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我国自由贸易试验区（以下简称自贸区）的设立及其改革创新经验的复制推广，是构建开放型经济新体制的重要途径，是促进全面开放新格局形成的重要举措。珠海横琴自贸区自2015年挂牌运行以来，在加快政府职能转变、优化政务环境、促进投资便利化与贸易便利化等方面，形成了一系列可在全市复制推广的改革创新经验，到目前为止珠海市已分三批复制推广了横琴自贸区经验。为使这项工作得以持续推进，课题组对珠海复制推广横琴自贸区经验的首批、第二批和第三批的基本情况和主要成果进行了研究，对复制推广工作面临的问题进行了分析，并有针对性地提出了一些对策建议。
近几年来，珠海在全市复制推广横琴自贸区改革创新经验，分为首批、第二批和第三批，下面就这三批复制推广工作的进展与成果，以及未完成的复制推广事项及其原因，分别加以分析和评述。
（一）珠海首批复制推广横琴自贸区改革
创新经验的基本情况
中共珠海市委于2015年9月发布珠委办字〔2015〕43号文件，部署首批6项横琴自贸区改革创新经验的复制推广，目前已全部完成（见表1）：
表1：已完成的首批复制推广事项（6项）
以上已完成的首批复制推广事项中的序号1-3，表示首批改革创新事项中的第3项，其余类推。需要说明的是，1-6“类似案件类似判决引入法庭辩论”，虽然已在个案中试行，但总体而言适用情况并不普遍，原因是该项制度主张将“类似案件类似处理”纳入庭审辩论程序，但辩论双方在辩论时均会举出对自己一方有利的参考案例，无法直接作出类似案件类似处理的判决，而且有的法官也不肯被这些案例所左右。
（二）珠海第二批复制推广横琴自贸区改革创新经验的基本情况
珠海市政府于2017年5月发布珠府办函〔2017〕114号文件，部署第二批11项横琴自贸区改革创新经验的复制推广，目前已完成其中7项（见表2）：
表2：已完成的第二批复制推广事项（7项）
需要说明的是，在珠海第二批11项复制口工业品检验结果采信”这一项，虽然珠海市推广横琴自贸区改革创新经验中，2-9“进出国检部门积极向检验鉴定机构和进出口企业进行了宣传推介，但截至目前尚未有企业主动申请，所以暂未有检验结果采信业务发生。
由于全市面广、情况复杂、市场需求量小和国家法规政策制约等原因，目前在第二批复制推广经验事项中，“24小时廉政举报处理制度”“‘诚信店'制度”“远程可视自助办税模式”和“多缴税款先退税后监管模式”等4个事项尚未完全复制推广。“24小时廉政举报处理制度”，是开通24小时举报受理渠道，接受来电、来信、来访等多种方式举报，举报线索最迟在受理之日起三个月内查结，对举报有功人员予以重奖。由于“24小时廉政举报处理制度”与中央和广东省的要求及纪检监察工作性质不相符，需要待条件成熟时才能复制推广。“‘诚信店'制度”是参照国际运行的“诚信店”管理模式，依次按照申报、受理、考核和公示程序，开展“诚信店”品牌评审工作，对通过评审的经营者授予“诚信店”称号。目前由于全市涉及经营门店商事主体量多面广，经营环境相对复杂，尚不能完全照搬横琴自贸区“‘诚信店'制度”，需要在充分调研的基础上，推出符合珠海市实际的“诚信店”制度。目前已基本完成前期调研工作，正在研究草拟在全市推行“‘诚信店'制度”工作方案，拟试点后推开。“远程可视自助办税模式”，是通过建立远程可视自助办税模式，凭借音视频信息传输、智能引导、远程交互等技术手段对接税收征管系统，打造远程可视自助办税新型服务模式。目前珠海市税务局正推广包括电子税务局、微信办税、自助办税终端在内的多元化电子办税渠道，同时着手推进针对大企业的远程可视自助办税新型服务模式，预计可于今年实现。“多缴税款先退税后监管模式”是对事实清晰明确或A级纳税人的退税业务，采取多缴税款先退税后监管的模式。目前珠海市税务局正探索对于符合条件的纳税人按照此模式办理的办法，但由于市场需要量不大且后期监管较为困难，目前还没有实行。
（三）珠海第三批复制推广横琴自贸区改革创新经验的基本情况
珠海市政府于2018年7月发布珠府办函〔2018〕160号文件，部署第三批6项横琴自贸区改革创新经验的复制推广，目前已完成其中4项（见表3）：
表3：已完成的第三批复制推广事项（4项）
需要说明的是，在珠海市第三批6项复制推广横琴自贸区改革创新经验中，3-1“建立便利化跨境办税新模式”虽已实现，但由于珠海市并未涉及此类业务，尚无业务需求；3-6“建立商标权纠纷快速调解与仲裁机制”已于2018年6月投入试运行，但并未普遍使用，原因是行政机构的行政调解虽然是免费调解，但商事调解属于收费调解，当事人对这一规定一时还难以接受。
目前，在珠海市第三批6项复制推广横琴自贸区改革创新经验中，尚有“创新电子税票共享应用模式”“建立民商事调解中心”2个事项未完全复制推广。“创新电子税票共享应用模式”是以互联网新技术深化税收票证领域放管服改革，采用CA数字证书登录和权限管理，实现电子税票信息共享应用，推动珠海实现电子一体化政务服务。该项经验在全市复制推广涉及多个部门的信息互认，目前珠海市税务局正尝试与少数职能部门联系互认，继而再扩展到其他部门。“建立民商事调解中心”是借鉴横琴设立专业商事调解机构的做法，在珠海市设立民商事调解中心，主要调解平等主体的自然人、法人和其他组织之间发生的合同纠纷，以及其他财产权益纠纷。目前横琴新区国仲民商事调解中心与珠海市仲裁委员会，正在建设“仲调对接”项目，将根据案件情况将适合调解的案件在仲裁庭组成前转移给调解中心进行调解，调解成功后再由仲裁委出具调解书或裁决书。
珠海复制推广横琴自贸区改革创新经验取得的主要成果，我们在以上所谈复制推广基本情况时已经涉及，这里仅就复制推广成果中的亮点加以评述。
（一）通过营造高效通关环境实现了通关便利化
近几年来，通过复制推广横琴自贸区改革创新经验，珠海通关便利化水平得以迅速提升。例如：珠海拱北海关通过在口岸启动“一机一台”创新模式和推行旅检小额税款便捷支付，简化了通关作业流程，提高了通关效率，不但实现了通关便利化，同时也解决了交纳小额税款受银行营业时段限制问题，给企业开展进出口业务和居民进出口岸提供了方便。再如通过“‘众包互助'税务知识共享模式”，创新电子税票共享应用，建立起便利化跨境办税模式，降低了企业运营成本。此外，“横琴卡”上市发行，给全市超过10万客户带来便利，这也是复制推广工作的一大亮点。
（二）通过深化放管服改革优化了政务环境，促进了投资便利化和贸易便利化
近几年来，通过复制推广横琴自贸区改革创新经验，珠海市政务大厅推行了“一站式”综合受理和“一门式”服务，实行网厅系统自动监控，把分属于多个窗口的业务集中到一个窗口办理，提升了办事效率，节省了企业及市民的办事时间。通过放管结合转变政府职能，建立起跨境联合调解机制、商标权纠纷快速调解与仲裁机制、民商事调解中心、网上申领发票速递免费配送服务和行政违法行为提示清单等，大大提升了政府服务效能。例如：“网上申领发票速递免费配送服务”为A级纳税人提供网上申领发票速递配送，使纳税人足不出户便可轻松“网申”发票，享受发票免费速递上门服务。再如“制定行政违法行为提示清单”，使企业轻触鼠标便可快速查询经营“雷区”和“红线”，有针对性地规范自身行为。与此同时，全市各区、各部门借助复制推广契机改革创新政府管理工作，提高办事效率，为企业和人民群众提供了优质政务服务。以上这些复制推广事项，都有力地促进了投资便利化和贸易便利化。近几年来，珠海各类企业数量有了较快增长，成为珠三角创业活动发展最为活跃的地区，创业水平处于全国领先地位。
在珠海复制推广横琴自贸区改革创新经验取得重要成果的同时，也面临不少亟待解决的问题。这些问题有的可以立即着手解决，有的需要创造条件或等待时机才能解决。为了解决好这些问题，我们尝试着提出一些对策建议。
（一）珠海复制推广横琴自贸区改革创新经验面临的问题
由于珠海情况复杂、市场需求量小和国家法规政策制约等原因，复制推广横琴自贸区改革创新经验遇到了缺乏市场主体承接、部分复制推广事项有待法律法规完善，以及政府各部门协调联动机制不够健全等问题。
一是部分改革创新事项缺乏市场主体承接。目前虽然对某些改革创新事项提供了优惠政策，但尚未有市场主体承接。例如：建立多缴税款先退税后监管模式、进出口工业品检验结果采信和便利化跨境办税模式等，由于横琴自贸区具备独特条件，实行这些做法效果较好，但在珠海市其他区域却没有市场主体承接。
二是部分改革创新事项有待国家法规政策完善。例如：24小时廉政举报处理制度的目标是开通24小时举报受理渠道，并及时向举报人反馈办理情况。但据珠海市监察委反映，该项制度与国家和广东省的要求不一致，根据《中国共产党纪检检查机关案件检查工作条例》要求，信访举报初核没有时间限制，并且只有实名举报才有反馈，这就使得珠海复制推广横琴自贸区经验遇到了难题。
三是政府各部门统筹协调联动机制有待健全。珠海复制推广横琴自贸区改革创新经验，如果属于程序性创新，由单一部门主管就容易复制推广；如果属于制度性、政策性创新，一般涉及多个部门，复制推广难度较大，如果政府各部门间沟通衔接不充分，或理解认识不一致，就会导致整个复制推广工作遭受挫折，这就需要各政府部门统一认识，建立健全统筹协调联动机制。
（二）加快复制推广横琴自贸区改革创新经验的对策建议
珠海复制推广横琴自贸区改革创新经验，是释放改革创新红利、推动珠海“二次创业”、实现“四个走在全国前列”和当好“两个重要窗口”的重要举措。我们应当在复制推广过程中敢担当、勇作为，充分发挥横琴自贸区先行先试的示范引领作用，使复制推广工作卓有成效地持续进行下去。为此我们提出以下对策建议：
一是加强横琴自贸区改革创新经验的宣传解读。要通过政府网站、传统媒体与新媒体、行业协会等多种渠道，扩大宣传的覆盖面，以通俗易懂、接地气的语言提高宣传的精准度；要加强与企业、投资者、纳税人等主体的联系沟通，聆听他们的意见和建议，使复制推广工作得到更多企业和其他社会主体的关注、回应、支持与配合。
二是慎重筛选复制推广事项。要遵循合理有效原则，尽量选择示范性较强、影响力较大、具有辐射带动作用的改革创新事项，尽量选择切实为目标受众服务、有利于提高办事效率、改善营商环境、减少企业运营成本和居民办事成本的改革创新事项，尽量选择横琴自贸区运作比较成熟，并且在珠海其他区域具备复制推广条件的改革创新事项。
三是进一步完善政府部门信息共享和统筹协调联动机制。目前珠海政府各部门信息共享系统依然不够完善，使得横琴自贸区经验的复制推广效果大打折扣。为此就要创建政府各部门信息共享机制，实现综合信息联网，增强复制推广工作的合力。与此同时，要进一步健全政府各部门统筹协调联动机制，加强政府各部门联系、沟通和协调，实现联合作战，协同攻关。建议将珠海市自贸办设在珠海市商务局，由珠海市商务局主抓横琴自贸区改革创新经验的复制推广工作。根据广东省机构改革方案，广东省自贸办已并入广东省商务厅，如果把珠海市自贸办设在珠海市商务局，更便于上下对口办事，也更有利于横琴自贸区改革创新经验的复制推广。
四是建立复制推广工作容错纠错机制。随着时间的推移，横琴自贸区改革创新经验复制推广工作的难度也在加大。《中国(广东)自由贸易试验区条例》中的第四条提出：要鼓励自贸试验区先行先试，探索制度创新。在自贸试验区进行的创新未能实现预期目标，但是符合国家确定的改革方向，决策程序符合法律、法规规定，未牟取私利或者未恶意串通损害公共利益的，对有关单位和个人不作负面评价，免于追究相关责任。为此，我们建议有关部门参照上述内容建立复制推广工作容错纠错机制，降低责任人在复制推广工作中所承担的风险，促进复制推广工作大胆闯、大胆试。
参考文献：
[1]威廉•N•邓恩著，谢明等译.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2011:249.
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