出的诸多与社会主义市场经济体制不相适应的环节，1993年3月22日八届人大一次会议通过了《国务院机构改革方案的决定》。该方案以适应社会主义市场经济体制的需要为中心任务，国务院机构改革的重点是加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，转变部分专业经济部门为行业管理机构或经济实体，如将很多行业主管部门改为国有企业和行业协会，大力精简基础行业部门的内设机构和人员，下放政府对企业的直接管理权，以便达到“宏观管住，微观开放”的要求。

　　此次机构改革之后，国务院直属机构和办事机构减少了27个，剩59个；非常设机构减少了56个，剩29个；各部委内设司局机构减少136个，剩788个；机关行政编制精简20%，剩29200个。同时，此次改革方案采用中央、省（自治区、直辖市）、地（市）、县、乡五级联动方式，并在三年内基本完成，在理顺关系的基础上，各级机构精简人员比例为25%。此次机构改革，对政府的职能定位有了更为清晰的界定，即“政企分开，宏观管住，微观放开”。但由于受传统的计划经济体制影响，虽然从中央到地方的机构得到了极大精简，但在转变政府职能方面的成效并不明显，政府对经济的直接管理部门仍然较多，宏观调控职能较弱，并未能适应社会主义市场经济体制的发展需求。

　　（四）第四次：1998-2002年，初步探索构建服务型政府

　　为适应社会主义市场经济发展需要，切实转变政府职能，1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案》，迎来了新中国成立以来规模最大的一次政府机构改革。方案明确此次改革的目标是“建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。”从1998年开始，国务院率先进行了机构改革。随后，党中央各部门和其他国家机关及群众团体的机构改革陆续开展。1999年以后，省级党和政府的机构改革分别展开，2000年，地（市）、县、乡机构改革全面启动，到2002年中旬基本结束。通过此次改革，国务院组成部门减少了11个，剩29个；人员编制机关干部编制减少了近一半，剩1.67万；移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达到200多项；省级政府机构设置平均减少15个，剩40个，人员编制平均精简47%；地（市）、县、乡机关行政编制精简了20%，精简人员89万。

　　此次机构改革的深度、广度以及成效远超前三次机构改革，使得政府机构和人员出现了实质性精简，进一步突出了政府的公共服务职能，解决了一些部门长期存在的职责交叉、多头管理的问题，并且基本完成了人员定岗分流工作，为政府职能定位和机构设置奠定了基本框架。

　　（五）第五次：2003年，强化适应社会主义市场经济发展需要

　　我国加入世界贸易组织后，社会主义市场经济也随着改革的深入面临新形势，为使政府机构及行政管理体制能够与之相适应，2002年11月，党的十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》。2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次全体会议通过了关于国务院机构改革方案的决定，该方案的重点在于深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设，体现出了“政企分开、宏观管住、微观放开”的服务型政府理念，与促进社会主义市场经济发展需求相适应。

　　这次改革，使得组织结构得到了进一步优化，对政府各部门的职能分工进行了界定和规制，理顺了部门之间的职责，调整和归并了业务相近及分工过细导致职责交叉的机构，精简了政府组成部门，加大了社会管理部门的改革力度。并将分散到各部门的行政决策权相对集中于本级政府及其组成部门（中央）或本级政府及其综合部门（地方），增强了政府的运行效率，形成了精干的政府组成部门与专业化的执行机构并存、分工合作、协调有效的政府组织体系。

　　（六） 第六次：2008年，以构建服务型政府为核心的“大部制”改革

　　为进一步适应经济社会发展需要，党的十七大明确提出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。2008年初国务院制定了新的机构改革方案，3月15日，十一届全国人大一次会议审议通过了《关于政府机构改革方案的决定》。依据该方案，此次机构改革的总目标是“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”。改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制为核心任务，合理配置宏观调控部门职能。此次机构改革涉及到调整变动的机构共15个，改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，地方各级政府机构也相应进行了改革。

　　此次改革首次提出“大部制”的理念，将许多职能交叉重叠的部门进行了整合，为提升行政机构办事效率进行了十分有益的探索，同时，体现出了“以人为本”的改革理念，使得政府机构改革朝着服务型政府目标更进一步。

　　（七） 第七次：2013年，继续稳步推进职能统一的“大部制”

　　党的十八大明确提出深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，使政府职能能够有效保障“使市场在资源配置中起决定性作用”目标的达成。2013年，党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，改革目标是以转变政府职能为核心，继续稳步推进职能统一的“大部制”机构改革，化解政府机构重叠、职责交叉等问题；减少和规范行政审批，简化环节，提高行政效能；注重完善制度机制保障。2013年机构改革后，国务院组成部门减少至25个，铁道部、卫生部等退出历史舞台。

　　通过此次机构改革，进一步理顺了政府与市场之间的角色关系，有效推动了“管理型政府”向“服务型政府”的转变，为贯彻落实各领域的深化改革奠定了组织基础。

　　综观这七次政府机构改革，均以经济体制改革为先导，以改革经济管理部门、建立与经济体制相适应的行政管理体制为重点，以政企分开、精简统一效能为原则，以转变政府职能为依据，取得了不同的效果。

　　二、1982-2013年七次党政机构改革的经验反思

　　（一）改革的内部动力不足

　　随着“管理型政府”向“服务型政府”职能的转变，必定会带来政府组织“权力结构”的改变，各级政府在面对企业、社会、群团组织和百姓时要学会“简政放权”，这意味着与权力相伴的“利益结构”也会发生极大转变，势必会影响政府内部相关群体的利益所得。此外，对有着几千年“官本位”思想传统的中国人来说，要让政府从“强势”部门，转变成“服务”部门，从管理者变成服务者，在主观上必定会受到从政者的变相抵制。因此，政府机构改革在落实过程中，就会受到来自其内部“群体”出于“经纪人”思维的理性阻抗，导致他们在制定相关规则和落实改革的过程中有所保留或者变相阻抗。

　　（二） 缺乏系统性与协调性

　　从历次机构改革来看，政府机构改革缺乏与党、人大、政协、群团、事业单位和军队等其它机构改革的匹配协调，没有理顺党和政府机构在职能配置和机构设置上的分工配合，党的领导、政府治理、群团工作等没能形成有机联系统一整体。在党的机构设置和政府机构设置上，党政部门职能交叉、重叠现象严重，导致决策和执行混乱，党的核心领导地位不够突出，同时还降低了政府的执行力和办事效率。除此之外，机构改革过于强调经济体制改革，对社会管理、综合执法、公共服务等方面的改革关照不足，影响了政府职能的综合转变。

　　（三） 相关的体制机制不健全

　　在历次的机构改革过程中，过于注重机构设置和职能界定本身，而对相关的体制机制建设的重视度不足，导致改革过程中容易出现随意性和前后不一致性，同时降低改革的权威性。如历次的机构改革，每一次的改革指导思想都是以当届党的代表大会确定的改革主题为依据，再确定相应的政府机构改革方案，没有形成一以贯之的制度体系，更没有上升到法律高度来确保机构改革的权威性，从而难以保障机构改革的效果（我国关于政府机构的法律条文为1954年颁布的《国务院组织法》，并分别在1982年、1986年、1995年、2015年进行了修改）。由于我国在推动政府机构改革过程中，过于强调行政推动，而非制度性和法治化的方式，因此在落实过程中，容易被行政体制内部的力量所阻碍，从而影响改革效果。

　　（四）地方政府机构的改革自主性不足

　　前七次政府机构改革的路径都是“自上而下”推动的，即先中央，后地方。地方政府即便与中央、其它地区存在很大差异，但是在具体改革过程中还是要与中央的改革相对应，导致在改革过程中存在诸多不适应的地方，不利于地方政府职能的有效发挥。而有些地方政府即便在机构改革方面有了不错的探索，但由于缺乏改革的自主权，难以得到上级政府的支持，从而影响机构改革成效的实现。

　　三、2018年推行的党和国家机构改革的重点

　　（一）完善党的全面领导，统筹党政机构改革

　　进入新时代，面对新形势新任务，2018年2月28日，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。相较于过去，国家机构改革只侧重于行政体制改革，此次国家机构改革立足于经济社会发展全局，统筹推进党政军群机构改革，并且突出党的核心领导地位。党的十九届三中全会提出“深化党和国家机构改革的首要任务是，完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。”为了确保党的机构组织能够发挥好领导核心作用，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出要建立健全党对重大工作的领导体制机制、强化党的组织在同级组织中的领导地位、更好发挥党的职能部门的作用、统筹设置党政机构（党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益）、推进党的纪律和国家监察体制改革。

　　（二） 构建职责明确、依法行政的国家治理体系

　　深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，党和政府机构改革的目的就是要建立优化协同高效的国家治理体系。为此，在改革过程中，强调党政军群机构设置要科学合理、权责一致，有统有分、有主有次，履职到位、流程通畅。深化大部门制改革，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，下决心破除制约改革发展的体制机制弊端，使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。同时坚持改革与法治相统一、相促进，推进机构编制法定化，重视相关法律法规制度完善，推进依法治国进程。

　　（三） 积极回应社会关切，坚持以人民为中心

　　此次改革中，党政军群等相关机构设置及职能界定在回应社会关切的时效性方面有所加强，如在“鼓励大众创新创业”“精简办事流程”“精准扶贫”“鼓励中小企业发展”等经济社会民生领域能够积极以问题倒逼改革，并且改革效率较高；如通过实行大部门制、精简办事流程、“让数据多跑腿”等方式，有效提升了政府办事效率，降低了企业、百姓的办事成本。除此之外，“权利清单责任制”和“负面清单责任制”都使得党政军群机构改革更好地体现出了为民服务的宗旨，政府的“放、管、服”职能也得到了更好的体现。

　　(四)完善自我监督管理体制，促进改革取得实效

　　通过积极吸取以前机构改革的经验教训，党和政府在机构改革中加大了对自身的监督管理，例如：全面从严治党、形成反腐败高压态势、完善党纪法规和相关制度、履行党政领导干部“一岗双责”、完善纪委监察制度，完善人大、政协、司法等相关部门的机构设置和职能，对党政机构改革的落实起到了很好的监督促进作用。此外，此次机构改革还强调要建立健全评估和督察机制，加强对深化党和国家机构改革落实情况的督导检查。

　　(五)赋予省级以下机构更多自主权，合理设置地方机构

　　针对以往机构改革过程中地方机构因缺乏改革自主权而导致改革效果不理想的问题，此次改革提出要统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性，中央加强宏观事务管理，地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务，合理设置和配置各层级机构及其职能。地方机构设置可在确保中央集中统一领导的前提下，因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口机构，在规定限额内确定机构数量、名称、排序等。基层政权机构设置及人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点，不能简单照搬上级机关设置模式。同时要规范垂直管理体制与地方分级管理体制，理顺和明确中央和地方权责关系。

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