自2008年以来，在创新改革社会管理体制的政策指引下，珠海市社会组织进入快速发展时期，并呈现出市级与区级错位发展的显著特征：第一阶段从2008年到2014年，表现在市级层面的社会组织迅速发展，这直接得益于社会组织登记管理制度的创新改革，以及政府加大购买社会组织服务的力度；第二阶段从2014年至今，体现在区级层面社会组织提速发展，如香洲区、金湾区，这得益于社会组织发展的外部制度环境的优化，更重要的是市级层面的探索实践提供了经验样板。第一阶段的特征在于制度创新与建构，第二阶段的特征在于社会组织服务网络建构与统筹。第一阶段的制度建构为第二阶段的服务网络建构与能力整合营造出良好的制度环境，而第二阶段的发展将会进一步地检验相关制度的效能与社会组织的效能。本文将以组织场域为理论视角，来探讨珠海市香洲区社会组织发展模式。

　　一、观察视角：组织场域及其构成要素

　　(一)组织场域的界定

　　组织场域概念最早由迪马尼奥与鲍威尔(DiMaggio&Powell)在《关于"铁笼"的再思考：组织场域中的制度性同性与集体理性》这篇开创性的论文中提出，组织场域是指那些由组织建构的，在总体上获得认可的一种制度生活领域，这些组织包括关键的供应商、资源和产品消费者、规制机构以及提供类似产品或产品的其他组织。斯科特与迈耶(Scott&Meyer)从功能角度对组织场域进行了扩展与深入阐述，在对组织集合模型、组织人口模型与组织场域模型等支配性组织研究图式评述的基础上，并结合“地方社区结构”“公共政策实施”与“人类服务机构协调”等相关研究材料，提出“社会部门”概念。一个“社会部门”界定为一种运行于同一领域的组织集合，这些组织根据其在服务、产品或功能上具有的相似性而确定其身份，以及对核心的焦点组织的绩效产生关键性影响的那些组织，如重要的供应商和消费者(购买商)、所有人和调节管理者、金融资源提供者和竞争者。此外，更多的理论则认为场域不仅可能围绕固定的市场、技术或公共政策领域而形成，也可能围绕重要的争论与问题而形成。正如霍夫曼(Hoffman)所言，场域是围绕那些对于某些特定的系列组织的利益与目标日益重要的问题而形成的。组织可以成为或不成为场域的一部分做出自己的选择，但它们的场域成员资格是通过社会互动模式而确定的，场域的成员资格也可能在一个有限的时间段内，随着一个问题的出现而形成或消失。

　　从组织场域层面来进行组织分析具有以下优点：首先，可以考察不同类型组织的相互作用与协同演变；其次，从场域层面不仅能够分析特定类型组织的兴衰，也能考察某种类型组织的消失或新形态的出现；再次，场域概念中还包括单个组织、组织集和组织群等层面，能够提供一个整合各种思路的基础；最后，组织场域是一个重要的媒介，发挥着联结组织结构与行为研究和更大范围的社会结构与过程研究的作用。

　　(二)组织场域的构成要素

　　对于组织场域的构成要素，迪马尼奥与鲍威尔认为，只有在经验调查的基础上才能确定和鉴别一个组织场域的结构。斯科特等在对美国提供医疗保健服务的场域进行的研究中，辨识出了组织场域的三个构成要素：各类社会行动者、引导场域活动的制度逻辑与监视场域活动的治理结构。除了以上三个要素外，霍夫曼和文特雷斯卡(Hoffman&Ventresca)添加了另外两个场域要素：中介性机构和地方的意识形成活动。以上要素对场域中的活动不仅有限制或制约作用，还有促进作用，从而这些要素也就塑造了组织参与者的行为与特征。

　　二、珠海市香洲区各类社会组织行动者

　　从广义上来讲，社会组织泛指除经济、政治领域以外的纷繁复杂的各种组织类型。从社会组织登记管理制度上来看，我国社会组织分为社会团体、基金会、民办非企业单位（社会服务机构）三种类型，各级民政部门是社会组织的登记管理机关。近年来，社会组织登记管理模式发生重大变化，由双重管理模式向有限制的直接登记模式转变，同时对于一些不符合直接登记条件的社区社会组织实行备案制。据统计，截至2017年底，珠海市香洲区民政局登记备案社会组织合计647家，其中区民政登记在册社会组织516家，包括民办非企业单位439家，社会团体77家；在镇街备案的社会组织131家（见表1）。从服务领域来看，439家民办非企业单位主要分布在文化教育、职业培训、医疗卫生、文化服务等行业，其中属于教育行业212家，医疗卫生行业44家，职业培训行业27家，文化服务行业25家，77家社会团体，以学术研究、问题、联谊、服务等为主。同期，珠海全市共有依法登记的社会组织2304家，其中市级社会组织1236家，区级社会组织1068家，社会团体1031家、民办非企业单位1265家，基金会8家。由此可见，香洲区依法登记的社会组织数量大于珠海其他区的总和。

　　表1   2013-2017年香洲区社会组织基本情况

　　除了在区民政局登记的社会组织外，香洲区根据社会组织发展的实际需要，还推动成立两类中介性的“赋能组织”：一类是连接政府部门与单个社会组织的“赋能组织”，其功能在于培育孵化社会组织与强化社会组织自律能力，有香洲区社会组织发展中心、香洲区社会工作协会等；另一类是维持社会服务供给秩序的“赋能组织”，其功能是统筹和协调各类组织（包括政府部门、社会组织、企业组织与社区）有序提供社会服务，如成立了拱北街道星辰社会工作促进中心、吉大街道新芽社会组织服务中心、狮山街道点睛社会组织服务中心、翠香街道领航社会组织发展统筹中心、香湾街道扬帆社会组织统筹服务中心、梅华街道同华社会组织服务社、前山街道创益汇伙伴型社会服务成长平台等7个街道层面社会组织统筹枢纽平台。居（村）委会也可以看成是一种特殊的社会组织，在法律定位上，它属于群众性自治组织。目前，香洲区有145个社区居委会、7个村委会。

　　三、珠海市香洲区社会组织发展的制度力量

　　香洲区按照“政府扶持、社会承接、专业支撑、项目运作”的思路，大力培育发展公益类、服务类等社会组织。观察发现，推动香洲区社会组织场域迅速发展的重要制度力量有两个：一是竞争性的全国创建活动。2015年香洲区获批“创建全国社区治理和服务创新实验区”，随后，成立了“香洲区创建全国社区治理和服务创新实验区工作领导小组”，并出台了《珠海市香洲区创建全国社区治理和服务创新实验区实施意见》（珠香委办〔2016〕28号），制定了《香洲区创建社区治理和服务创新实验区领导小组成员单位工作职责》，建立了《香洲区创建全国社区治理和服务创新实验区成员单位联络机制》，全面建立党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的体制机制。

　　创建活动围绕“借鉴港澳经验，激发多元参与，提升社区治理水平”的主题，推动社区治理与服务多元参与，促进政府治理、社会调节、居民自治的良性互动。在社会组织领域中的主要做法有：全面构建新社会组织党委一社区党支部一小区、楼宇党支部一社会组织党支部的“区域化组织体系”，加强社区党组织在实验区建设工作中的统筹和领导，全面提升基层治理凝聚力；以工会、团委、妇联、科协、残联等群团组织为主，通过改造、提升、新建等方式，构建枢纽（联合）型社会组织，依托香洲区社会组织发展中心，开展对社会

　　组织的孵化、培育、督导评估、能力建设和规范化管理，发挥社会建设创新专项资金的引领作用，坚持“条块结合、分类指导、全域覆盖”，形成“区一镇街一社区一楼宇"的枢纽化组织体系，打造一批特色品牌和项目，有效承接政府职能转移和社区居民参与社区事务。

　　二是政府积极的财政投入与支持。从2013年起，香洲区安排财政专项资金，用于社会建设创新项目，通过购买服务、配套资助、政府投入等形式支持社会组织与社区居委会在辖区内开展社会服务项目。截至2017年，区级创新专项资金累计投入金额约2258万元，开展了103个创新资金项目。其中，2013年社会组织、社区居委会共申报66个社会建设创新项目，扶持开展18个，金额为228万元。2014年社会组织、社区居委会共申报59个社会建设创新项目，扶持25个，金额为433.5万元。2015年，对社会建设创新专项资金创新使用，把1500万元分为两部分，其中756万元由镇街使用于镇街一级的社会建设创新项目，平均每个社区6万元，项目的设立和资金的拨付采取竞争性的分配原则由社区申请；另一部分744万元，由区委政法委使用针对区一级的项目，用于购买社会组织提供的公共服务。2015年社会组织申报区级专项资金46个项目，扶持开展21个项目，金额为499万元。2016年社会组织申报区级专项资金61个项目，扶持开展14个项目，金额为480万元。2017年社会组织申报区级专项资金105个项目，扶持开展25个项目，金额为617.7万元。

　　四、珠海市香洲区社会组织运行的治理结构

　　（一）       社会组织的"双驱治理结构"

      观察发现，香洲区社会组织运行环境呈现出清晰的“双驱治理结构”的特征，这样的治理结构从根本上解决了社会组织“一管就死，一放就乱”的顽疾，实现了事前事中事后全过程监管。具体而言，“双驱治理结构”的第一驱是社会组织的行政监管结构，由社会组织的登记管理机关与财务审计机关构成，其功能是要完成社会组织合法性、合规性审查，具体工作是社会组织的登记、变更、注销等，并对社会组织实施年度审查；第二驱是对社会组织进行服务赋能，形成了委托服务的政府部门、社会组织发展中心、香洲区社会工作协会、镇街社会组织统筹发展中心、市内外专家团队等构成的赋能结构。我们可以根据行政监管的强弱与服务赋能的高低，将以上不同类型的治理主体做如下划分（见图1）。

　　（二） 第一驱：行政监管结构

　　香洲区民政局按照“登记放宽、监管从严”的思路，不断强化对社会组织事中事后的监管执法力度。具体做法有：根据《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》的相关规定，对不按规定接受监督检查，尤其是存在不参加年度检查的社会组织，经调查、公示等环节，做出撤销登记的行政处罚，维护法律法规的严肃性，提高社会组织遵纪守法意识，促进社会组织健康发展；在全区实施社会组织统一社会信用代码制度并签订诚信自律、消防安全承诺书，对列入“黑名单”的违规社会组织，民政局在政府采购、招标投标、行政审批、资质审核、政府扶持资金等行政管理事项中限制或取消其参与资格，达到警示的效果；民政局委托会计公司对社会组织法定代表人离任审计和注销清算审计，防止社会组织中“微腐败”现象的发生。我们发现在政府部门不断强化监管力度的背景下，社会组织发展呈现出了“登记”与“注销”双增长的情况，一些“僵尸组织”“违规组织”得到了及时查处与清理，优化了社会组织行业发展的生态环境，避免出现“劣币驱逐良币”的现象。

　　（三）第二驱：社会组织的赋能结构

　　香洲区通过发展枢纽型、支持型、平台型等社会组织，保证政府让渡的社会服务“有人接、接得住、做的好、管到位”。首先，通过区社会组织发展中心扩大社会组织规模体量，解决“谁来做”的问题。香洲区以社会组织发展中心为依托，发挥工、青、妇等枢纽型社会组织的聚合引领作用，打造镇（街道）层面的社会组织的孵化基地，按照“条块结合、分类指导、全域覆盖”的发展思路，构建一条“进驻—孵化—评估—出壳”的社区社会组织孵化培育模式。发展社区社会组织，引导社区社会组织积极参与协助社区居委会承接政府职能转移，拓展其服务空间，调动其参与公共管理和民生服务的积极性，推动其多样化发展，增强其参与社区治理能力。目前，在镇街备案的社会组织131家。

　　其次，通过政府购买社区服务增加社会组织项目体量，解决社会组织“做什么”的问题。香洲区为拓宽社会组织参与社区治理平台，依据《珠海市香洲区政府购买社会组织服务管理办法》开展社区服务外包，将能够由社会组织承担的社区工作通过政府购买服务形式，交由有资质的社会组织承接，引导社区社会组织参与社区建设。根据居民需求，大力发掘社区公益性、福利性项目，开展“政府搭台—社区点单—企业参与—社会组织承接—居民受益”的社区“微公益”，借助镇街社会组织枢纽平台，发掘社区内部资源，引导社区社会组织积极参与承接社区“微公益”项目，让更多的社会组织和专业社工走进社区，有效补充社区公共服务、便民服务和公益服务资源。开展了"公益翠香""爱•益拱北”“吉聚力量•大爱益坊”“微爱•香湾""香山狮益系万家""益呼百应•微爱前行”"聚力同心，共谱华章”等各具街道特色的“互联网+公益”创投。

　　再次，通过镇街社会组织统筹发展中心提升社会组织专业能量，解决社会服务“如何做”的问题。镇街社会组织统筹发展中心坚持以根植社区、需求导向、降低成本为工作理念，指导协助社区社会组织链接居委会、政府和社会资源，发挥在“政社”上的桥梁纽带作用、在业务上的引领聚合作用、在日常服务管理上的平台作用，带动各类社区社会组织健康快速发展。借助粤港澳大湾区优势，引入香港社工督导专家和澳门街坊总会、上海、深圳等优秀的专业社工机构，举办社区社会组织能力建设培训班，开展专业素质提升、能力建设、项目督导等多角度、全方位专业技能培训，为辖区内社区社会组织开展社区矫正、就业指导、心理辅导、帮扶帮教、家庭调解、文体康乐等社区服务提供多元化、精细化的专业技能，提升社区社会组织专业服务及承接政府职能转移的能力。

　　最后，通过香洲区社会工作协会提升对社会组织的管理能量，解决“如何管”的问题。香洲区从2013年开始设置社会建设创新专项资金，通过项目资助的方式引领社会组织在开展社会服务中不断成长壮大。在2006年以前，专项资金的项目资助，主要由区社会管理部来统筹管理，从2017年开始由香洲区社会工作协会负责统筹管理工作，包括组织项目申报、资格审核、公示与争议处置、项目评估与总结等工作。这样的制度安排一方面有效地解决了委托方（政府）委外管理能力不足的问题，可以实现精明的购买服务；另一方面能够使社会工作协会强有力地发挥行业规范功能，从而实现章程规定的“协助政府部门从行业规范的角度对社会工作服务机构、社会工作者进行业务协调、监督、评估和指导，为本区社会工作者提供登记和注册管理服务。”