建设粤港澳大湾区，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。开发建设毗邻港澳的横琴新区，是在该战略背景下促进澳门经济适度多元发展、支持澳门融入国家发展大局、丰富“一国两制”伟大实践的关键环节。2009年，国务院批准实施《横琴总体发展规划》，横琴被定位于建设成“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区、深化改革开放和科技创新的先行区、促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。2009年12月16日，横琴新区挂牌成立，此后，为探索粤港澳合作新模式，横琴新区开展了一系列体制机制创新，发挥了重要的“试验田”和“窗口”作用，逐渐成为践行习近平新时代中国特色社会主义思想，向世界展示我国改革开放成就的重要窗口、国际社会观察我国改革开放的重要窗口。

　　一、横琴新区的建设初心和特定使命

　　横琴新区位于广东省珠海市南部横琴岛，珠江口西岸，土地总面积106.46平方千米，是澳门土地面积的3倍多，是珠海市146个海岛中最大的一个。毗邻港澳，距离香港34海里，与澳门隔河相望，一桥相连，最近处相距不足200米。2008年12月，经国务院批准，国家发展和改革委员会出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》），明确提出推进与港澳更紧密合作，构建开放合作新格局：“规划建设广州南沙新区、深圳前后海地区、深港边界区、珠海横琴新区、珠澳跨境合作区等合作区域，作为加强与港澳服务业、高新技术产业等方面合作的载体。鼓励粤港澳三地优势互补，联手参与国际竞争。”^[1]2009年1月10日，时任中共中央政治局常委、国家副主席的习近平同志在考察澳门期间宣布：中央政府已决定同意开发横琴岛，并将在开发过程中充分考虑澳门实现经济适度多元发展的需要。2009年11月12日，中央机构编制委员会办公室正式批准设立珠海横琴新区管理委员会，确定为副厅级机构，作为广东省人民政府派出机构，委托珠海市人民政府管理。12月16日，继上海浦东新区、天津滨海新区之后，作为中国第三个国家级新区，横琴新区肩负着特定的政治使命正式挂牌成立。

　　根据《横琴总体发展规划》，横琴新区的发展定位为以合作、创新和服务为主题，充分发挥横琴地处粤港澳结合部的优势，推进与港澳紧密合作发展，逐步把横琴建设成为带动珠三角、服务港澳、率先发展的粤港澳紧密合作示范区。一是“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区。创新通关模式，以横琴为载体大力推进粤港澳合作，聚合珠三角的资源、产业、科技优势与港澳的人才、资金、管理优势，加强三地在经济、社会和环境等方面的合作，率先探索建立合作方式灵活、合作主体多元、合作渠道畅顺的新机制，为推进粤港澳更紧密合作提供示范。二是深化改革开放和科技创新的先行区。在内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排（CEPA）框架下进一步扩大开放，进一步发挥香港、澳门的自由港优势，大力推进通关制度创新、科学技术创新、管理体制创新和发展模式创新，为港澳人士在横琴就业、居住和自由往来提供便利，大力提升国际化水平，建设高水平的科技创新和产业化基地，在改革开放的重要领域和关键环节率先取得突破，为珠三角“科学发展、先行先试”创造经验。三是促进珠江口西岸地区产业升级发展的新平台。加强珠澳合作，大力吸纳国外和港澳的优质发展资源，打造区域产业高地，通过高技术的转移、扩散和外溢效应，促进珠三角和内地传统产业的技术改造和优化升级。拓展澳门的产业发展和教育科研空间，促进澳门经济适度多元发展。

　　从《横琴总体发展规划》给予横琴新区的定位可见，同是国家级新区，横琴的发展定位却有别于上海浦东新区、天津滨海新区，它首要和核心的任务是“推进与港澳紧密合作”，这既是党中央赋予横琴新区的特殊使命，也是横琴新区最大的战略价值。特殊的定位决定了横琴新区必须时时处处围绕着粤港澳合作这一中心任务进行改革创新，为国家提供有益的经验。这种特殊性，使得横琴新区无论从制度制定、规划建设，还是从产业发展、民生法治上，无处不体现出与内地其他城市风格迥异的发展特点。

　　二、横琴新区早期的若干独特创新探索

　　横琴新区成立后，经济社会发展取得了巨大进步，开发建设成效显著，在粤港澳合作体制机制创新上成果倍出，许多中国历史乃至世界历史上前所未有的合作共建共享模式得以呈现，为国家探索粤港澳合作新模式贡献了应有的力量。

　　（一）“一岛两制"下的澳门大学新校区

　　2009年12月20日，作为“一国两制”框架下粤澳合作的标志性项目—澳门大学横琴校区项目启动。澳门大学新校区位于横琴岛东部，占地1.0926平方公里，比原校区大20倍左右，建筑面积约82万平方米，可容纳约1万名学生。2009年6月27日，全国人大常委会通过决定，批准澳门大学在广东省珠海市横琴岛上建设新校区，并授权澳门特区政府在新校区内实施澳门法律和行政体系，授权有效期40年，澳门与新校园之间兴建一条河底隧道连接，从澳门一方可全天候随时进出校园，没有边检阻隔。澳门大学横琴校区的建设，开创了一种全新的土地合作开发建设模式，在横琴岛划出一片面积建设澳门大学，由澳门特区政府依据澳门法律实施管辖，意味着广东珠海横琴岛的一部分成了实施“一国两制”的新区域，横琴新区成为内地唯一实行“一国两制”的特殊区域。这种全新的合作模式对深受土地不足、发展空间受限之困的香港和澳门的未来发展，具有难以估量的现实意义，对“一国两制”框架下内地与港澳的合作模式新探索具有开创性的示范作用，得到了中央人民政府与澳门特别行政区政府的高度重视。2009年12月20日，由时任国家主席胡锦涛主礼隆重举行澳门大学新校区奠基仪式。2014年12月20日，现任国家主席习近平在澳门特别行政区行政长官崔世安陪同下考察澳门大学，鼓励澳门大学为国家实施创新驱动发展战略作出新的贡献。⑵

　　澳门大学迁入横琴新校区后，全面推行融合专业教育、通识教育、研习教育和社群教育的“四位一体”教育模式，全天候、多方位培养优秀人才，实现“环境育人”的教育理想，学校自主研制的纳米级芯片、中医药现代化研究处于领先水平，教学、科研能力得到大幅提升。

　　（二）独一无二的"分线管理"通关制度

　　2010年3月6日，广东省人民政府和澳门特别行政区政府在北京人民大会堂签署《粤澳合作框架协议》，提出合作开发横琴、产业协同发展、基础设施与便利通关、社会公共服务、区域合作规划等重点合作领域和主要合作内容，并明确了完善合作机制建设等保障机制安排，提出“共同参与”“分线管理”“重点园区”“配套政策”等一系列政策安排。根据《横琴总体发展规划》和《粤澳合作框架协议》，横琴口岸设置和通关制度实行分线管理。2011年7月14日，国务院以国函[2011]85号印发了《关于横琴开发有关政策的批复》（以下简称《批复》），同意在珠海横琴实行比经济特区更加特殊的优惠政策，以加快横琴开发，构建粤港澳紧密合作新载体，重塑珠海发展新优势，促进澳门经济适度多元发展和维护港澳地区长期繁荣稳定。《批复》支持横琴实施特殊的通关政策和措施、给予横琴一系列特殊和优惠的税收政策、支持粤澳合作产业园发展。2011年11月24日，经珠海市人民代表大会常务委员会审议通过，《珠海经济特区横琴新区条例》正式公布，明确横琴新区按照“一线”放宽、“二线”管住、人货分离、分类管理的原则实施分线管理。^[3]“一线”是指莲花大桥横琴口岸，“二线”是指横琴大桥二线通道。“一线放宽”是指对货物在税、证方面的适度放宽，比如对与生产有关的货物给予保税、免税，进口备案货物免领配额、许可证等。“二线管住”就是要对“一线放宽”的东西在“二线”管住、管好，比如从“一线”进来的保税、免税货物要经“二线”销往内地，就要按照进口货物办理报关手续，照章征收关税，验核进口配额、许可证。“二线”设立“申报通道”和“无申报通道”，除保税、免税、入区退税货物外，其他货物、车辆和人员都可以经无申报通道进出横琴。从横琴大桥“二线”卡口进出横琴岛，除携带或承载岛内保税、免税、退税货物外，本岛居民、游客和车辆可以自由进出，正常活动不受影响，但海关可以进行抽查。^[4]

　　横琴新区和其他特殊监管区域最大的区别是：一般的海关特殊监管区域是不允许人员居住。所有货物、运输工具及人员携带行李物品都要接受海关监管；横琴新区的“分线管理”模式，使得“一线”管理享受政策宽松，货物、人员、车辆在区域内能更加自由流动，某种程度上相当于把海关退到了“二线”，一二线之间的横琴新区成为一个“自由贸易港”，这一制度突破了传统意义上的海关区域监管办法，为探索粤港澳合作新模式、营造国际化法制化的营商环境、构建澳门产业多元化平台以及广东申报自贸区奠定了基础，同时也构成了横琴实施各项优惠政策的基础保障。

　　（三）特色鲜明的粤澳合作中医药科技产业项目

　　合作开发横琴、发挥区域整体优势，统筹粤澳两地产业协同发展策略，打造粤澳产业升级发展新平台，是《粤澳合作框架协议》的重要内容。根据《粤澳合作框架协议》，粤澳双方在珠海横琴共同建设粤澳合作产业园区，该产业园区建设面积约5平方公里，由横琴出地、澳门出资，澳门特区政府统筹澳门工商界参与建设，重点发展中医药、文化创意、教育、培训等产业，推动澳门居民到园区就业，促进澳门产业和就业的多元发展。2011年4月19日，“粤澳合作中医药科技产业园”作为粤澳合作产业园区启动项目在横琴新区正式奠基，成为粤澳合作产业园区的首个落地项目。

　　“粤澳合作中医药科技产业园”采用三级协调管理运作机制，成立包括粤澳高层参与的协调委员会，负责园区开发的重大决策和共同争取国家的政策支持；成立以双方专责工作组为基础的工作协调小组，负责园区开发的政策事项和工作协调；成立合作开发公司，负责园区的开发经营和日常管理。基于三级协调管理运作机制，2011年11月，澳门特别行政区政府成立“澳门投资发展股份有限公司”，与横琴新区“珠海大横琴投资有限公司”携手出资组建了粤澳中医药科技产业园开发有限公司，共同负责园区的建设、经营、运作及管理等。^[5]

　　产业园成立以后，整合广东中医药医疗、教育、科技产业优势及澳门科研能力和人才、旅游资源，在开发上体现了粤澳共同建设，在产业上体现了粤澳协同发展，是具有鲜明特色的粤澳合作产业项目，成为粤澳合作实实在在的载体和平台。2018年10月，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平时隔6年再赴广东调研，在横琴新区高新技术片区考察了粤澳合作中医药科技产业园，必将激励横琴新区及产业园区振奋精神，不断创新进取。

　　（四）趋同港澳的商事登记制度

　　2012年5月24日，《珠海经济特区横琴新区商事登记管理办法》（以下简称《办法》）正式颁布实施。《办法》主要建立了“放宽准入”和“严格监管”两大制度体系，实施十项改革创新。一是实行商事主体资格与经营资格相分离。商事主体按商事登记程序登记即取得商事主体资格，可以从事一般经营项目。特定经营范围、特许经营项目依法由主管部门审批、监管。二是实行注册资本认缴制度，注册资本为全体股东认缴的出资额。三是实行住所与经营场所可以分离。可以“一照多址”“一址多照”。四是推行网上申报、受理、审查、发照、存档的登记模式，电子档案和纸质档案具有同等法律效力。五是实施申请人办理商事登记，可以不申请名称预先核准。六是实行商事主体年度报告制度，不实行年鉴验照制度，商事主体每年向商事登记机关提交年度报告。七是实行商事主体除名制度，商事主体连续两年未按规定提交年度报告的，商事登记机关将其从商事登记簿中除名，记入商事主体除名名录。八是创新监管方式，一般经营项目由相关职能部门依职进行日常监管，许可经营项目由许可审批部门履行监管职责。九是建立统一的商事主体信息公示平台，实现商事主体、许可审批和监管信息互通，并将信息予以公示。十是规定有限责任公司应设公司秘书，实行公司秘书制度，并向社会公示。^［6］《办法》在横琴试点半年后，珠海市出台《珠海经济特区商事登记条例》，以地方法规的形式将商事登记制度在全市推广实施。

　　商事登记制度充分借鉴了港澳“宽进严管”的法律经验，解决了传统企业登记制度企业法人资格与经营资格合一，政府管控过度、行政审批过多、市场准入条件过高等问题，降低了市场门槛，节约了交易成本，极大地方便了企业落地和投资准入，释放了市场活力，有利于粤港澳紧密合作交流以及横琴新区国际化、法治化营商环境的加快形成和完善社会主义市场经济，凸显了横琴新区作为粤港澳合作示范区的重要价值。

　　（五）“一带一路”视野下的国际合作平台搭建

　　2017年，为促进中国（尤其是广东）与拉美及加勒比国家和地区在经贸领域的交流和合作，打造横琴中拉经贸合作平台，10月10日，横琴新区出台《横琴新区促进中拉经贸合作的若干措施》，11月9—11日成功举办首届“中国—拉美国际博览会”，期间“中拉经贸合作园”正式开园。作为落实国家战略的重点特色项目，合作园通过“三中心三平台”（即中拉休闲旅游文化交流推广中心、中拉企业法律服务中心、中拉政策研究与创新中心以及中拉商品国际交易平台、中拉跨境电商合作平台、中拉金融合作服务平台）的搭建，利用横琴自贸片区政策和区位优势，全面深化与拉美合作，形成对外开放、跨境合作新亮点，打造国家级中拉商贸合作基地、科技创新生态圈与全能型创新社区，为中拉文化交流、旅游交流、跨境电商、经贸服务、现代商服等提供载体与平台，满足拉美企业的实际需求，发挥拉美企业集群发展的规模效应。同年，第三届“中以科技创新投资大会”“21世纪海上丝绸之路”国际传播论坛相继在珠海市举行。

　　三、横琴新区制度创新的重要意义

　　习近平总书记2012年莅临考察横琴新区时指示：横琴开发要发扬敢为人先的特区精神，先行先试、勇于探索、勇于去闯、勇于创新体制机制，探索出一些更有价值的模式。^［7］澳门大学横琴校区、粤澳合作中医药科技产业园、分线管理通关制度、商事登记制度等体制机制创新，为后续发展打下了良好的基础。在加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化等方面形成了一批可复制、可推广的改革创新成果，也为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式贡献了经验，为深化改革开放和科技创新贡献了智慧，为“粤港澳大湾区”建设和深入推进“一带一路”提供了助力，促进了珠江口西岸地区产业升级发展。

　　在我国改革开放40周年之际，2018年10月，习近平总书记时隔6年再赴横琴，对自由贸易试验区建设作出重要指示时指出，10年时间，横琴新区从无到有，变化很大，我们始终要不忘初心，让这里充满创新发展活力，促进澳门经济适度多元化发展。2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，“横琴”被提及22次，“澳门”被提及90次，珠海市决心探索在横琴及周边地区建设面向港澳全面深度开放的合作区域，全力推进珠澳深化合作。面对新的历史机遇，肩负新的历史使命，横琴新区在深入总结评估的基础上，继续解放思想、积极探索，加强统筹谋划和改革创新，不断提高自由贸易试验区发展水平，形成更多可复制可推广的制度创新成果，把自由贸易试验区建设成为新时代改革开放的新高地，对于全面深化改革、扩大开放，实现推进现代化建设、完成祖国统一，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。

　　参考文献：

　　［1］国家发展和改革委员会.珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）［Z］.2OO8年12月.

　　［2］孙承斌，张家伟.胡锦涛主席出席横琴岛澳门大学新校区奠基仪式［EB/OL］.新浪网,http://news.sina.com.cn/c/p/2009-12-20/183319300313.shtml.

　　［3］珠海市人民代表大会常务委员会.珠海经济特区横琴新区条例［Z］.2011年11月240.

　　［4］邓圩.珠海横琴新区通过封关验收“分线管理”万事俱备［EB/OL］.人民网,http://society.people.com.cn/n/2014/0516/c1008-25023619.html.

　　［5］龙土有.澳门设立公司经营管理粤澳合作产业园区［EB/OL］.中国新闻网,http://news.163.com/11/0618/00/76PR7MV400014JB6.html.

　　［6］广东省珠海市人民政府.珠海经济特区横琴新区商事登记管理办法［Z］.2012年5月240.

　　［7］珠海年鉴编纂委员会.珠海年鉴（2013年）［M］.珠海：百年电子音像出版社,2013：269.