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横琴湾位于珠海香洲区以南，东邻澳门，总面积约184.38平方公里，包括横琴新区106.46平方公里，南湾片区77.63平方公里，跨境工业园区0.29平方公里，拥有横琴自贸区、南湾片区、十字门商务区、保税区和洪湾港区等多个主体功能区。港珠澳大桥建成通车后，珠海是唯一一个与香港、澳门陆路相连的城市。横琴湾是港珠澳大桥的首个落脚点，其南进横琴自贸区、西拓珠海西区、北接珠海主城区香洲区、东连港澳，在大桥经济和粤港澳大湾区双重利好推动下，横琴湾的重要性不言而喻。从珠海空间发展方向来看，港珠澳大桥延长线为城市西拓提供了东西向发展走廊。横琴自贸区的建设，强化了珠海南北向发展轴，使南湾处于两大发展走廊的交汇点，具有了成为未来城市发展中心的可能性。
横琴湾具有较好的自然条件，南有大小横琴山，北有挂定山、有髻山和将军山，山体状况良好，植被茂盛。横琴湾由南湾片区独立围合水域和横琴岛围合水域组成。南湾片区南有马骝洲水道，西有前山河，北侧有前山河及其支流（也是珠海与中山的界河），西有磨刀门水道，是一个由绿水围和而成的天然独立区域。山体与水域面积达35平方公里，占总用地面积的45%左右，形成典型的“水绕城、城绕山”的自然空间格局。横琴岛内有大小横琴山和天沐河水道，形成山环水绕的独立围合区域，外围由电子围网取代了传统的物理围网作为海关监管区。马骝洲水道又称洪湾水道，河宽500m，可通航1000吨级船舶，是粤西各地通往港、澳的重要水道，并将该片区分割成南湾地区和横琴地区两大板块。
但是横琴湾在发展中也存在诸多的局限性。首先，该片区有南湾片区、十字门商务区、保税区、洪湾港区、跨境工业园区和横琴自贸区等多个重要的开放型功能区在此密集分布，管理主体多方共存、片区之间管理分散、资源整合难度大。其次，该片区目前产业比较优势不足，综合配套能力滞后，转型升级压力较大，交通瓶颈日益突出。再次，保税区发展遭遇困局，转型升级缺乏有效引导，综合效益不突出，围网管理降低了周边的活力。最后，目前广东三个自贸区中，唯有横琴自贸区没有港口，横琴自贸片区缺乏大型仓储、港口等功能，其开放型的政策优势受到一定制约，珠海保税区也面临着“有区无港”的尴尬。
（一）机遇：政策利好叠加一时代赋予横琴湾的历史使命
首先，横琴自贸区是新形势下丰富发展“一国两制”伟大实践的新成果。横琴新区于2009年12月16日在珠海市横琴岛挂牌成立，规格为副厅级，2015年4月23日广东自贸区三个片区之一的横琴片区正式挂牌。横琴新区开发近九年，横琴自贸试验片区挂牌成立已届三年。目前，横琴已取得了丰硕的制度创新成果，珠澳两地合作也从较紧密合作上升到深度合作，并具备了加速向全面纵深推进的各项条件。在新时代的背景下，珠澳应在前期打下的扎实合作基础上，借助横琴湾这个平台，共同走出一条宽广的新路，横琴自贸区应抢抓战略机遇，肩负起历史责任。其次，随着“一带一路”倡议的深入实施，珠海高水平的对外开放也迎来了新的机遇和平台。珠海将全力实施开放引领战略，努力打造实施“一带一路”倡议的战略支点，构建以“一带一路”为重点的对外开放新格局，推进更高水平、更宽领域的开放合作。再次，《深化粤港澳合作，推进大湾区建设框架协议》提出探索粤港澳合作新模式，推动主要合作区域和重点领域的体制机制创新，以点带面深化合作，充分释放改革红利。粤港澳大湾区建设已正式启动，这一国家战略将珠海与港澳合作提升到新的高度。最后，港珠澳大桥作为“一国两制”框架下三地合作建设的重大跨境、跨海战略性通道，使珠海成为唯一与香港澳门陆路相连的城市，横琴湾将成为港珠澳大桥重要桥头堡和环澳发展带，珠海将进入港珠澳大桥时代，横琴湾也必然要为粤港澳协作提供功能载体，横琴的区域优势又将更为凸显。
（二）珠海面临的挑战
一是交通冲击。港珠澳大桥在对区域客货流产生重大影响的同时，将使大量交通汇聚珠海，如何妥善处理过境交通对珠海产生的冲击，如何对大桥诱发的交通流和过境交通进行很好地引导及组织疏散成为重大挑战。二是基础设施与宜居环境挑战。港珠澳大桥将大量增加跨界交通流、人流以及三地协同发展带来产业规模的扩大，这些对珠海生态环境、城市服务将带来挑战。珠海自身基础设施，包括内部道路网络、对外连接道路设施等仍存在较大不足，珠海港口、基础和服务型设施等硬件建设尚不能迎合国际乃至香港资本和产业的需求。珠海自身基础设施配套建设和宜居环境的完善与提升，将成为港珠澳深度合作的关键环节之一。三是“过桥经济”之虞。《深化粤港澳合作，推进大湾区建设框架协议》提出加快“中山粤澳合作示范区”和“江门大广海湾经济区”平台建设，中山、江门的区位优势虽然不如珠海，但具有一定的产业基础和空间资源，港珠澳大桥的开通也会促进香港与中山、江门的产业合作。因此，如果珠海不能及时抓住作为大桥桥头堡的机遇，不能完善与港珠澳大桥配套的交通网络、产业策略、空间规划和协作机制，珠海在各方博弈中就有可能被边缘化，成为“过境之地”。四是深中通道冲击影响。随着深中通道建设，香港、深圳、中山、珠海、澳门正形成一个闭合环。港珠澳大桥虽然侧重于珠江西岸与香港的对接，发挥香港对于珠江口西岸的带动作用，深中通道则着重连接珠江口东西两岸经济圈，发挥珠江东岸对于西岸的带动作用。当深中通道建成后，珠海、中山、江门与深圳陆路距离明显缩短，在深圳发展要素开始外溢的当下，深中通道可能会对珠海承接香港外溢要素产生冲击。中山、江门相对珠海的离心化趋势强化，因此，必须做好应对准备，下好港珠澳协同发展这盘棋。五是港珠澳管制之虞。港珠澳大桥为粤港澳之间生产及生活要素更加自由地流动提供一流硬件支持，但由于通关和交通管制的需要，人员及货物经港珠澳大桥的流动仍受到制约。如何提高港珠澳大桥口岸通关能力和行政管理资源配置能力，需要三地政府的积极行动及相关配套政策支持，从而将物理意义上的桥梁提升为经济意义上的纽带。
从区域竞争形势来看，香港要保持亚太地区经济中心城市的地位，在经济规模、科技创新能力等方面存在“短板”。从城市内部经济增长动力分析，港澳两地都存在着发展空间有限、产业结构升级乏力等问题。珠海也面临自身经济规模小，亟需借助外力解决城市升级的现实困境。促进要素流动，扩展发展空间，深化分工协作，拓展区域经济腹地和国际产业走廊是港珠澳共同诉求。
随着港珠澳大桥通车，珠港澳三地交流合作将愈加紧密，作为香港抵达珠海的第一个窗口，横琴湾是珠海实施对外开放战略的核心区域。由于横琴湾有多个功能区在此区域密集分布，为珠海带来了推动“外部协同”和促进“内部协同”的重要机遇。珠海作为大桥西岸桥头堡，虽然具备了优先承载大桥经济、与港澳协同发展、实现受益最大化的先天条件，但必须以积极的发展策略和空间计划来把握大桥机遇，站到整个粤港澳大湾区的高度来重新审视自己的战略地位和发展策略。
（一）加强内外管理协同
一方面，加强外部协同，建立港珠澳协调机制。目前珠港澳合作的直接沟通渠道尚未建立，协调解决三地合作项目建设中在政策落实、项目安排、体制机制创新等方面的问题需要上报中央政府予以支持，客观上导致了珠港澳沟通和协调的效率较低，阻碍了三地的交流合作以及对CEPA协议的落实。为加强港珠澳三地合作，将横琴湾打造成港珠澳协同示范区，按照三地联动、部门对接的原则，建立不同层级相结合的协调机制，由三地主要领导组成较高层次协调机制，就三地协同发展的战略方向、重大政策、重大举措、重大项目进行协商。由各具体部门、行业组成的协调机制，以务实层面的项目合作为主。在三地合作中，积极发挥非政府机构，如商会、行业协会等的协调作用，促进市场发育和产业升级。
一方面，推动内部协同，打破多头管理现状，减少管理层级和软内耗，提高管理效能。首先，建议采取横琴湾示范区开发建设主体和行政管理主体相分离的组织模式，分别成立港珠澳协同发展示范区管委会和示范区开发建设股份有限公司。开发建设股份有限公司参照横琴一级开发和十字门中央商务区建设模式，作为国企法人，负责园区内的基础设施建设、招商引资、物业管理等开发事项。其次，推进横琴湾管理和司法一体化，将横琴自贸区管委会职责和司法复制到横琴湾。横琴湾港珠澳协同发展示范区管委会可由目前的横琴自贸区管委会担任，管理范围由横琴自贸区扩大到横琴湾区，范围包括南湾片区、洪湾片区、十字门中央商务区、保税区、南湾物流产业园、洪湾港、洪湾渔港及横琴自贸区，是副厅级政府派出管理机构，其它功能区行政等级不变，相应职能机构（如规划、国土、工商等）统一整合到横琴自贸区，完成资源整合。在湾区内行使经济和社会综合管理权限，实行统一考核、统一区域规划、统一产业规划、统一建设、统一招商引资。再次，积极争取横琴省级税收和转移支付政策在横琴湾落地；积极争取“注册地+经营地”税收优惠政策，实行注册经营在横琴湾的企业，其GDP、财政贡献、各项创新指标仍归原属地的创新政策；争取享受横琴省级20%所得税税收返还留成的政策在横琴湾落地实施；争取横琴国家产业转移支付政策在横琴湾落地。
（二）政策协力，创新通关模式，提高要素流动效率
横琴自贸区建设的历史使命，就是打造与国际接轨的对外开放新体制，也是我国构建开放型经济新体制的现实要求和历史使命。横琴湾要实现港珠澳示范区的发展目标和使命，必须在体制创新方面迈出更大的步伐。
一是加快港珠澳通关一体化进程。香港、澳门、珠海分属不同的监管区，监管部门相互独立。应尽快推动并实现三地通关一体化，创新粤港澳口岸通关模式，推进建设统一高效、与港澳联动的口岸监管机制，加快推进粤港、粤澳之间信息互换、监管互认、执法互助。首先，在通关模式上，加快推进三地口岸资源共享，加快推行“两地一检”或“单边验放”等通关创新政策，进一步放宽自助通关门槛，不断推进三地通关便利。三地通过一个系统整合、收集、使用并分发与进出境相关的电子数据，建设应用单一窗口系统通关模式，实现三地口岸一体化管理，简化通关流程，在一定程度上加快货物流通速度以及降低物流成本。其次，港珠澳大桥珠澳口岸目前已确定实施“入境查验、出境监控”通关新模式，珠海、澳门监管查验在一个平台上实施。加快推进这一新模式在其它口岸实施，对存在问题和障碍尽早梳理和解决，加快港珠澳通关一体化进程。
二是“三检合一”，创新便捷高效的通关监管服务体系。重点抓好“大通关”工程，继续深化海关、检验检疫、边检和海事等查验制度的改革。加快推动实施国际贸易“单一窗口”、口岸通关“合作查验、一次放行”等多种监管模式创新。实施“单一窗口”后，企业只需一次提交，不仅降低企业和政府的成本，还可有效精简贸易流程，缩短贸易周期，提高贸易环节时间的可预测性，便于进出口企业有效安排生产、运输等工作。
三是横琴自贸区、保税区及洪湾港一体通关模式创新。横琴自贸区、保税区及洪湾港各有其功能，三个区域中货物交易、保税仓储、港口资源可实现优势互补，由于货物流通环节多，且隶属三个不同关区，大大阻碍三个关区之间的要素流动，实现关区之间货物无障碍流转亟需建立绿色通道。横琴湾港珠澳示范区联检单位可共建一体化通关平台，实现洪湾港、保税区、横琴自贸区及港珠澳通关中心监管部门信息互通互认，货物实行无纸化报关，其通关及查验信息可实现即时共享，横琴湾港珠澳示范区内的货物只需进行一次通关一次查验，便能自由流转，将从根本上减少货物流通环节，提高通关效率。
四是创新横琴与澳门旅游一体化通关模式。横琴和澳门为共同打造世界级旅游休闲中心，需共享旅游资源。但因为横琴与澳门之间的海关管制，内地游客在横琴和澳门之间只能一次往来政策致使游客的自由往来受到较大限制，资源无法共享。为此，横琴口岸必须创新横琴与澳门旅游便利化通关模式。首先，增加一类内地赴澳门旅游签注（如“H签注”），在签注允许的在澳逗留期内可多次往返横琴与澳门，第二次及以后的出境、入境口岸限定为横琴口岸。其次，在横琴设立内地居民办证点，推广使用自助办证一体机。申请为已到达横琴持有有效赴澳出入境证件的非广东省籍内地居民，按照其户籍所在地现行的签注种类、有效期、出入次数、间隔期等政策规定办理赴澳旅游签注。
五是扩大横琴进出口和企业所得税优惠政策。横琴自贸区的进口免税政策主要涉及的是与生产相关的货物或商品。根据《横琴自贸区企业所得税优惠目录》，只有符合该目录规定的产业项目为主营业务，且其主营业务收入占企业收入总额70％以上的企业，才可享受这一优惠政策。由于横琴缺乏大型港口，与生产相关的货物的关税减免，对横琴国际贸易的影响有限。横琴的七大产业目录中，与生产相关的产业少之又少，这又使得在横琴的企业能享受减免关税的优惠作用有限。横琴片区重点发展旅游休闲、商务金融、文化科教和高新技术等产业，但旅游休闲不在优惠目录中，导致横琴企业享受15%的企业所得税范围过于狭窄，其政策实施的带动效应受到较大限制。党的十九大报告提出，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。横琴应积极争取横琴货物的免税范围可以从生产相关的货物扩大到消费品。这将促进横琴商贸服务、旅游等现代服务业的发展，加快向自由贸易港转变。
（三）功能协作，实现优势互补
一方面，加强外部协作，实现产业联动和资源共享。香港作为“超级联系人”，其优势是具有良好的教育和医疗资源，同时贸易、金融、航运构成三大支柱产业，作为国际贸易枢纽，专业性服务、国际人力资本、国际营商环境和国际合作枢纽方面具有不可替代的作用。澳门的优势在于其是联系葡语系国家和珠三角及内陆腹地市场的纽带，使得“横琴+澳门”在港珠澳湾区国际化建设中发挥独特的优势。珠海的宜居环境已经成为一张靓丽的名片，良好的生态环境、充裕的土地资源以及享有的经济特区、国家新区、自贸区、自创区等多重国家支持政策，持续实施创新驱动战略，走出了经济、社会发展与环境保护双赢的道路。香港国际金融中心、航运中心、贸易中心的优势，澳门的世界旅游休闲中心，与葡语及拉丁语国家密切的社会文化交流优势，以及珠海的绿色生态、土地资源和政策优势，三地并未完全实现产业联动和资源共享。三地协作，一是整合香港、珠海、澳门资源，立足粤港澳大湾区建设高度，积极承接港澳外溢的高端制造和生产性服务等新兴行业转移，实现港珠澳深度合作发展。加强在现代服务业、高新技术产业、先进制造业方面的合作，主动承接港澳旅游业、金融、物流、会展、保税服务、科技服务、商业等高端现代服务业的外溢；二是推动基础设施一体化建设，特别是港口、机场及大型基础设施之间的连接；三是促进三地人员在交通、资讯、文化、教育、医疗及休闲等方面的便利。
一方面，加强内部协作，实现功能升级和功能主体协作。横琴湾港珠澳示范区是提升城市产业发展质量的关键载体，是优惠政策先行区、产业园区集聚地，有较好的产业基础。当前南湾的产业结构体系中仍以生产制造为主，不适应当前产业发展形势和定位，需要调整产业结构，一是制造业需要向智能制造、高新产业等发展方向升级，二是需要拓展产业链，扩宽产业类型，向生产性服务业、商贸办公、科技研发等行业发展，增加服务业的比重。
当前，横琴湾各大功能片区发展方向契合度高，高端商务服务业及物流业能够有效的与横琴自贸区形成互动，各功能主体协作空间巨大。但横琴自贸区与其他自贸区相比，缺乏大型仓储、港口等功能，其开放型的政策优势作用发挥受到一定的制约。在横琴岛对岸的保税区也面临着“有区无港”的尴尬。货物的高效流动需要港口的配套，但自贸区内与保税区内都缺乏港口，而洪湾港区内缺乏保税仓库资质以及相关配套设施。横琴新区建设已有九年，而洪湾港二期也于2015年建成、2016年运营。但在横琴新区成立时还没有洪湾港，所以导致了今天横琴和保税区没有港口资源的窘境。
据此，横琴湾各主体可在以下几个方面实现功能协作：一是以横琴自贸区为核心，使十字门中央商务区、保税区、洪湾片区等有限复制和转化自贸区政策，有助于上述片区大力发展优势产业。对洪湾港而言，享受自贸区的保税功能及商品交易政策，为洪湾港区开展跨境电商、进口汽车及其他商品展销的相关物流服务提供有力支持。也可为洪湾港服务于香港驳船航线业务，以洪湾港作为物资中转节点，开展澳门生活物资（葡语系食品）过境中转、珠澳空运货物转关、香港进境国际商品（化妆品、奶粉、电子产品）集散及粤西食品（生鲜）集散配送等项目提供政策支撑。当前，洪湾港区未具备物流保税仓、出口监管仓及冷冻仓等专业物流服务功能，应尽早完善和升级洪湾港区的功能升级以及过境通关绿色通道、创新通关模式的建立将成为洪湾港区服务港澳的关键。二是洪湾港作为横琴湾港珠澳示范区唯一的外贸口岸，为湾区的商贸服务及多方面业务开展提供基础。洪湾港可作为自贸区与保税区的配套港口，补充其缺乏的港口功能，充分发挥洪湾港的区位优势，为自贸区及保税区提供货源基础，完善物流通道，降低物流成本。三是横琴、保税区应协调好产业规划、互相扶持、共同发展。对适合利用保税区保税、仓储和跨境物流三个平台的项目放在保税，充分利用横琴各类基金平台集聚的金融优势，构建支持实体经济快速发展的融资平台和融资渠道，大力推动开展产业联合招商，推动培育形成具有保税区域特点的产业集群。
（四）空间协调，完善横琴湾区域交通、用地、功能三大系统的协调发展
完善横琴湾区域交通、用地、功能三大系统的协调发展，进一步发挥管理协同、政策协力优势，从统筹协调、用地控制、功能培育、交通发展、宜居宜业等方面着力，提升片区内部各板块之间的衔接协调，充分形成城市、产业发展合力。以“汇集创新资源、打造活力场所、引领发展转型”的发展理念为指导，依托良好的区位条件和自然资源，建设成为港珠澳协同发展的引擎和桥头堡、珠江三角洲西岸对外开放的核心窗口，以及生态环境优美、创新动力活跃、配套设施完善、公共服务优质的珠海新门户，真正发挥港珠澳大桥这座世界级工程的经济辐射作用。
1.推进基础设施互联互通，加快区内外路网建设。完善珠海对外交通体系，优化梳理城市内部交通路网和关键节点，提高通达性。一是健全对外交通系统，加快推进金海大桥、香海大桥、洪鹤大桥和广珠城轨延长线建设，提升珠江西岸交通枢纽和门户功能。二是强化内部枢纽组织，引导区域空间优化，加快洪湾港建设，强化洪湾港作为珠港澳的货物中转港、区域性物流中心作用。三是优化城市内部交通廊道和节点，目前该片区的出行方式以道路交通为主，主干路网基本建成，内部路网有待完善。环澳地区通道不足，南北交通压力大，公共交通建设严重滞后。四是强化南湾地区与横琴自贸区、中心城区的联系，完善区域和城市交通一体化衔接。
2.加快珠港澳游客集散中心的规划与建设。随着港珠澳大桥通车，其必然成为重要的旅游目的地。然而珠海口岸的承载能力有限，为了更好地疏解交通和口岸压力，也为了更好地为游客提供一条龙旅游服务，珠港澳游客集散中心建设势在必行。珠港澳游客集散中心作为珠江西岸连接港澳地区的中转站，充分发挥港珠澳大桥的客运功能，快速聚集跨境客流和商机，成为带动珠海市休闲旅游观光、商贸服务产业发展的重要引擎。
3.加快珠港澳物流合作园建设。对接港澳先进物流业，促进珠港澳三地的融合和粤港澳大湾区经济的发展，有利于珠海市承接香港澳门相关服务产业转移、强化珠港澳服务业之间的紧密联系，进而促进珠海市高端服务业的更大发展。
4.加快公共服务一体化建设，共建休闲健康中心。加强公共服务设施配置，增加优质公共产品和服务供给，推动港珠澳教育合作发展，深化港珠澳文化交流，密切医疗卫生合作，共建休闲健康中心。推动医疗卫生、科教文化等公共服务均等化。推进多层次、宽覆盖的住房保障体系，促进人口集聚和结构优化。
5.优化滨水休闲生活空间。优质的居住环境是珠海靓丽名片，过去数年，凭借着良好的生态环境和先进的建设理念，珠海连续多年评选为宜居城市，并成为了首批中欧低碳生态城市综合试点。横琴湾具有山环水绕的优美景色，保护好横琴湾绿色山体和蓝色海湾，推动形成绿色发展方式和生产生活方式，打造具有世界湾区特色的滨水休闲空间，推进区域旅游发展，建设休闲人文湾区。
自贸区的意义是通过点的创新突破，带动区域经济和社会全面发展。纵观全球自贸区，点的发展总能引领城市腾飞的走向，进而推动区域形成全面开放新格局。粤港澳大湾区是“一国两制”下的珠三角“9市+2个特别行政区”，具有特殊性。香港和澳门两个特别行政区是世界公认的市场经济制度和自由经济体，是中国市场化水平最高的区域之一。珠海当前发展的重点之一是如何借鉴港澳自由贸易港的发展经验，创新横琴自贸区体制、机制，率先探索“一国两制”下粤港澳体制机制、法律法规等制度层面对接，进而再以点带面，将自贸区经验和政策，通过适度扩容或复制嵌入到湾区建设中，并以横琴湾一体化和港珠澳协同示范区建设提供的重要载体为平台，全面提升粤港澳大湾区对外开放水平，推动粤港澳大湾区协同发展。目前，粤港澳大湾区正迎来巨变，一个属于珠海的新时代也即将开启。
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