纪录小康工程 · 广东数据库
党的十九大明确提出要加强和创新社会治理，建设平安中国，打造共建共治共享社会治理格局。推动平安建设需要顶层设计，更需要地方的不断探索。珠海的平安城市建设恰逢“二次创业”的号角吹响之时，既迎来了港珠澳大桥的正式通车，又伴随着“一带一路”倡议和粤港澳大湾区建设向纵深推进，这对珠海来说，是实现新一轮发展的重大机遇。珠海应担当好新时代赋予的历史责任与使命，把握住新时代赐予的大好良机，将珠海的平安建设推向更高水平。
（一） 党委重视，立法先行，推动平安建设制度化和规范化
2013年珠海市发布《中共珠海市委珠海市人民政府关于全面创建平安珠海的意见》（以下简称《意见》），就全面创建平安珠海提出一系列举措，把法治建设贯穿始终，推进依法行政，坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，树立法律权威，营造良好法治环境，使法治成为平安珠海的核心与灵魂。
珠海市提出用好用足珠海经济特区立法权和较大的市立法权，借鉴港澳地区的经验和做法，加强社会领域立法。2016年珠海市发布《中共珠海市委珠海市人民政府关于社会领域制度建设规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》）。在《意见》和《规划》实施期间，珠海市出台了一批围绕平安建设的地方法规与规章。如2013年10月30日，珠海市第八届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《珠海经济特区社会建设条例》，该条例是珠海市第一部社会建设方面的综合性地方法规，旨在通过对社会建设的各个方面进行立法规范和引导，为珠海社会建设提供有力的法律支撑，有效推进珠海社会建设事业的顺利进行。
（二） 创建平安细胞，鼓励多元共治，推动平安建设协同化
《意见》明确指出“全面开展‘平安细胞'工程建设，夯实创建平安珠海的基层基础”“加快实现基层平安创建活动全覆盖”的目标。五年多以来，珠海市全面推进平安区域、平安场所、平安单位、平安行业和平安家庭五大类17项基层平安创建活动，到2015年底，珠海全市各行政区和90%以上的镇（街）、村（居）、单位、企业、校园、医院、家庭达到平安创建标准。2017年，珠海市制定了《珠海市2017年“平安细胞”创建工作方案》和《珠海市“平安细胞”创建考核验收工作方案》，强力推进全市“平安细胞”建设。
1.鼓励协商共治，培育公民精神，形成平安建设的氛围。社区是社会治理的基础单元，社区平安稳定和谐，社会才能健康持久发展。珠海市香洲区以创建第三批全国社区治理和服务创新实验区为契机，通过搭建社区协商议事平台，建立健全社区协商机制，完善协商程序等，探索出一条发展基层民主和推进基层治理法治化建设的新路径，打造了一批议事协商的特色品牌。例如“翠香街道议事厅”“狮山街道参与式规划”"互联网+6D福石微协商”“四位一体华平模式“等，以及兴业社区的“三个一”行动，均突出了协商共治、民事民办的原则。其中南村社区“议事相济”项目荣获全国社区治理创新奖。民众的事情民众自己协商，政府无法解决的一些冲突与问题得到了圆满的解决，使矛盾化解在基层，既节约了政府治理成本，又培养了民众的规则意识、权利意识，为平安社区的创建打下了坚实基础。
2.培育社会组织，构建多元参与体系，增进平安建设主体力量。《意见》指出“要大力培育发展社会组织”。2016年6月，珠海市委、市政府出台《关于社会领域制度建设规划
（2016—2020年）的意见》，提出“完善社会组织领域的规范，充分发挥社会组织在社会建设中的积极作用”，深入开展了社会组织专项治理工作，为发挥社会组织在社会治理和平安建设中的作用扫清了障碍。珠海市积极改革社会组织登记管理体制，开展社会组织直接登记，建立市、区、镇（街）三级联动的社会组织孵化平台，社会组织总量连年攀升。截至2018年12月31日，珠海市每万人（常住人口）拥有社会组织13.65家，位居全省前列。搭建社会组织信息公示平台，构建社会组织信用体系，实施第三方评估和联合监管机制，加强社会组织自身建设，提升服务社会能力。开展社会组织公益伙伴日，拓宽社会组织参与社会治理的渠道。支持枢纽型社会组织参与创新社会治理，评选出5家优秀枢纽型社会组织并给予支持。出台《珠海市社会工作专业人才中长期规划（2014—2020年）》等，建立起一套相对完善的社会工作政策体系。广泛开展志愿服务活动，利用"i志愿”信息管理服务平台，通过信息化手段构建快捷规范的志愿服务信息化网络。
3.关注社会弱势群体，矛盾化解前移，增强平安建设认可度和支持度。一是将婚调工作纳入珠海综治工作（平安建设）考核指标，最大限度地化解婚姻家庭矛盾纠纷。为进一步畅通家庭纠纷调解渠道，为婚姻家庭矛盾的解决提供精准服务，珠海市推动更多的调解资源向基层下移，全市各区均挂牌成立“婚调委”。市“婚调委”以项目购买方式，由社会组织承接服务，为各级“婚调委”设立工作标准，开展培训、强化指导、示范引领，打造独具珠海标准和特色的专业化人民调解机制。充分发挥“12338”妇女热线为群众提供“方便找、找得到”的家庭纠纷调解渠道。运用“互联网+”思维，创新宣传手段，结合"3•8维权月”等重大节日节点，开展宣传咨询服务，加强群众对"12338”妇女热线和婚姻家庭纠纷调解工作的认识。二是进一步完善医患纠纷人民调解体制机制。珠海市成立医疗纠纷人民调解委员会（以下简称"医调委”），采取"政府支持、部门牵头、财政保障、独立运作”的模式，由司法行政部门牵头，卫生部门专业指导，第三方独立运作，打造具有珠海特色的医患矛盾纠纷调解新机制。推动出台《珠海市医疗纠纷预防与处置办法》，建立"小额案件上门办理”机制，凡标的小于1万元的医疗纠纷，经双方当事人申请或同意，市"医调委”可派员上门调解并现场出具协议书，简化程序，方便医患当事人，迅速化解小额医疗纠纷。"医调委”还与法院建立医疗纠纷诉调衔接机制，通过"诉前移交”"诉中委托”等方式，快速化解法院积压多年的医疗纠纷案件，同时构建调解协议司法确认"绿色通道”，通过便捷的法律程序，大大提高了医疗纠纷人民调解协议的可执行力。与市信访局建立工作联动机制，将案件可能引发群体性事件等预警信息通报给市信访局，并应要求参加市信访局的分析研判，市信访局也引导医疗纠纷信访案件到市"医调委”进行调解。三是坚持以人民为中心理念，做好严重精神障碍患者救治救助工作。精神卫生问题既是重大的公共卫生问题，又是突出的社会问题，社区精患康复工作的开展对平安社区建设起到了非常积极而有效的助益。珠海市香洲区拱北街道岭南社区卫生服务站心宁日间照护中心，依托社区卫生服务站，按照服药训练、生活技能训练、人际交往训练、特长及重获价值感训练的康复流程，为辖区内精神障碍患者开展生活技能训练、服药依从性训练、职业技能培训、作业治疗、精神运动康复、表达性艺术治疗、原生艺术治疗等康复服务项目，开展针对服务对象的家访、精神疾病宣传和讲座活动、团体活动或团体心理沙龙活动等，让原本对平安社区建设可能会带来隐患的一个特殊群体得到及时收治和有效治疗，不仅给社区其他居民的平安带来了保障，而且让这个特殊群体得到了关注与关爱，让他们回归家庭、服务社会，重获生活的幸福，体现了共建共治共享的社会治理理念，也为创新社区治理提供了一个可资借鉴的新思路和新方向。
（三）精细管理，智能支撑，推动平安建设现代化
第一，形成“物业城市”的城市治理新理念。根据横琴新区独特的地理环境，对区内所有公共区域和各类资源整体作为一个“大物业”实施治理，逐步形成了“物业城市”的城市治理新理念。横琴新区管委会制定出台了《“物业城市”治理模式实施方案》，在治理主体上，通过购买服务，引进高水平物业公司统一管理、服务与运营；在治理保障上，做到“三个全面”，即区管委会全面支持、区属国有企业全面参与、区直职能部门全面介入；在治理目标上，把横琴新区建设成粤港澳大湾区乃至全国最有序、最干净、最安全的城市治理样本。一是实现城市治理智能化。引进万科团队强大的互联网+技术支撑物业管理模式，将“物业城市”与横琴新区智慧城市建设相结合，确保建设同步、信息互通、资源共享，稳步开创科学化、精细化、智能化的城市治理新格局。二是实现服务群众精品化。由物业公司组织保洁、安保、绿化等各类专业公司进驻，为群众提供高效优质的管理与服务；以“城市物业”管理模式的全面优化，促使政府在回应民意诉求、提供行政服务等方面提质增效，整体提升市民的幸福感和满意度，打造五星级精品城市管家。三是实现资源收益最大化。引入万科物业的“城中村”统一租赁和运营管理经验及“万村人才公寓”经验，参与横琴自然村综合整治，实现居民收益最大化；由专业团队统筹管理和运营区内停车场、广告、码头等可收益资源，并将收益反哺城市日常管理、维护、服务，实现资源收益最大化，实现收支平衡甚至略有盈余，实现城市运行的良性循环。四是实现政府投入节约化。将整个横琴新区“打包”作为一个物业进行统筹管理，部分可通过社会各大专业团队实现的事务，将全面交由社会力量进行服务运营，以解决政府人力资源不足、专业水平不高等问题，达成降低政府人力资源投入、提升政务服务质量、强化城市治理的理想效果。五是实现市民参与便捷化。“物业城市”除提供政务服务、智慧停车、信访投诉、律师预约、案件及优惠政策查询等线上便民服务外，还搭建城市治理、城市公益、志愿服务等市民参与城市治理的在线平台，努力实现“群众少跑腿、信息多跑路”的目标。
第二，首创推出平安指数及配套运行工作机制。2014年以来，珠海市在国内首创性推出平安指数及配套运行工作机制，有力推动了平安建设的社会化、法治化、智能化、专业化进程，稳步增强了人民群众的获得感、安全感和满意度。平安指数是由违法犯罪警情、消防安全、交通安全三项量化指标构成，其计分方法主要是根据镇街实有人口的万人事件数作为测算标准。具体测算方式是以镇街当天该类指数的实际情况与上一年全市该类指数的万人日平均数进行比较，比值小于0.8的镇街为优，比值介于0.8和1.2之间的为良，比值高于1.2的为差，出现因违法犯罪或火灾、交通事故造成人员死亡的为极差。测算出等级后，依照权重，对照评定等次进行分项赋分，各项得分之和即为该镇街当天的平安指数。平安指数生成后，为增强指数的直观性，再按照“蓝、黄、橙、红”4种颜色对应“优秀、良好、平稳、较差”4种平安状况。以平安指数的颜色向社会预警，并对红色预警的地区作出相应平安提示。为强化平安指数的应用效果，珠海市平安办在全市范围内建立了以各区、镇（街）党委政府为主体，各相关职能部门积极参与，集动员、研判、预警、督办、问责“五位一体”的平安指数应用机制，全面强化行政区和公安分局、镇街和派出所的捆绑作战作用，从而促使指数偏低地区的党委政府、公安机关及相关部门协同开展整改工作，形成党委领导、政府主导、综治协调、公安主力、各部门共同参与的立体化社会治安防控新格局。平安指数发布以来，工作成效明显，珠海全市治安状况持续好转，违法犯罪警情数实现大幅下降，城市安全感持续位居广东省前列，珠海市平安指数被评为全国社会治安综合治理典范案例。
近年来，珠海在平安建设方面虽然取得了一些成绩，但是依然存在一些薄弱之处，主要体现在以下几个方面。
第一，平安建设的群众知晓度和参与度不高。自珠海开展平安建设工作以来，综治办采取了多样化的宣传手段，不断扩展平安建设的知名度和宣传范围，但是与预期目标相比还有较大差距。在平安建设过程中，群众参与平安建设的比率较低，政府依旧是主要推手，群众对食品安全、乱摆放、环境保护等问题的参与度不高，群防群治的意识尚未完全形成，平安城市建设的氛围有待加强。
第二，社会治理和平安建设领域存在法律空白，缺乏必要的法律支撑。平安建设不能只靠政府出财出力，应该调动全社会的力量投入到平安建设中来。为确保平安建设的规范有序推进，需要明确的法律法规的保障。虽然近年来，珠海出台了一系列社会治理和平安建设相关的地方立法和规范性文件，但是目前相关的法律法规依旧缺位，例如关于志愿警察的经费与培训等方面缺少相应的法律支撑。
第三，社会治理和平安建设的领导责任制落实力度不够。社会治理和平安建设应建立长效工作机制，实现平安建设工作常态化。责任制是平安建设得以落实的基本保障，责、权、利之间需要有效协调才能确保平安建设顺利推进。平安建设的重点在基层，在实际运行过程中，基层资源紧张和属地原则的不协调问题较为突出，需要建立有效且科学的基层平安建设工作机制，以确保平安工作落实到位。
第四，平安建设工作的人财物保障有待持续加强，基层基础工作有待夯实，且需建立有力的统筹管理机构。珠海作为粤港澳大湾区的节点城市,流动人口比较多，平安建设的压力增大，传统的社会治安综合治理方式已经不适合对流动人口的管理。由于公安的力量有限，对越来越多的流动人口的管理已经力不从心、捉襟见肘。基层专职人员相对较少，待遇不高，很难吸引到专业人才。由于资金的有限，很多地方在大数据运用方面遇到瓶颈，缺少相应的资金投入，人口数据等方面信息的搜集与统计都达不到精准，一定程度上影响了平安建设的效果。
（一） 坚持依法治理，完善平安建设法治保障
法治建设是创新社会治理的应有之意和最重要的制度保障。创新社会治理、推进平安建设，需要用法治思维主动应对社会问题，用法治方式有效化解社会矛盾，用法治力量维护社会公平正义，用法治精神营造社会的法治氛围。新时期出现的新情况与新问题，要用制度化的途径有效化解各种利益冲突，加快公平、高效、权威的司法制度建设，用法治的力量维护广大人民群众的合法权益，使人人都能够获得法治社会下的公平正义。同时，强化社会治理多元主体的法治思维能力，运用法治方式有效化解社会转型时期出现的各种社会矛盾和冲突，最大限度地增加和谐因素，消除不和谐因素，营造任何组织、个人在法律面前没有特权，一切违反法律的行为都必须予以追究的法治社会氛围，使法治思维和方式真正融入实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动之中。
（二） 坚持协同治理，扩大平安建设公众参与，增强平安建设基层活力
在平安建设中改进社会治理最大的创新点是多元共治。在目标和价值取向上应以维稳和维权双赢为目标，改进单纯依靠政府和传统方法化解社会矛盾的做法，既要充分发挥社会组织专业调解者的作用，又要善于运用非对抗方式化解社会矛盾的“软法”，形成社会组织协同政府化解社会矛盾、解决社会问题的新的社会治理方式和调节机制。
首先，进一步理顺乡镇（街道）、村（社区）两级关系，厘清基层政府与基层自治组织的事权划分，让村委会（居委会）回归自治，主要精力放在组织群众开展自治事务上。积极探索基层自治组织协助政府治理工作实施委托管理机制，促进政府行政管理与基层自治的有效衔接和良性互动。
其次，激发社会组织活力。在基层社会治理中积极引入和培育市场力量、社会力量，有针对性地发展各类社会服务类组织、经济合作组织、文化娱乐组织和志愿者组织，增强基层群众的自我组织和自我管理服务能力，使社会组织成为党委、政府进行社会治理和公共服务的重要帮手。
再次，激活群众参与动力。研究参与机制、拓宽参与渠道，将与群众利益密切相关的公共问题纳入到基层治理的内容中去，形成社会治理的具体事务，促使群众主动积极参与。把志愿服务作为群众参与社会治理的一个重要形式，组建党员义工、青年志愿者、巾帼志愿者、“五老”（老干部、老专家、老军人、老教师、老模范）志愿者等服务团队。
（三）坚持智慧治理，健全信息化支撑机制，强化平安建设技术保障
“互联网+”为多元主体在职责分明的基础上，提供了疏通相互间信息交流和协商合作的渠道，化解由于政府一家独大带来的治理矛盾，有机整合新技术带来的社区资源，形成协同治理机制，解决社区治理难题。
第一，以“互联网+”建立信息共享机制，基层政府应为社区治理提供的海量数据，适度合理地向多元主体放权。充分发挥大数据优势，使相关部门打破利益藩篱、提高办事效率，实现信息资源共享。
第二，以“互联网+”支撑云政务公共平台建设。将包括人口管理、交通检测、公共安全、综合执法在内的综合社区服务向平台化、系统化整合，不仅可以降低政府运行的行政成本，而且可以创建信息公开、听取民意、回应诉求、吸引公众参与的新平台。
第三，以“互联网+”创新社区治理。各级政府需要增加资金投入，加强网络基础设施建设，逐步扩大网络服务的覆盖范围，为“互联网+”在社区治理中的运行提供硬件基础保障和物质保障。
(四)坚持科学治理，优化考评办法，用好考评结果
首先，科学设定考评指标及权重。按照“动态性、重结果”的要求，有针对性地修改调整并完善考核指标和权重。按照共性与个性相结合的要求，结合各个地方不同社会治安状况和工作起点的差异，对一些考评标准适当分层分类，确保考核考评的客观公正性，更好地发挥考核导向作用。
其次，提高考评过程的客观性，以规范的程序、客观的事实反映平安建设的实际情况。特别是对一些定性指标，要尽量多用事实和数据说话，提高考评结果的精确性。更多采用明察暗访等方式，全面了解各地平安建设真实情况，为提高考评结果的真实性提供可靠准确的依据。
再次，把考评结果落到实处。要真正把平安建设考核结果纳入各级党政领导班子和领导干部实绩评价体系，作为衡量干部政绩、晋职晋级和奖励惩处的重要依据。完善奖励惩罚机制，及时兑现奖惩措施，对成效卓著、工作扎实的单位和个人给予表彰奖励；对工作失职、渎职引发影响稳定重大问题，要严查责任，追究有关领导和相关人员的责任，切实推动平安建设的各项工作落到实处。
参考文献：
[1]麻宝斌，李辉.政府社会管理精细化初探[J].北京行政学院学报，2009(01):27-31.
[2]南锐，康琪.社会治理精细化的理论逻辑与实践路径[J].广东行政学院学报,2018(01):29-35.
[3]陆志孟，于立平.提升社会治理精细化水平的目标导向与路径分析[J].领导科学，2014(13):14-17.
[4]蒋源.从粗放式管理到精细化治理：社会治理转型的机制性转换[J].云南社会科学，2015(05):6-11.
[5]胡颖廉，李楠.社会治理精细化：背景、内涵和路径一党的十八届五中全会学习研讨会观点综述[J].行政管理改革，2016(02):64-66.
