2016年2月，国务院颁布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，明确提出加快培育具有特色优势的小城镇，带动农业现代化和农民就近城镇化。同年10月，住建部公布了第一批国家级特色小镇，共127个，广东省中山市古镇等6个镇榜上有名。第一批特色小镇中，以休闲旅游和历史文化旅游为主要功能的占比约2/3，大多分布在华东、西南两区域。然而，从实践来看，小镇扎堆、定位趋同、特色不鲜明等苗头已显现。2017年8月，住建部公布第二批国家级特色小镇，共276个。广东省中山市大涌镇等14个镇入选。这次特色小镇在评选过程中，评选委员会提出“以旅游文化产业为主导的特色小镇推荐比例要超过1/3”，明确指出要防止房地产圈地和资源浪费，加大对文化的输入与保护。在这两批全国特色小镇名单中，广东共有20个小镇入选，我们按其特色进行了分类，其中历史文化类8个、特色产业类8个、休闲旅游类4个，中山古镇和大涌镇名列其中（见表1）。

　　表1：广东省入选的国家级特色小镇

　　2018年8月，国家发展和改革委员会发布了《国家发展改革委办公室关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，对特色小镇和特色小城镇高质量发展提出了总体要求。2018年11月，广东公布第二批省级特色小镇名单，中山火炬智慧小镇榜上有名。从国家层面对特色小镇的政策调整，我们看到了特色小镇的建设方向。目前中山古镇灯饰特色小镇、大涌中国红木文化旅游小镇被评为国家级特色小镇；古镇灯饰特色小镇、大涌中国红木文化旅游小镇、小榄菊城智谷小镇、火炬智慧小镇入选省级特色小镇。特色小镇建设作为新型城镇化与经济转型升级的重要突破口，要以产业升级、产业运营、产业投资为主线，同时考虑配套产业的运行。中山市制定支持特色小镇建设政策，要有延续性、突破性，兼顾历史与未来，在学习借鉴国内外经验的同时，应立足本地资源、区位发展优势，做到“特”而“强”，探索走出一条体制机制灵活的新型城镇化建设之路，为当地的产业转型升级开拓新路。

　　一、中山特色小镇建设的优势

　　中山处于我国改革开放的前沿，专业镇经过多年的发展，产业规模不断壮大，产业基础日益雄厚，岭南文化彰显特色，在加快地方产业结构转型升级中承担着重任，也具备了一定的优势。

　　（一）镇域经济活跃，产业基础雄厚

　　中山是我国5个不设市辖区（县）的地级市之一，在市场经济体制改革、全球化产业转移的背景下，“市管镇”两级扁平化管理模式极大地激发了镇一级发展的能动性和创造性，孕育出18个特色专业镇和37个国家级产业基地。在2018年“全国综合实力千强镇前100名”榜单中，中山市小榄镇、坦洲镇、古镇和三乡镇跻身其中。其中，小榄镇排名第21位，现拥有“中国五金制品产业基地”“中国电子音响行业产业基地”“中国内衣名镇”3个国家级产业集群和148个国家、省级名牌名标，形成了五金制品、电子电器音响、食品饮料、化工胶粘、服装制鞋、印刷包装、新光源照明等行业全面发展的良好局面。坦洲镇排名第49位，生物医药、节能电池、机械制造等装备制造业迅猛发展，金融证券、中介物流、中高端购物中心等现代服务业快速增长，纺织制衣、五金塑胶等优势传统产业齐头并进。古镇排名第71位，以传统灯饰为支柱产业，现拥有“中国灯饰之都”“照明器材设计与制造产业基地”“国家新型工业化产业示范基地”等称号，是国内最大的灯饰专业生产基地和批发市场，已形成了以古镇为中心，覆盖周边三市11镇区，年产值超千亿元的灯饰产业集群，成为全球几大灯饰专业市场之一。三乡镇排名第87位，以外向型经济为主，皮革羽毛及其制品和制鞋业、金属制品业增速较快，依托温泉、生态、古村落的地域特色，开创“温泉+”的发展模式。中山不少专业镇产业比如灯饰、家电、家具等产业，在市场上掌握了较高话语权。如：古镇设有“国家灯具质量监督检测中心古镇LED照明检测实验室”，大涌主持修订国家“深色名贵硬木家具标准”等。

　　从行业发展来看，中山已经形成了20多个两大类的产业集群：一类是以内源性企业为主的劳动密集型产业集群，具有低技术、低附加值的特点，也是中山的优势传统产业。其中小榄五金制造业集群、南头、黄圃等北部镇区家电产业集群、沙溪休闲服装产业集群、大涌红木家具产业集群、古镇灯饰产业集群等在全国占有很大的市场，享有很高的知名度。另一类是外源型企业为主的高技术产业集群，包括先进装备制造业集群、高端电子信息产业集群、新能源产业集群、生物医药产业集群、LED新光源产业集群等。尤其是装备制造业和生物医药产业，已经成为中山工业转型升级的引擎，其中生物医药产业已涵盖生物制药、医疗器械、保健食品和健康服务四大板块200家企业左右。

　　（二）岭南文化底蕴深厚，"中山”名片扬名海内外

　　中山是我国唯一用伟人名字命名的地级市，有独特历史文化资源。“孙中山文化”成为海上丝绸之路重要文化名片之一，可以通过“孙中山文化”凝聚更多的华人华侨力量。基于独特的地理环境和历史条件，中山岭南地域文化丰富，精彩纷呈，咸水歌、小榄菊花会、长洲醉龙、崖口飘色等入选国家级非物质文化遗产保护名录，小榄、沙溪、大涌等镇区先后被文化和旅游部命名为“民间艺术之乡”。中山城市生态环境建设成绩瞩目，是全国首个成功创建“国家生态市”的地级市，被授予“联合国人居奖”“园林城市”“全国园林绿化先进城市”“国家环保模范城市”“国家生态示范区”等称号，园林绿化系统健全，整体生态环境优美。

　　（三）融入大湾区建设，区位优势凸显

　　中山市地处粤港澳大湾区的中心地带，是连接珠江口东西两岸的重要节点城市，一直以来都是粤港澳合作的重要参与者和受益者。粤港澳大湾区城市群建设是湾区协同发展、培育开放合作新优势的重大机遇。中山可以主动作为、乘势而上，充分发挥在区位、产业、环境、文化等方面的优势，积极融入粤港澳大湾区建设，主动对接深圳、香港等高新产业资源的辐射，并利用大湾区重大交通基础设施成果，突出发展特色小镇的特色产业，如：古镇镇创意灯饰照明产业，以原创设计、会展经济辐射湾区，进一步夯实灯饰照明产业集群的核心地位。通过特色小镇建设，进一步提升城镇现代化、国际化品质，使中山的特色小镇成为粤港澳优质生活圈中最宜居宜业宜游的精品城镇。

　　二、中山特色小镇建设面临的挑战

　　尽管中山有着良好的自然、产业、人文等资源禀赋和地理优势，可以通过建设特色小镇延伸相关产业链，形成以制造业、旅游业和服务业为主的特色小镇。然而，中山专业镇模式发展到现在，仍处于低水平的产业集聚形态，存在产业层次低、无序竞争严重等问题。随着环境、能源、生态、土地、劳动力等因素约束日益趋紧，以要素驱动为特征的粗放式经济发展模式支撑力薄弱等问题凸显，发展中面临“四个难以为继”问题，转型升级面临严峻挑战。

　　（一） 创新资源不足制约高水平的特色小镇建设

　　与周边城市相比，在基础研究和原始创新方面资源明显不足，在国家级创新平台、实验室和重大科学工程项目上都远远少于广州和深圳。中山创新资源不足、企业创新主体支撑作用不强。2016年高技术制造业增加值占规模以上工业增加值比重为19.1%，占比较低，在珠三角排名靠后，科技创新企业星星多、月亮少的局面仍未被扭转。2017年，中山市高新技术企业数量1724家，近三年在总量上稳居全省第五。但是，企业创新主体支撑作用依然未有明显提升。以传统专业镇为主的发展模式难以集聚高端创新要素，以创新为驱动的产业结构升级存在一定困难，专业镇的产业核心竞争力不能得到有效提升，这些都将大大制约中山特色小镇高水平的建设。

　　（二） 土地开发强度大，集约利用率不高，制约特色小镇的空间规划

　　特色小镇建设对土地都有一定的刚性需求。长期以来，中山以镇为主体的发展造成建设用地低效扩张，土地资源利用粗放，单位面积的经济产出较低，留存土地碎片化问题凸显，难以承载大项目落地。全市土地开发强度已经达到38%，超过了30%的国际警戒线。特别是镇区土地开发强度大，部分镇区开发强度超过80%，难以提供连片大宗土地吸引优质项目落地。规划制约问题突出，中山是全省唯一实施减量规划的地级市，且现行土地利用总体规划编制在前，城市总体规划编制在后，导致城市总体规划建设用地总规模受制于土地利用总体规划“减量规划指标”限制，很多土地因不符合土规、总规、控规，新增用地报批不了、批而供不了地、闲置土地动不了工，项目落地难，制约着特色小镇空间规划。

　　（三） 受企业规模制约，产业链有待完善

　　中山的专业镇经过二十多年的发展，企业规模仍然是“星星多月亮少”的状况，要提高产业产值，除了保持产品的优势，延伸其产业链不可忽视。如：中山大涌镇是红木家具专业镇，号称红木产业名镇，被文化和旅游部授予“红木雕刻艺术之乡”，但是规模企业仅有五六十家，红木家具一年的税收只有8000多万。企业还主要停留在生产销售为主的产业链上，红木文化挖掘不深入，企业研发投入不足，产品的附加值没有得到较好的挖掘。

　　（四） 见物不见人，缺乏高质量的配套生活设施和生态环境

　　由于中山专业镇以制造业为主，对生态环境带来较大压力。如：大涌镇是生产红木家具和牛仔服的专业镇，无论是红木家具生产的粉尘排放，还是牛仔服装生产洗水过程对河流的污染，都对大涌的环境承载力提出了严峻挑战。因为环境和基础设施等因素，本地有条件的村民都在城区购置物业搬离了原来的村落。另外，中山镇区经过改革开放近四十年的发展，经济社会都取得了有目共睹的成效，但在功能完善、配套方面跟不上企业发展的需求，镇区没有科研院所对企业研发的支持，导致镇区很多企业发展到一定程度后必须要向外寻找新的发展空间。部分企业发展到一定规模以后，为满足核心人才的需要以及企业持续发展的需要，一个镇已难以承载，必须要拓展更广阔发展空间，很多企业只能选择搬离。

　　三、中山建设特色小镇的对策

　　特色小镇作为一种新型产业平台，旨在建构以创新要素为核心，融合研发创新、成果转换、体验应用及区域文化于一体的创新生态系统。李克强总理曾经强调：特色小镇建设要因地制宜，创新机制，走出特色鲜明、产城融合、惠及群众的新型小城镇之路。只有立足地方实际，深挖、延伸、融合产业功能、文化功能、旅游功能和社区功能，在提高转型与创新含金量上下功夫，特色小镇的建设才会健康、稳步推进，才能真正实现“产、城、人、文”有机结合。

　　（一）重视规划重构，打造特色小镇新的空间模式

　　第一阶段是先行规划阶段。特色小镇建设过程中，无论是按3-5平方公里的创新平台浙江模式还是建制镇模式，都有一个建设空间要循序推进的问题，既涉及到存量改造，又涉及到增量建设。存量建筑该如何对待，增量建筑采用怎样的策略建设，转型的空间与培育空间如何相结合，这些都必须提前考虑，先行规划。中山市城乡规划局2017年2月底前制定了《中山市市级特色小镇建设发展规划编制导则》，18个入选第一批市级特色小镇创建名单的镇区，经市特色小镇规划建设专家咨询委员会评审、联席会议审核、市规划委员会审议、报市委市政府审定后，组织实施。第二个阶段是孵化培育阶段。当小镇形成一定规模，政府要起到引导作用，如2018年中山市安排6000万元专项资金推进特色小镇建设，除用于前期工作外，其中大部分以“奖补”方式用于镇区开展特色小镇建设，而作为市场主体的企业可以参与重点区块的建设。第三个阶段是加速阶段。政府在这一阶段充当服务角色，小镇的建设和一些后期的运营都应该交给社会主体企业运行。通过3-5年，特色小镇培育成熟，完全可以实现既定的目标。

　　政府在规划方面要考虑产业形态、运营形态、金融形态、互联网形态的整合，为小镇的特色产业以创新驱动为动力发展做足空间规划。例如：中山大涌镇是第二批全国特色小镇、首批广东省特色小镇示范点、中山第一批特色小镇。红木家具产业在大涌发展近40年，土地资源日趋紧张，大涌政府在建设特色小镇方面采取了积极措施，大力做好存量土地文章，通过促“棚”进“楼”、退“低”进“高”，为小镇发展腾出新空间。

　　（二）夯实特色产业，厚植特色小镇建设基础

　　建设特色小镇的本质是与本地的资源条件、产业结构相适应，培育、发展本地特色产业。只有产业经济导向下建构的特色小镇，才能通过产业发展、产业配套吸引人才、凝聚人气。要保持特色产业的生命力，创新才是出路。对于中山已形成的专业镇产业集群，在提高区域创新能力方面具有更大的优势。其一，产业集群创新能够为企业提供良好的创新氛围。其二，产业集群创新的内部网络促进了知识和技术的转移和扩散，便于发挥产业集群创新的协同效应。其三，产业集群创新不仅促进了显性知识的扩散，还强化了集群内企业经验等隐形知识的交流与传播，降低了企业的创新成本，有助于提升企业的创新能力和学习能力。依托以上产业集群创新的优势，中山在特色小镇建设中可以进行大胆尝试，以促进中山的产业转型升级。

　　（三） 实施人才战略，激发特色小镇创新动力

　　人才的集聚是特色小镇创新的关键，不管是模式创新、产业转型升级还是功能创新，人才都是不可或缺的。只有占据人才高地，特色小镇建设才能达到预期目标。特色小镇应凭借当地资源优势形成特色产业，从而吸引人口、企业、资本聚集，成为加快建设新型城镇化的重要突破口。通过把特色小镇打造成创业创新的平台吸引人才，通过配套居住环境和政府人才政策导向以及完善社会保障体系，在政策吸人、产业引人、感情留人方面下大工夫。

　　建立吸纳和使用创新型企业家队伍的制度和机制，努力创造优秀创新型企业家人尽其才的优良环境。要有计划地推进区域教育体系建设，如中山的高级职业技术学院与本地企业之间对接，有针对性地培养适合本地企业相关专业的创新型技能人才，为创新型产业集群提供源源不断的人才支持。积极实施人才战略，建立良性的引才、育才、用才机制，以解决中山人才政策的竞争力有待优化提升、人才结构不合理问题。

　　（四） 坚持市场导向，保持特色小镇发展活力

　　经过改革开放四十年的高速发展，广东已深度融入国际经济竞争和合作中，成为全国市场化程度最高的地区之一。特色小镇保持活而新的运行机制才能促使推动创新性供给与个性化需求有效对接，从而形成创新创业发展平台和推动新型城镇化的有效载体。特色小镇建设首先依靠国家层面的政策推进，政府通过规划调整、制定政策、营造环境、搭建发展平台来发挥作用。真正进入建设实施阶段后，只有坚持市场导向和市场化运作，以企业为主体，以市场效果为衡量标准，来检验特色小镇的良性运营水平和可持续发展能力，这样的机制才能使特色小镇建设走得更远。中山的特色小镇建设模式市场化程度比较高，为此，应该对此类特色小镇的选址定点，在建设模式、投资模式、运行管理模式和服务手段等方面进行创新。选址定点时，不能凭政府主观愿望规划定点，更不能定数量、目标，搞区域平衡、产业平衡，遍地开发盲目发展，应按照市场机制进行选择。在投资运营上，要避免政府包揽立项，要厘清政府与市场边界，明确企业为特色小镇建设的主力军。在管理上，要更好地协调政府与市场的作用，该由市场做的尽量放到市场上，政府不要越界越位。

　　（五）挖掘文化特质，提升特色小镇形象内涵

　　特色小镇建设要突显地方特色文化的拉动作用。特色小镇在规模化、丰富性上不如大都市，它的独到之处除产业特色、自然山水外，更多需要后期的文化创意和社区营造来实现。专业镇经济之所以在中山发展了30多年，与中山各镇区的本土文化息息相关，发展特色小镇，要对本土文化的内涵进行深入挖掘。如：大涌镇隆都文化的传统性以及其饮食文化的丰富性，可以与红木文化旅游小镇很好地契合。把本土文化根植于特色小镇的建设中，可以因产业形态不同而有不同特色。如：港口的游乐游戏特色小镇可以通过相关产业的文化创意对特色小镇进行二次、三次开发，这不仅能直接带来旅游及延伸产品的营收，还能为小镇带来更浓厚的人文气息和更大的可持续发展空间。再如：小榄镇是中山的第一经济强镇，均衡化发展非常好。该镇不仅拥有五金、内衣、LED光源灯饰等产业，还是“中国菊花文化艺术之乡”，每年一度的“菊花节”已有两百多年的历史，菊花文化还带动了小榄书画文化的蓬勃发展，中国书法家协会在小榄成立了创作培训基地。以菊花主题的文化艺术品展览时常举办，带动了相关教育培训行业的发展，通过菊城智谷小镇岭南水乡文化景观带建设，深挖小榄菊花的独特文化内涵。

　　（六）创新机制体制，凝聚特色小镇建设合力

       产品、销售、服务、决策都随市场的变化而变化，创新体制机制就是创新对市场的应变能力。政府在政治、经济、社会和文化等诸多方面的综合运营能力，使其在特色小镇建设这一复杂运行体系中始终扮演重要角色。政府在特色小镇建设中要突出特色运营方式的保障作用，从小镇开发建设到品牌传递是长期运营的过程，其间的小镇治理模式往往是关键。“十三五”规划中提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”，预示着中国将全面进入精准治理时代。相比一般治理而言，精准治理更讲究治理的目标导向、公民的有效参与、过程的合法透明及结果的评估监督。特色小镇体量相对较小，通过在特色小镇中运用精准治理模式，不仅有利于推进新型城市化建设，还有利于形成社会治理的创新模板。政府要适当承担小镇的组织协调、服务传递、参与表达、财务预算、计划推进、理念和技术支持等职责。只有通过政府有限责任、厘清政府与市场边界，政府、群众与企业多方参与的小镇建设才能保障特色小镇的有效运营和持续发展。

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