习近平总书记在党的十九大报告中提出："坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于当担、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”①建立容错纠错机制是营造强化党员干部正向激励的政治生态的重要抓手和关键举措。在全面从严治党的时代背景下，正风反腐和问责追责的力度不断加大，一些党员领导干部担心由于把握不好、把握不准政策尺度而触碰党纪国法的高压线，而在繁重的改革任务面前奉行“不求无功、但求无过”“多做多错、少干少错”的价值信条，出现了懒政、怠政、惰政的现象，“动力不足”导致的“为官不为”问题日渐突出。要从根本上解决这一问题，就需要构建党员干部容错纠错机制，营造鼓励党员干部改革创新和强化正向激励的政治生态。本文从构建容错纠错机制打造强化干部正向激励政治生态的现实意义、构建容错纠错机制需要厘清的理论问题，以及构建容错纠错机制的实践路径三个方面开展论述，以期为实践提供理论指导和建议。②

一、现实逻辑：容错纠错机制是克服“改革创新疲软症”的重要举措

构建容错纠错机制是一项在全面从严治党背景下着力解决因动力不足而导致为官不为（懒政、怠政、惰政），克服“改革空转”等现实问题的重要党建举措。从制度建党的角度看，一些党员领导干部之所以会产生“改革创新疲软症”，是由于缺乏相应的体制机制来鼓励改革探索，缺乏宽容包容失败的政治氛围。在对中共珠海市委党校2017年秋季学期主体班学员开展的问卷调查中③，"改革空转”主要有哪些表现的10个选项中（10选5的多选排序题），有高达92.7%的学员选择“遇到本部门工作领域中重大改革或疑难事项，拿不准而选择消极回避”排在第一位；排在第二位的选项是“多栽花、少栽刺，改革也需‘中庸之道'”；排在第三位的选项是“追求‘显绩'会被当成出头鸟，动辄得咎”；“存在‘没有政策等政策，有了政策等经验，有了经验等等看'的心理影响改革创新”排在第四位；排在第五位的是“网络时代舆论监督过于严格，大刀阔斧改革会惹麻烦”。当被问及影响自己改革创新的原因时，有33.9%的学员认为“改革失误影响政治进步”，32.7%的学员认为“上级领导出于政治安全，对改革创新举措支持力度不大”。从调研的情况来看，“改革创新疲软症”导致的“改革空转”具体原因如下：

一是由于改革过程中容易触碰党纪国法的底线，会受到民意的拷问，有些干部尽管想推动改革但存在“动辄得咎”的思想顾虑，特别是看到自己的同事因为改革失误而被问责，存在“一朝被蛇咬、十年怕井绳”的心理阴影，片面追求所谓的“韬光养晦”。例如：在对中共珠海市委党校2017年秋季学期主体班学员开展结构性访谈时，有学员对珠海市推动轨道交通建设打造大交通格局的改革实践表达的看法是：“建设城市轻轨是珠海城市发展的重要战略部署，但由于轨道交通投资大且建设周期长，加之珠海人口密度不像珠三角其他区域的城市那样密集，因此城市轻轨从建设之日起就受到各方面的质疑，特别是轻轨一期工程的建设因各种原因建设缓慢而受到了民意的拷问，所以在推动珠海城市轨道交通项目上很多干部疑虑重重。特别是在粤港澳大湾区背景下珠海建设地铁虽势在必行，但面对之前‘饱受争议'的城市轻轨，有些干部存在‘动辄得咎'的思想包袱。”

二是由于随着正风反腐和追责问责的力度不断加大，有些干部存在“求自保”的“鸵鸟心态”以及“求稳怕错”“只求过得去”的不健康心理。2016年以来，珠海金湾区和斗门区大力开展正风反腐，其中金湾区发现并督促有关部门整改“为官不为”问题20个，制作暗访片1部，曝光4起，谈话提醒10人次，立案查处4宗4人；斗门区查处“为官不为”案件6宗，给予党纪政纪处分8人，其中“不作为”案件4宗，“乱作为”案件2宗，并通过媒体曝光有关问题2宗。在和以上两区组织部门的负责同志座谈时，他们的普遍看法是：“在从严执纪面前，一些干部片面强调‘为官不易'，认为‘定规矩就是不让干事'，面对改革中的各种矛盾一些干部走向了‘少办事少担责'的极端。即便是自己职责范围内的事，一些领导干部也存在‘换个说法推出去'的现象。更不用说涉及多部门协调的工作，‘能不管就不管'‘划清界限我不管'的问题不断蔓延。”

三是片面认为前任领导把“该做的做了”，自己“萧规曹随”就好，特别是在党中央严肃治理“重打锣鼓另开张”这种错误政绩观的现实背景下，一些领导干部片面地把“改革创新”同“瞎折腾”联系起来，存在认为“重起炉灶”不对，那还不如为前任“做嫁衣”的消极心态。而这种表现的错误之处就在于把“萧规曹随”视作“事事走老路”，忽视了要及时研判改革发展中出现的新情况、新问题，从而及时调整政策节奏，确保改革的实效。在对中共珠海市委党校2017年秋季学期主体班学员开展的问卷调查显示，有74.6%的学员认为“萧规曹随”的含义就是“举事无所变更”。当被问及如何看待“显绩”和“潜绩”的涵义时，有58.3%的学员认为“显绩”往往会被看做“枪打出头鸟”，而“潜绩”彰显的是“功不必在我”的境界。然而，被问到组织部门在选人用人时更应看重“显绩”还是“潜绩”时，有67.4%的学员认为“显绩”的权重大，有27.9%的学员认为组织部门会综合考虑“显绩”和“潜绩”，仅有4.7%的学员认为“潜绩”的权重大。这也表明，一些领导干部在认识“萧规曹随”方面的矛盾心理。

由此可见，能否正确处理领导干部在推动改革创新过程中的探索性失误和错误是关系全面深化改革的重大现实问题。构建容错纠错机制，营造强化干部正向激励政治生态，对激发领导干部干事创业的激情，形成“想干事、敢干事、能干事”的改革创新氛围具有重要的现实意义：一是有助于激发全面深化改革的内生动力。在全面深化改革过程中，领导干部因拿捏不准上级政策以及对改革过程中的新生事物了解不深入很可能会犯错，这就需要相应的制度来允许干部“试错”“犯错”“纠错”“改错”，保护干部改革创新积极性，激发他们改革创新的创造力。二是有助于“为官不为”长效机制的建立。治理“为官不为”，不仅需要“重拳整治”，还需要构建长效治理机制。科学有效的容错纠错机制通过“鼓励担当”“包容错误”，可以帮助领导干部卸下“多干多错、少干少错”的思想包袱，为实现“为官不为”长效治理打下了坚实基础。三是有助于进一步形成良好的选人用人导向。面对改革创新的风险，一些领导干部出于“经济理性”会本能地选择“保守”，改革创新的意愿降低。通过构建容错纠错机制，可以推动确立“倡导敢于担当、勇于改革”的用人导向，形成关爱干部的良好氛围，特别是包容领导干部在改革过程中的“探索性失误”，避免“一棍子打死”，可以使广大干部真切感受到组织的“撑腰”。

二、理论逻辑：三维视野下科学构建容错纠错机制的学理考量

构建容错纠错机制，需要厘清边界、细化情形、严格把关，即对容错纠错的基本内涵、前提条件以及合理划定做出准确把握，明确规范容错纠错的操作流程和实施程序，以增强容错纠错机制的制度效能。对以上三个基本问题的清晰回答，是对科学构建容错纠错机制的学理考量。

（一）从制度目标出发准确把握容错纠错的基本内涵

将容错纠错机制运用到干部管理领域，并不是简单地包容干部的错误，更不是要成为干部违法乱纪的“免罪金牌”。对此，中共中央党校蔡志强教授就指出：“容错机制，容的是改革过程中巨大不确定性之下可能出出现的改革失败，容的是地方和基层干部在制度不完善情况下形成的前瞻性决策，容的是领导干部坚定党性和人民性之下对被实践证明滞后的制度与政策的突破。”④有学者强调："容错，是基于马克思主义认识论和全面深化改革的辩证法，对改革创新者在现行法律框架内先行先试探索过程中出现的失误和错误从轻、减轻或免于处分。”⑤还有学者认为“容错纠错机制是指党政机关及其工作人员在改革创新过程中未能实现预期目标或出现偏差失误，但符合法律法规和政策，未谋取私利，无主观故意，且能及时纠错改正，可免除相关责任或从轻、减轻处理的一种机制。”⑥由此可见，学术界对容错纠错机制的共识性看法有三点：一是强调容错纠错的要界定在改革探索中出现的失误；二是被包容的失误要在客观上不能违反党纪国法、法律法规，主观上不能为谋取私利而为；三是容错纠错的过程要分类处理，从免责到从轻处理、减轻处理。天津滨海新区出台的《滨海新区激励干部改革开放创新勇于担当容错免责实施办法（试行）》中对于容错的界定是：

　“在法律法规框架下和职权范围内，对探索先行先试改革创新举措未能实现预期目标，或为抢抓重大发展机遇而作出临时性决策推进工作，或因历史原因、突发事件、特殊情况等不可抗力因素而采取应急性举措，未造成重大损失和负面影响且勤勉尽责、未谋取私利的单位和个人，不作负面评价，在各类考核、评先评优、表彰奖励、选拔任用时不受影响，不追究相关责任。”⑦

习近平总书记提出的“三个区分开来”是准确把握容错纠错机制基本内涵的重要标准，即“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”⑧这“三个区分开来”意味着要把着力解决改革创新过程中领导干部想为而不敢为作为容错纠错机制的制度目标，为干部改革创新“兜底”“撑腰”；意味着容错纠错机制有着极其明确的适用范围，对于探索性失误和错误的包容宽容并不是要放任违纪违法行为，不是要成为权力滥用的“保护伞”和逃避责任的“护身符”；意味着为公还是为私是容错纠错机制的价值标准，绝不允许假借改革之名，利用容错纠错机制在政策法律面前找“变通”，大搞假公济私、徇私舞弊之实。质言之，构建容错纠错机制的制度目标是既要防止领导干部乱作为，也要为改革创新的干部“壮胆”。

（二）前提条件和具体情形的精细化是建立容错纠错的关键环节

容错机制是为了激励干部的创新意识和创造能力，只有将容错纠错的前提条件和具体情形精细化，才能够对领导干部的主动作为起到推动作用。换言之，科学界定容错纠错的边界范围，明确哪些失误和错误可以“容”，哪些失误和错误不可以“容”，方能清晰地指引领导干部在党纪国法的框架内从公共利益的出发创造性地开展改革创新工作。

从前提条件来看，容错纠错机制的建立需要坚守“三条”标准：一是改革创新行为要于法有据，重大改革不能闯政策和法律的“禁区”“雷区”。改革创新要在法治的框架内开展，那些片面强调“法无禁区即可为”的观点是把改革创新和政策法律约束机械性地对立起来，更不能把那些敢于“踩雷”的改革行为视为领导干部的魄力和担当。如果政策法律尚未明确禁止的，需要在民主集中制的决策原则下，通过充分酝酿决策议题、充分评估决策风险、充分发挥协商民主广泛征求意见，做到最大限度地透明公开决策，并及时向上级报备。二是改革创新行为要坚持“服从上级决策部署”和“立足全局谋划改革”并重。“服从上级决策部署”就是要不折不扣贯彻落实上级机关的决策部署，要切实杜绝一切“上有政策下有对策”“以决策要符合本地区实际为由搞变通”的行为；“立足全局谋划改革”就是要把习近平总书记提出的改革要“四个有利于”作为根本遵循，即“多推有利于增添经济发展动力的改革”“多推有利于促进社会公平正义的改革”“多推有利于增强人民群众获得感的改革”“多推有利于调动广大干部群众积极性的改革”。三是要把“干净、忠诚、担当”这一共产党员价值标准贯穿到改革创新行为的始终。在改革创新过程中，要坚守“为公”底线，探索性失误和错误发生时，要及时纠正，将失误和错误的影响降低到最小范围内，积极挽回损失。

从容错纠错的具体情形来看，要坚持“准确研判、辩证看待、合理划定”的原则，坚持“一事一议”，综合考虑探索性失误和错误发生的历史背景、产生缘由、社会影响、纠偏程度等。对此，有学者提出在科学划定容错纠错的具体情形时要做到“七看”，即“看初衷”“看节点”“看方向”“看程序”“看缘由”"看结果”“看处置”。⑨也有分析指出，“凡涉及造成公共安全、生产安全、环境安全、食品药品安全等领域的较大以上安全责任事故、事件，不属于容错免责范畴”。⑩从实践来看，珠海市斗门区将容错纠错的适用范围限定在“对改革创新干事创业中因缺乏经验出现一般性偏差和失误的；对改革创新干事创业中出现过失违规情节较轻的；对因政策界限不明确或受政策调整等客观因素影响而发生错误的”三个方面内。天津滨海新区则是具体划定了10种情形⑪（见表1）。

　　表1：天津滨海新区10种容错情形

综合学术界的分析和各地方的实践探索，本文认为对容错纠错具体情形的划定，主要包括以下五个方面：一是在不违背中央大政方针的情况下，但为了推动本地区本部门深化改革，发展人民群众的根本利益，经领导班子集体研究、民主决策后，先行先试出现的改革政策性风险和非主观性改革探索失误，予以容错；二是本着实事求是的原则，创造性执行上级部门的重大决策部署和重大项目工程的，因抢抓机遇而出现的非主观性工作失误，予以容错；三是为有效维护社会安全稳定，超越了部门工作权限，及时化解公共安全事件、重特大事故引发的矛盾问题，事后及时报告的，予以容错；四是在紧急情况下处置群体性事件时，积极作为，主动创造条件想办法解决问题，取得良好社会效果的同时所存在的一定程度的失误的，予以容错；五是在全面从严治党过程中，坚持党性原则，主动把管党治党主体责任放在心上，但仍存在工作不足的，予以容错。

　　（三）容错纠错操作流程和实施程序的规范性要求

容错纠错操作流程和实施程序要从“错误认定民主化”“容错过程公开化”“纠错方式动态化”“结果运用公正化”四个方面予以规范。

首先，“错误认定民主化”就是要从提出容错申请，到部门受理审核容错事项、再到开展核实调查和认定结果反馈，力争在每一个操作流程和环节上体现民主性。在改革创新过程中出现了探索性失误和错误且符合容错申请条件具体情形的，容错免责申请人要及时向组织纪检部门提出容错申请。当组织纪检部门收到容错申请时，要做出受理意见。如符合容错允许的具体情形的，应当根据容错办法予以免责或减轻处理；如出现争议的情况，要广泛开展调查评定，对容错事项产生的历史原因、决策过程、社会影响等方面调查核实，并经民主评定后向上级党委反馈认定意见建议。需要说明的是，组织纪检部门在调查评定时，要注重运用民主的手段和方式，增强评定调查结果的公信力。

其次，“容错过程公开化”就是要主动公开容错过程，接受各方面的监督。一方面，在明确容错的范围和制定容错执行程序时，要充分听取党员干部和广大群众的意见建议，使容错纠错机制更具操作性。另一方面，要吸纳群众积极参与到容错纠错的过程，特别是改革利益相关者，使广大群众能够理解建立容错纠错机制的现实意义，这也有助于营造包容失误、容纳错误的社会舆论氛围。此外，在容错纠错机制启动后，要及时在一定范围内公开调查流程、调查进展（包括说明对象、事件、原因、情况等）、调查结果。

再次，“纠错过程动态化”就是通过设定相关程序，对改革易错风险点进行动态防控，及时发现苗头性问题，及时纠偏，做到早发现早改正，避免错误影响扩大化。事前防范、事中防控、事后纠错是容错纠错机制的题中之义，当容错免责申请人报备改革创新方案之日起，上级部门就要及时对已开展的改革创新行为有效跟进，对可能出现的改革易错风险及时提醒和警示，对可能出现的问题及时防控。当错误发生时，要本着实事求是的原则，引导容错免责申请人自觉主动纠正错误，最大限度挽回损失和不良社会影响。

最后，“结果运用公正化”就是要客观公正处理调查结果，既要对干部改革积极性的保护，同时也要注重对干部的教育和管理。当改革创新的干部受到不实举报后，要及时对举报内容进行澄清处理，并鼓励改革创新者放下思想包袱继续大胆探索。在调查核实容错事项时，要充分保障容错免责申请人的申辩权利，并以认定反馈的事实和评定结果为依据，客观处理容错免责对象。对那些确实造成不良社会影响的改革创新探索性失误，要依法依纪做出处理，做到保护和教育并重。需要指出的是，组织纪检部门在认定容错事项时，要审慎行使自由裁量权。

三、路径分析：强化党员干部正向激励与纠错容错机制建设的实践框架

在实践框架上，构建容错纠错机制要从决策民主化、科学化、法治化入手，通过完善容错程序启动、执行和结果处理的制度体系，建立与容错相衔接的错误预警与纠错反应机制等构筑激励改革创新的制度环境，并培育鼓励改革包容失误的社会氛围，增强容错纠错机制的社会公信力。

一是要把决策民主化、科学化、法治化作为容错纠错机制的首要环节，也是干部改革创新的重要防错机制。要规范决策权力的运行，防止“任性决策”。重大改革事项在提交党委和政府审议前，必须举行决策论证咨询会，邀请科研机构和专家学者对改革方案的可行性与合法性做充分论证，必要时引入第三方论证。未经充分论证的改革方案，在发生错误时，不予以容错。在涉及群众切身利益的改革事项时，应当向社会公示征求意见，尊重各利益相关者的意见平等表达权利。重大事项的审议过程要坚持民主集中制原则，通过会议讨论做出决定，并建立改革风险备案制度，及时向上级党委和政府报备改革决定。

二是完善容错程序启动与执行和免责结果运用的制度体系。成立专门性容错纠错评定工作委员会（组），其构成可以由组织部门、纪检监察部门、人事部门、法制办等单位组成。容错免责的程序包括“申请、核实、评定、处理、反馈、免责”六个环节。在申请环节，要明确免责申请的时限；在核实和评定环节，容错纠错评定工作委员会（组）要提供书面的核查报告，对难以快速评定的，要给出评定时间，并在期满前公布结论，如有必要可召开听证会。党委常委会的免责审议决定一般由上一级党委做出；各部门各单位的免责审议决定一般由本级党委常委会做出。审议决定要在规定的时限内送达申请单位和个人，并保障申请单位和个人的申诉权利。如处理结果为免责的，须及时通告追责部门停止追责。

三是建立与容错相衔接的错误预警与纠错反应机制。错误预警与纠错反应机制就是要防范“苗头性”“倾向性”“普遍性”的错误。完善错误识别方式，强化党委纪检部门的专门性监督、政府部门的业务检查和审计，鼓励社会监督，构筑全方位的错误识别体系，及时发现问题，防止错误的发生。要把党内政治生活作为错误预警与纠错反应机制的重要构成，通过严肃民主评议、批评与自我批评等，使错误识别进入“常态化”。强化政治巡视（巡察）的纠错功能，通过政治巡视（巡察）及时发现问题，提出改进意见建议，对发现的问题进行坚决纠正。

四是培育鼓励改革包容失误的社会氛围。对免责单位和个人的审议决定，要及时向社会公开，并做好舆论引导工作，争取社会公众对改革创新者的宽容和理解，并为改革创新者继续大胆探索、大胆尝试提供支持。宣传部门要大力营造保护干部干事创业的舆论氛围，加快形成“敢于担当、包容失误”的社会共识。各级领导也要正确处理全面从严治党与保护爱护干部的关系，合理把握容错的尺度，尽最大努力保护干部改革创新的积极性。

　　注释：

　　① 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017:64.

　　② 本文通过到珠海金湾区、斗门区等相关组织部门和基层党组织调研，以及对中共珠海市委党校2017年秋季学期主体班学员的开展问卷访谈调查，并通过与《天津滨海新区激励干部改革开放创新勇于担当容错免责实施办法（试行）》的实施情况（笔者注：2017年8月赴天津滨海新区调研）进行比较研究，并在此基础上完成调研报告。

　　③ 中共珠海市委党校2017年秋季学期主体班学员，处级班36名、中青一班44名、中青二班41名、中青三班36名，共计157名学员，工作部门涵盖了珠海市直机关各部门、企事业单位以及基层股级干部，调查样本具有典型性。

　　④ 蔡志强.全面深化改革迫切需要容错机制[N].中国组织人事报，2016-03-18（08版）.

　　⑤ 房广顺，董海涛.构建容错机制的理论、历史与现实逻辑J]人民论坛，2016,（11）:10.

　　⑥ 薛瑞汉.建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制J].中州学刊,2017,（02）:14.

　　⑦ ⑪滨海新区激励干部改革开放创新勇于担当容错免责实施办法（试行）[N].滨海时报，2016-11-03（02版）.

　　⑧ 习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[M].北京：人民出版社，2016：43.

　　⑨ 陈朋发.试论改革创新中容错纠错机制的构建[J].行政与法，2017，（03）：10.

　　⑩ 环立忠.对构建容错机制的思考[J].党政论坛，2016，（12）：21.

　　参考文献：

　　[1] 罗蓓.容错纠错机制操作过程中应把握好的关键点J].领导科学,2018（06）:7-9.

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　　[4] 邓晓辉.容错纠错需划清“可容”与“不可容”界限J].人民论坛,2017（13）:40-41.

　　[5] 邵景均.正确把握容错纠错方法论原则J].中国行政管理，2017（02）:5.