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协同治理问题之所以引人关注，正在于人类社会日益发展当中所出现的前所未有的治理复杂性，这是近30年来世界各国日益纷繁复杂的管理实践中逐渐呈现的现实难题。随着社会网络的日益扩张分化，社会管理事务的冗繁性和复杂性开始突破各国
政府的架构藩篱，使得各国政府的组织架构和管理方式开始面临巨大的改革压力。从世界各国特别是发达国家的管理实践来看，以任务和结果为导向的政府结构改革正成为一种潮流，而民营化、服务外包以及采用商业管理技巧的分权化(decentralization)、减员(downsizing)、去官僚化(debureaucratization)等行为指向，则成为这种改革的核心内容和方向。［1］在此背景下，公共管理不再是某一个特定政府甚至不是宽泛的所谓政府机构的专门职责，而是通过由公共机构、私人机构和非营利组织共同组成的伙伴关系及其网络共同来实现的。协同治理理论的出现，是为了应对日益增长的治理复杂化与政府公共资源严重不足之间的矛盾，以及社会组织和私人机构逐渐成熟的必然结果。按照相关学者的研究，协同治理作为社会治理的新型尝试，在中国社会治理实践中至少有三大价值：有助于社会公众民主意识的增强和民主参与能力的提升、有助于政府职能转换的推进和服务型政府的达成，有助于政府主导的公共物品和公共服务的优质提供，还有助于公共政策的优化和政策效能的实现。［2］然而，协同治理虽具有强烈的社会现实需求以及社会治理效用，但其需求的产生和实现方式却是长期以来人们争论的焦点和难点。那么，在一个所谓异质区域，协同治理又能有怎样的生成逻辑与实现路径，将是一个非常现实而又面临巨大需求潜力的问题。
本文异质区域是指三个方面的异质性，其一是制度异质。横琴自贸区内部实行的包括行政架构、经济政策、关税制度等主要都是专门针对澳门的情形来制定，和内地存在着差异，当然也跟澳门有所差异。其二是人口结构异质。横琴自贸区内的常住人口来自内地、澳门、香港三地，而且有专门的港澳居民投资区域，使得港澳居民的比重占比很大，成为横琴岛内的主要人口，人口结构的异质性十分明显。其三是文化异质。横琴岛内社会主义文化与资本主义文化并存，其文化内核的不同导致文化的异质性经常难以协调，异质区域面临的一个现实性难题就是社会治理的整合问题。对于公共管理理论中所提出的协同治理问题，在异质区域当然也存在比普通区域更复杂的困难，如何通过理论的梳理和现实的分析，重新构建一个全新的异质区域社会治理分析框架，显得尤为迫切和重要。
不同的区域及不同的经济发展阶段，社会治理面临的问题有着不同的深度甚至维度的差异。在“一国两制”条件下，横琴新区的开发使得香港、澳门和中国内地三种不同社会形态短时间内在狭小的横琴岛上形成了异质区域。随着澳门和香港居民进入横琴工作生活的人数不断增加，不同身份的民众在横琴构成了一个文化内涵相异、各类制度界面不兼容的异质区域。异质区域社会治理面临的一个重要问题就是治理对象的多元化，多元对象的多元诉求往往跟单一的治理体系难以匹配。而解决好异质区域社会治理问题则具有非常重要的现实意义，对“一国两制”下不同社会领域的治理和整合有着重要的引领作用。异质区域的社会治理问题将是对“一国两制”下国家治理体系的有效补充和创新。［3］
异质区域的社会治理问题的核心体现在两个方面：文化内核与制度差异。根据社会治理理论，社会治理的核心要素有多个方面，包括社会制度、个人权利行使、适度自我约束、掌握相关信息的情况、文化传统等，这些是社会治理中常见的问题，归根结底分属两个方面，也就是文化和制度。制度的问题往往是容易明了的，比如政治制度、户籍制度、税收制度、分配制度、金融制度等。由于社会人的行为受到制度的影响和制约，制度层面的差异往往会导致人的行为差异。而文化的差异具有隐蔽性，因为文化的内核表现为精神的追求，人们对文化认同的差异直接导致他们思想认知层面的不同，而这种不同则会产生比单纯的行为差异更大的距离。由于制度和文化层面的历史性和现实差异，极大地影响了粤港澳三地人民在社会行为表现上的认知，也直接导致他们在面对涉及制度根本和文化内核的问题上不同的价值取向和行为特征。这种根本性的差异也决定了异质区域社会治理的复杂性和持久性。要解决这种复杂而持久的社会治理问题，必须从制度和文化两个维度入手。
在现代社会治理理论中，协同治理的理念越来越受到人们的重视，“去中心化”与“多中心化”已经成为社会治理的理论探索方向。［4］在多中心主体视角下，社会治理问题已经不是单一的行政治理问题，而是涉及到政治、经济、环境、安全与公共服务供给等多个领域的综合治理问题。社会组织的日益发展，使得社会治理问题变得越来越庞杂和纷繁，单一的政府服务无论是资源上还是组织机构上，都已经无法应付现代复杂社会系统的治理难题，全新的社会生态系统要求社会治理在治理中心分布、治理层级、治理功能方面全面提升自身的适应性，多元组织参与的格局已经初见雏形。在多元组织参与的情况下，按照价值共同、目标共同、利益共同的原则形成的所谓社会治理共同体将呼之欲出，现代复杂社会系统的治理问题，完全可以在政府部门与社会组织共同构建的社会治理共同体的协同治理下来完成。［5］
横琴异质区域的社会形态比普通社会形态有着更复杂的构成，其社会治理不仅在治理主体多中心化、治理结构多层级化和治理功能多维度化方面有着相似的特性，而且在治理的协调组织主体—政府层面，有着内地、澳门、香港多元协同的特征，因此有着更为深刻的内生需求。多元主体协同治理在解决复杂社会系统的治理中，其首要目标往往是构建一个由制度、体制和机制共同构成、以多元主体合作共治为核心的复杂性治理体系。此目标的达成，有赖于这样几个问题的解决：第一，信息化问题。信息化时代无孔不入的信息融合如自然、技术、信息等与社会本身的紧密结合而带来的深刻影响，互联网思维下社会多元主体共建共治共享模式，而大数据技术对信息采集与信息传播产生的革命性推动作用，更是从根本上改变了社会治理的基本模式。第二，多主体协同体系问题。政府、社会组织以及公民主体之间良性互动关系的建立，互动过程中的自组织性与协同性，特别是多主体之间、系统与环境之间的反馈机制，以及在此基础上实现政府职能从宏观管理向宏观调控的转变。第三，创建新型社会治理模式似乎是必须的，但创建的方式与途径就成为一个技术问题。［6］协同治理模式是解决这几个关键问题的重要思路，但由于异质区域社会治理的复杂性超越普通社会治理的现实特性，使得这个解决过程亦存在两个系统变量：第一，正反馈。恰当的正反馈机制在打破系统旧模式、推进新模式产生中具有重要作用。那么，应当如何在相对复杂的异质区域政府变量体系与其他社会主体之间建立相应的正反馈机制？第二，在建立复杂自适应的社会治理体系的进程中，异质区域的协商与共识达成、公共价值增值效应最大化，以及社会自组织等不同主体的协同能力激发机制如何发生？因为异质区域涉及的民众身份与福利变量初始条件不同，政府的掌控能力（包括数据的收集、管辖权的限制、掌握资源的有限）降低，对其他各方在整个社会治理体系中的作用提出了更高要求，也许社会治理共同体的构建更符合此区域的治理要求。
多元主体参与下的社会治理共同体构建，对政府部门与社会组织分别有着不同的要求。对于政府部门来说，首先，由于它掌握着最全面的、最丰富的社会资源，同时也是整个社会治理的主导者和领导者，因此它不仅在构建社会治理共同体的过程中起着主导作用，而且还必须完成两个方面的职责，即制定并改革社会治理制度以及强化基本社会公共服务均等化职能。［7］社会治理首先就面临一系列社会治理制度的梳理和改进，如公共事业的投入退出体制机制、社会利益关系协调机制等，政府作为这些规则、制度的唯一制定者和提供者，必须利用其执行力和权威性对这些规则和制度进行改革和管理。政府对社会治理的主导作用，除了通过规则与制度的制定外，还通过相关的政策输出来实现它在社会治理共同体中的主导性。其次，政府部门还担负着提供基本公共服务和公共安全的责任。在社会治理共同体的构建中，公共服务与公共安全仍需政府继续提供，当然也可以通过一些市场化运作，实现公共服务在分级分类前提下的多主体提供，提高基本公共服务之外的更多高级别公共服务的供给效率。通过分权化的治理体制调动社会力量参与提供公共服务，提升公共服务水平。
随着市场与社会的迅速发展，社会组织也以强大的活力和效率持续生长。社会组织贴近社会底层，对社会信息的掌握有着更加准确和灵敏的途径和方法。因此，政府有必要在社会治理领域还权于社会、还权于社会组织，积极倡导社会治理共同体的构建。具体来说，社会治理共同体的构建对社会组织提出两个方面的要求。第一，要承担部分政府职能。比如基本公共医疗和教育等，本属于政府提供的基本公共服务范畴，但政府却困于能力无法进行分级分类提供更广泛更高层次的服务，社会组织在这些细分领域则能够针对某个社会问题为某一类群体提供精准服务。在这些领域，社会组织完全可以取代政府部门，当然前提是政府对之有严格的监管。第二，承担社会成员与政府之间的桥梁作用。不同阶层、收入、教育、职业、性别、年龄和爱好的社会成员，在寻求各自需求、利益满足的过程中产生了不同的社会组织，而这些不同的社会组织可以依托工会、妇联、基层群众自治组织等，开展平等对话、相互协商和谈判来化解不同利益主体之间的利益冲突，形成一种多元开放、互动回应的社会协同治理机制。
政府与多元组织充分发挥各自的优势作用，在社会治理层面积极互动和互补的活动，是社会治理共同体构建的坚实基石。政府是规则制度的制定者及其运行的监督者，对社会治理共同体的稳定发展起着主导和监督作用；社会组织是政府治理活动的补位者，也是政府与民众沟通的载体，起着社会活动的润滑和桥梁作用，它可以使社会结构运行更加顺畅，社会治理发展更加稳健。社会治理共同体理念的确立，有利于多元化社会治理的有效性和稳定性，极大程度地满足社会各方的利益需求，促进共识的达成。
随着信息通信技术和网络、计算机技术的发展，社会治理问题已经某种程度上异化为复杂数据网络下的数据管理问题。由于信息技术和大数据理论的出现，使得我们可以在空前的深度和广度上加深对生活、组织和社会的认识和理解，也为我们解决更加复杂的社会治理问题提供了技术基础。在大数据时代，通过数据界面的互通和相关信息挖掘，如收发电子邮件、接打手机、使用交通卡乘坐公共交通、网络购物等，就可以掌握一个固定范围内的人群实时交互结构与内容信息，从而在大数据基础上完成挖掘人群个体和群体行为中蕴含的各种时空统计规律，认识复杂的社会经济现象，并在此基础上，进行社会治理的相关协同和创新。当然，带来的问题就是掌握数据信息的主体与其他多元主体之间的协同问题，以及大数据背景下的“信息孤岛”问题，在异质区域协同治理过程中，这些问题显得尤为关键。
异质协同治理问题是对协同治理的进一步深化，从本质来看，是社会网络结构更加复杂化的一种协同治理。异质协同治理有两个层面的协同，一层是异质政府之间的府际协同。不同政府面临的利益诉求和谈判空间是不一样的，这种差异直接导致府际协同过程中可能会产生三种令人悲观的结果：“公地悲剧”“搭便车”以及“囚徒困境”。“公地悲剧”源于个体的自由发展对有限的公共资源的掠夺性挤占；“搭便车”源于个体对公共服务的滥用从而导致市场失灵；“囚徒困境”源于个人理性与集体理性之间的矛盾导致的“作茧自缚”问题。无论哪种结果最后势必对异质协同治理产生深远的消极影响。另一层则是政府与社会组织之间的协同。这一协同关系的要害则是政府是否愿意让渡部分权力以及社会组织是否有可以遵守的适当制度。当然，这两种协同关系都不是能够轻易解决好的，但究其本质，还是要研究清楚协同治理的关键是什么。
对于协同治理来说，一般有三个关键变量：网络、协作和整合。与市场和科层关系不同，网络关系是一种相互联系但并不具备天然协同的关系，只有对网络关系进行治理，合作各方的协同效应才有可能产生，这一点对于异质区域的社会治理有着最准确的注脚。网络能较好表达协同治理中多元主体关系结构，治理良好的网络关系结构能够充分发挥多元主体力量，消弭其机会主义价值取向，同时保证主体关系结构的有序性。科层制下的协调观遵循“命令—服从”逻辑，而协作性公共管理视域下的协作规则遵循“双向协调—平等合作”逻辑，多元主体间的互动积极性得以发挥。协作可以通过正式或非正式互动机制，进一步优化网络关系结构，推进协同主体互动过程的可持续和协同效应的实现。
考虑协同治理的三个关键变量的作用，在异质区域协同治理问题的讨论中，也许对三个变量的内涵与外延都将有所扩展。其中网络变量应该考虑珠港澳三地网络的网关以及数据格式的兼容问题；虽然协作变量中取消了“科层制”和“回应性”等传统公共行政理念，但异质区域涉及不同行政体系之间的协作问题，关键环节还是需要安排特殊通道，保证三个不同系统之间的及时回应，整合功能在异质区域的协同整合中应该发挥独特作用。
作为连结“一国两制”下的港澳地区和内地的横琴自贸区，在其社会治理中引入异质区域协同治理的理念，并通过对网络、协作与整合三个关键变量内涵与外延的有效扩展，构建一套独特的社会治理共同体体系，将会对其社会治理的利益分配合理性、系统反应的有效性、社会互动的健康性产生积极的影响，若能实现不同体制下的社会要素的有效融合，将是对复杂网络下社会治理理论的重大创新，同时也必将有助于更为宏大的粤港澳大湾区社会治理实践的探索。
习近平总书记在党的十九大报告里，关于粤港澳方面的内容有两个非常明确的方向性指示：一是以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施；二是打造共建共治共享的社会治理格局。粤港澳大湾区建设是CEPA协议以来中央对粤港澳合作前景做出的最重要规划，未来在粤港澳大湾区框架下，港澳珠三角之间的经济社会联系将会有一个快速发展阶段，发展方向将是向着人流、物流、资金流、信息流更加通畅、更加融合的目标前行，横琴自贸区的社会治理问题的探索，可以为未来粤港澳大湾区社会治理提供可行的方案。结合横琴异质区域社会治理的途径与经验，作为双边或者多边政府合作与社会组织多主体参与的区域治理范式，未来的粤港澳大湾区的社会治理将可以考虑三个层面的内容。
（一）主导要素：政府主导与制度引领作为单一制强政府领导下的异质区域，其制度变革应服从方向性的约束力量。这其中，宏观政策架构与顶层体系设计均应作为必要条件参与建构协同治理体系，因此治理机制与具体实践机制的深度互嵌至关重要。启动珠海、澳门、香港三地政府官员作为治理主体的能动主体，以能动主体引导具体实践机制，从而实现与治理机制的互嵌互助。具体来说，第一，从粤港澳合作的高度树立官员的角色主体意识与自我认知，打破制度化壁垒形成的流动障碍，确立官员协同治理的主体性和主动性，以正式制度与非正式制度双轨并行的方式积极推进。在正式制度尚需完善之前，以大局意识和合作意识实现非正式制度对官员的浸润是必要的过程和选择。第二，进一步完善三地政府之间的合作规范和合作程序，从三地政府层面积极商讨制度的对接并轨问题，促进三地制度的相互嵌入和适应。第三，在丰富各主体内在沟通机制的基础上，加强三地政府职能部门间的互通平台建设，例如定期举行由三地政府各职能部门核心官员参加的协同治理联席会议便是可行的举措。
（二） 实践方式：以社会性作为协同治理的出发点和落脚点
多元协同的社会治理共同体最重要的特征之一就是社会性。区别于政府管控的社会管理模式，社会性是协同治理的出发点同时也是落脚点。横琴社会具有特殊的异质性，这个异质性社会治理共同体的社会性，可从两方面作为具体的实践路径：一方面，与港澳地区发达的社会组织网络不同，当前内地的社会组织社会基础薄弱、生存空间狭小、合法性缺失。作为制度探索和制度创新重要高地的横琴自贸区，应通过琴澳两地政府合作，以培训、指导、负面清单等方式有目的地提升社会组织的社会治理能力与公共性特质，有序促进社会组织健康成长并最大限度释放协同正效应。另一方面，互联网以高速的信息传播能力、多元化的信息来源与内容以及自媒体的扩散与成长能力，成为社会公众与个体建构与重塑的最重要工具。随着横琴新口岸建设与琴澳通关条件的日益便利，横琴与澳门一体化发展的态势正在提速，公共互联网的基础设施与信息联通应早日规划，充分利用网络虚拟公共领域的社会治理潜能，结合政府的居中协调引导，发挥其文化融合、舆论导向、矛盾调适与冲突消解的独特功能。
（三） 保障机制：基于认知与利益的协同主体自我管理
无论是政府还是社会，其认知模式与价值取向都会对其行为选择起着导向和规约的作用。粤港澳三地政府在社会治理认知上存在差异，需要通过塑造认知，利用认知对协同治理的能动作用，推动三地政府达成共识。其一是要转变政府理念。对于横琴新区政府机构来说，要摒弃过去的全能政府思维，充分认识市场与社会组织作为社会治理主体的重要作用。对于港澳政府来说，则应当充分伸展自身在异质区域的公共作为，特别是促进本地社会组织与区际政府间的协同关系方面。其二是要提升民众或社会组织的协商伦理。如果公共空间缺乏主流价值观念统合的情况下，人们只关注自身的个体利益和组织利益，总是希望他人或组织先让步，那必将直接影响协同治理的实现效能，特别是会导致社会治理中公约决策的反复循环，使协同治理陷入“民主导致低效率”的困境。多元协同的社会治理共同体强调治理过程中的公共性、有序性与参与性，但各协同主体趋异的利益偏好与利益诉求，往往使其采取策略性行为以实现个体利益最大化，在社会治理的协同过程中形成反方向的治理力量。因此，面对社会组织与社会个体特别是异质区域社会组织利益意识的觉醒与利益自觉的彰显，应建构相应的利益凝聚、利益表达与利益协调机制，特别是建立珠澳双方统一的协调平台，实现社会结构的组织化、秩序化，通过利益关系的协调与维系实现协同治理过程中各主体的自我管理，从而建构协同治理的长效运作机制。
横琴异质区域的社会治理问题有着典型的代表性和独有的特殊性。长期以来，粤港澳合作的政策和实践都仅限于经贸层面，当三地之间的经济显性要素充分配置完成之后，深层次的社会治理矛盾开始显现。政治制度、公共服务、社会意识形态以及民众的具体利益诉求等，三地之间存在着明显的差异并且短时间内难以融合。通过对横琴异质区域社会治理问题的深入剖析，积极探索引入多主体参与的异质协同社会治理共同体，不仅对横琴社会形态的培育和发展有重大意义，而且对未来粤港澳大湾区建设有着重要的示范作用。在培育成熟的社会治理形态中，切实抓紧主导因素、实践方式和保障机制，是保证异质区域社会治理共同体建设成功的关键，也是未来粤港澳大湾区社会治理模式得以确立的基础。
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