我国制度创新走的是一条先在基层狭窄的政策空间创新，再上升为政策性文件或法律法规之路。因此，要实现立法和改革决策相衔接，那些被实践证明行之有效的基层实践经验，应当及时上升为法律法规。目前我国土地管理制度已成为城乡经济社会发展的瓶颈，也是城乡社会矛盾产生的根源，实行土地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度也引发不少争议。近些年来，广东省珠海市在推进土地制度改革方面进行了大胆探索，取得一定成效。目前珠海的探索仍在继续，要积极运用特区立法权，制定具有地方特色的政策法规，坚持“三权分置”的目标导向，做到整体谋划，重点突破。

　　一、破解土地制度瓶颈迫切需要强化政策导向和法律规范

　　目前，要破解土地管理制度瓶颈，缓解城乡社会矛盾，必须在实施乡村振兴战略的同时，深化土地制度改革，让土地活起来。推进土地制度改革是一项紧迫任务，为此就要抓紧制定出台相关政策和法律法规，以政策和法律法规明确界定土地权利关系。

　　（一）破解土地制度瓶颈必须进一步明确政策导向

　　当前土地政策引发的问题集中于征地拆迁、宅基地分配、土地流转等方面。土地入股、保底分红、租金的动态调整、宅基地的分配等，容易引发纠纷和风险；由于经营不善，以及农民遵守土地合同意识薄弱，退地现象也时有发生。要提高土地流转服务管理水平，必须进一步明确土地政策导向。2017年12月召开的中央农村工作会议强调，要完善农民宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置“制度。会议强调，不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。要落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。过去一户一宅的制度已经难以为继，目前试点实验遇到困难，涉及突破现行法律。宅基地能否继承买卖涉及完整产权和受限产权，当前政策明确宅基地是成员权，具有保障性。有的专家认为，政府是基于政治考量担心出现贫民窟和城市无业流动人群，所以保留宅基地的成员权和农村土地承包权。当前的政策导向明确了农户的土地承包权是成员权，也明确了农村集体经济组织产权中的农民“三个权”，即农民承包土地经营权、宅基地使用权、集体经济分配收益权。但应该彻底弄清楚经营权是个什么权？物权法认为，土地流转是租赁性质，而已租赁的不能再租赁和抵押担保。目前从政策层面赋予承包经营权的抵押和担保功能，意味着农村耕地的资产和融资功能被决策层认可。

　　目前农村土地经营主体多元化，而土地如何依法流转也是个问题。各地权宜之计一般是通过土地规模经营的双重委托代理模式，作为有效的过渡模式。但农户、集体组织与经营主体之间存在着对集体土地产权的认识分歧，再加上法律上对农村集体经济产权权属定义不清，土地流转受到一定程度的限制。比如：村民小组作为土地所有权主体虽然尊重了历史事实，但与现行法律要求不相符，而土地法与民法中关于集体土地产权所有权归属又相互矛盾，导致各权利主体间发生的冲突难以依法解决。

　　再从农村集体经营性建设用地入市的问题来看，相关条例明确提出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这就说明农村集体经营性建设用地可以在市场上进行买卖，但不能用于商品房开发。农村集体产权制度改革必须出台政策保障农民财产权益，防止内部人控制。由于过去在实际操作层面上存在许多认识分歧，各主体利益分配不均，引发不少社会矛盾冲突。具体而言，由于城市政府、市场主体、社会组织、村民集体组织和村民等各利益主体的诉求不同，在狭窄的政策空间引发了大量的社会矛盾和机会主义行为，严重影响社会和谐稳定。尤其是农村集体土地及农村集体土地上的房屋拆迁，在实际操作层面缺乏统一的政策法律和严格程序，导致诸多问题，急需从政策和制度层面寻求突破。我们要进一步梳理现行政策，找到问题的症结所在，明确政策需求导向和可行路径，以政策拓展土地制度改革创新的空间。

　　（二）破解土地制度瓶颈迫切需要法律规范

　　目前我国城镇化产生的土地矛盾冲突需要进行农地流转和集中。近些年来，大量的农村人口流入城市，但没有户口和社会保障，成了城市流民，而在农村却有大量土地抛荒。与此同时，城市工业用地和服务业用地日趋紧张，土地制度瓶颈日益凸显。近几年来，为化解人的城镇化和土地城镇化之间的矛盾，我国也制定出台了相关法规，但仍有许多问题未得到解决，迫切需要更多的法律法规加以规范。

　　国内目前围绕土地制度改革有两种主要观点：一是主张改变土地的产权制度，主张土地私有化或国有化；二是主张不改变土地的产权制度，而是从征地前公共利益的界定和补偿价格的确定，以及失地农民的生活水平变化来研究确定土地征用问题。农村土地征收改革、集体经营性建设用地入市改革、宅基地制度改革，以及农村集体产权制度改革等政策性强，必须充分考虑历史沿革和现实要求，深刻认识问题的复杂性。目前土地“三权分置”的权利边界还不是很清晰，需要进行更多的实质性法律法规创新，让承包权稳下去，经营权活起来。十三届全国人大常委会第七次会议表决通过的《关于修改农村土地承包法的决定》已正式实施，标志着土地“三权分置”改革已进入法治化轨道。

　　法律意义上的产权概念在英文中0wnership为财产归属，propertyrights为财产权利。目前的当务之急是界定“三权”的权利边界和权利关系，保障“三权”的权能行使和权能实现，保障“三权分置”的多种实现形式和落实推进，而“三权”的权能行使和权能实现涉及的法律问题尚未形成共识。比如：土地经营权定性到底是物权、债权，还是物权化债权？法律定性是否对法律适用产生不同影响？土地收益分配、征地补偿是否公平？这些都与土地产权定性相关。土地用途管制及土地经营权流转也需要立法保障与规范，土地收益分配和权利的制度安排是一个法律上绕不开的难题，亟需总结已有的经验，找到化解难题的办法。从国家层面上看，随着经济的快速发展，农村土地制度改革进一步深化，迫切需要法律的保驾护航。从长远来看，应当修改土地管理法的相关规定，同时修改物权法和担保法的相关规定,妥善处理各部法律之间的关系，避免法条之间的冲突。要制订全国统一的农村集体经营性建设用地流转法规，为农村集体经营性建设用地交易提供法律依据。

　　二、破解土地制度瓶颈的学术争议

　　近几年来，围绕如何破解土地制度瓶颈的学术争论较多，其中最具典型性的是著名学者周其仁与华生关于农地入市的争论。周其仁主张农地直接入市，他认为提高人民收入水平是广大人民群众的现实利益诉求，而基层政府也有追求财政收入和GDP增长的现实冲动，在狭窄的政策空间寻求利益最大化的突破口，直接催生土地政策的变迁。他认为，农地直接入市早就有经验模式，比如广东南海就以农村集体土地使用权批租给工业投资者的方式与其联营，农户以土地入股分红。他主张用市场机制解决土地利用问题，而规划的基础和前提应该有利于市场作用的发挥。著名学者华生并不反对农地直接入市，但提出“建筑不自由”论，他认为对土地利用进行严格的规划管制，是任何发达国家的常态，而用市场替代规划、用产权交易替代公权力，是否就是市场经济的普遍真理呢？显然不是的。此外，土地确权是农村集体建设用地流转的前提和基础，2013年国家提出用五年时间完成土地承包经营权确权登记颁证。对此华生认为，确权实际上是对农村土地集体所有权的瓦解。另外，著名学者罗必良则从效率的角度对农村土地确权进行批评，他在对九省区的农户调查问卷中得到的结论是：农地确权并未明显促进农地流转，农民对土地的态度及对所有制属性的认知，都可能影响土地流转。

　　从农村土地问题学术争论中不难看出，土地制度创新空间很大，而规范研究很少，法律层面可操作性需求很急。深化农村土地制度改革的核心任务是在保护耕地、保障农村发展、保全农民利益的前提下，实现城乡发展一体化。要积极推动地方创新实践，完善相关立法，推进土地流转。土地制度创新的方向要有利于“人转”，有利于促进城乡融合，有利于生产力发展，有利于农民增收，有利于国家的长治久安。当前迫切需要的政策法律导向是能够满足新型城镇化对土地的需求，能够落实国家用途管制及城市规划刚性需求，能够提高集体建设用地利用效率，能够保障集体建设用地入市。各个地方可以本着“放开产权，管住规划”的导向，走“权地分离”的入市之路，构建相互衔接的发展权和土地流转两级市场。要通过地方先行先试，然后予以立法支撑，通过立法途径明确土地发展权的顶层设计，细化发展权转移规则，引导发展权有序转移。

　　三、珠海推进土地管理制度改革的探索

　　土地制度改革不能简单地进行理论推演，必须立足于地方实践，发挥地方及人民群众的首创精神。要学习借鉴国内外有益经验，让实践检验真理。要拿出当年“杀出一条血路来”的勇气和胆识，在借鉴吸收现有土地制度改革成熟经验的基础上，突破阻碍经济发展的土地制度瓶颈。近些年来，为了有效化解人的城镇化和土地城镇化之间的矛盾，珠海经济特区在土地制度改革方面进行了大胆试验。

　　（一）加强政府对土地的宏观管控

　　从1987年开始，珠海实行“土地管理五统一”制度，到1992年农村土地全部被预征，但征地款并没有全部兑现，导致土地均处于已征未用但又随时会被征用的模糊管理状态，农村集体土地所有权没有确权和颁证。珠海在第二轮土地承包中主要采取“确权、确利、不确地”的土地股份合作制形式予以延包，土地承包经营权流转的形式以村集体经济组织统一发包、转包为主。第二轮土地承包虽然明确了承包关系，签订了短期承包合同，但并没有颁证。2004年，珠海明确了除政府已经支付预支款的土地外，其余土地仍归集体所有。2014年8月，为了稳妥地推进集体经营性建设用地流转，由珠海市国土资源局起草并由珠海市人民政府颁布实施的《珠海市集体建设用地使用权流转实施办法》正式出台；2018年5月，珠海以政府文件的形式出台了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施方案》；2018年6月，珠海出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》，这两份文件都对农民集体和承包农户的各项权能范围作了划分，明确了坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权和放活土地经营权的政策导向。2018年，珠海启动农村集体产权制度改革试点工作，提出逐步构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度。下一步珠海准备在总结试点经验的基础上，择机制定出台《珠海市农村集体建设用地流转管理条例》，以此明确农村集体土地所有者权益的操作规范，以及农村集体土地确权与土地经营权流转之间的操作规范。

　　从珠海土地管理制度改革面临的问题来看，由于第二轮土地承包土地确权不充分，使得集体建设用地存在可能的产权争议，集体建设用地使用权的私下流转并未停止，集体建设用地经营主体和使用主体普遍缺乏长远规划，对集体建设用地的利用并不充分。当前珠海工业园区与周边镇村规划管理失调，征地后10%的农村留用地难以落实；农村集体经济实力不强，空间特色和经济活力不足，就业吸引力较差；土地不合理利用导致土地资源的严重浪费，增加建设用地还是增加耕地和生态用地的争议很大，农民承包经营权的农户自行流转存在操作不规范、流转无序等问题。

　　（二）进一步深化珠海土地制度改革的目标导向

　　推进珠海土地制度改革，必须在坚持“三权分置”正确目标导向的基础上，进行整体谋划、重点突破。从日本、韩国的经验来看，把土地资本化转为土地社会化的都农融合发展理念，对如何化解土地资本化带来的问题很有指导性。珠海可以规避政策风险将农地生态化，优化用地结构，推进土地复合利用，借助生态经济和创意产业的思维逻辑，大力发展现代都市农业，开设市民农园，建设田园综合体，支持农村新产业新业态发展。要对集体建设用地建筑物的建设标准进行科学的规划和指引，鼓励能提供成套服务的乡村建设机构和团队加入乡村建设队伍，促进规划设计、土地流转和要素优化配置方案的落地。要学习浙江的“点状供地”经验，完善新增建设用地保障机制，允许将村庄整治、宅基地整理等节约出来的建设用地，通过入股联营等方式重点支持乡村休闲旅游养老产业发展，准许农户以合作的形式把连片宅基地置换为城镇建设用地。从国内外土地流转经验看，必须走内生合作道路，使农村集体组织内部成员分享土地流转的增值收益。要强化农村集体经济组织，巩固完善农村集体产权制度，有序推进经营性资产股份合作制改革，完善农民对集体资产的股份权能。比如：动员农户以土地入股建立农工商发展公司，实行村民股份分红。要制定推进农民专业合作社发展的扶持政策，在合作社搭建内置金融体系，鼓励金融机构尝试开展农村土地经营权抵押贷款业务，允许财政项目资金直接投向合作社，允许合作社开展信用合作。要继续探索新型农用地流转机制和管理模式，完善土地承包经营权流转制度，以及农村集体建设用地流转及其收益分配机制，强化政府对集体建设用地使用权流转收益的指导和监督。要支持承包农户依法采取转包、转让、互换、租赁入股等多种形式流转承包土地经营权。

　　由于土地和宅基地政策限制，使得资本、人才和土地融合不足，亟需引导人、才、物等要素进行高效配置。要加快构建高度衔接的发展权和土地流转两级市场，通过发展权交易平台抑制行政资源的无效配置，强化市场配置资源的能力。要运用好发展权转移手段盘活荒芜地，为重大项目增添建设用地指标。要建立农村“三资”交易监管平台，建立流转服务中心，完善土地承包合同管理制度，加强事中监督，事后监管。要积极探索通过产权细分及其拓展，建立土地与经营者、管理知识、生产服务三大交易平台，鼓励引导土地经营权流向效率更高的经营主体。要在保障大方向不错的前提下，用好用足现有的政策，既要了解现有的法律，也要寻找政策突破口。要在实践层面上梳理出因与上位法冲突而无法突破的难点，争取试点权，特别是要在土地利用促进城乡融合方面进行积极探索，促进产城融合的城乡一体化发展。要大胆运用经济特区立法权，制定有地方特色又不与上位法相冲突的法规条例，规范土地流转利用。

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