一、政府购买公共服务的主要风险

　　 公共服务购买是政府、服务承接者、公众利益博弈的过程，由于制度建设滞后，使得政府在购买公共服务的决策、实施与评价（项目决策、方案设计与评估、合同管理和服务监管）等环节都存在风险。

　　（一）政府购买公共服务决策方面的风险

　　首先，在服务项目甄选方面有风险。公共服务具有多元性、多层次性和复杂性的特点，我国目前尚没有颁布政府购买公共服务的统一法规，尽管各地方政府制定了具体的实施意见和购买服务目录，将政府购买公共服务列入公共资源市场化配置范围，但政府购买公共服务时“买什么”缺乏合理规划，对公共服务购买的类型、层次、比例缺乏明确规定，尤其基于群众满意度的优先购买范围和重点对象缺失严重。另外，重点考虑、优先安排的购买目标导向性不强，随意性大，例如：政府购买公共教育、公共安全、公共文化、公共交通、健康与基本养老服务、“三农”服务、环境保护、基本就业服务、弱势群体救助等基本公共服务事项的比例安排，财政投入优先考虑的方向等都缺乏科学的规划。目前政府购买公共服务大都是基于内部的行政决策程序，很少引入专家论证、群众满意度调查以及决策听证会等，造成项目甄选存在较大经济与社会效益风险。此外，还存在一定的垄断风险。由于社会组织发育滞后，承接主体有限，竞争性市场尚未形成，地方政府常常将资源投向某一个与政府有长期依附关系的社会组织，定向购买服务项目。在缺乏竞争的购买服务中，存在着供应商垄断风险。

其次，存在资金成本风险。政府购买公共服务的成本核算比较复杂，既要核算显性成本（包括招标价款、人工费用、监督费用等），还要计算隐性成本（包括腐败成本、违约或过失等机会成本、不确定成本等）。^[1]发达国家为了降低公共服务购买资金成本风险，在决策前引入了核算环节，并且实施精细化管理，实施前采购机构会对中标条件、市场状况、竞争因素、对象范围、采购风险等进行详细调查和比对。例如：美国联邦政府采购条例制定了六种合同类型（固定价格合同、成本补偿合同、激励合同、不确定供货合同、基础协议），以此加强资金成本预控，来规避决策风险。从我国一些地方政府购买公共服务的实践来看，由于未合理界定服务项目的成本范围，对成本特别是隐性成本的估算不足，尤其是缺乏成本审核环节，尚未依规核减不合理成本。与发达国家相比，我国不少地方政府在核算购买服务成本时存在较大的漏洞，容易导致决策资金成本高风险。因此，我国公共服务购买资金成本风险防范方面亟需加强。

（二）政府购买公共服务实施环节存在风险

 首先，合同式管理存在风险。公共服务购买的关键是如何通过合同进行精准管理，但由于服务与定价标准尚未建立，缺少具体的量化指标和规范的操作流程，承接主体可能采取投机行为。同时，由于合同管理缺乏操作细则，承接主体和购买主体信息不对称以及公共服务环境的复杂性与不确定性，也有可能使得政府购买公共服务产生高昂的成本。

 其次，政府购买公共服务易产生腐败空间。由于政府购买公共服务立法滞后，信息公开跟不上，购买服务方的自由裁量权增大，易产生腐败的空间。同时，由于公共服务购买极易形成利益链条，服务购买方和服务提供方利益合谋或者利益输送，采取“暗箱”操作，最终损害公共利益。

（三）政府购买公共服务监管评估不到位

 目前政府购买公共服务的一大问题是专业人士和第三方机构的监督缺乏，存在监管失灵风险，体现为服务质量不高以及公平性缺失。例如：政府购买城市环卫保洁服务，部分承包商为了追求更高利润，常常不清扫背街小巷等机械车辆难以进入的区域，以求降低清扫的人工成本，由于服务监管评估难以及时跟进，这就在某种程度上导致服务质量不高的风险产生；社区居家养老服务项目，服务承接机构为了降低成本并期望获得购买方好的绩效评价往往愿意选择家庭经济实力较好、文化程度较高的老年人，这些群体在工作的配合度也较好，能够出现明显的效果，而对于那些家庭生活情况一般或经济实力较差的弱势群体，往往不乐意为他们服务，客观上就出现了服务公平性缺失的风险。

二、政府购买公共服务风险管控思路与对策

   （一）完善决策层面的制度设计

首先是对政府购买公共服务进行立法。需要尽快出台《社会服务采购法》和《公共服务社会组织法》，对社会服务的采购范围、购买方式、购买流程、评估与惩罚、主体和客体的责任与义务等做出明确规定，对社会组织的登记管理做出合理规定。通过立法减少购买风险，为政府提供优质服务建立法制保障。

当前政府购买公共服务立法方面尤其亟需开展如下两项工作：一是在决策阶段，应当依据《国务院关于加强法治政府建设的意见》中的相关规定，健全需求调查、目录筛选机制，吸收多元主体参与讨论（例如：吸收公众进行听证、公开征求意见、社情民意收集、邀请权威和技术专家进行论证等），并对服务外包风险、收益的评定和估算做出明确立法规定，预防决策风险。在招投标阶段，规范信息公开程序，信息的传播对象、方式，竞标者的基本信息、资格等都应该及时向社会公众公布，接受公众的监督。只有公共服务购买核心内容、关键环节、核心机密和关键结果信息透明公开，公众的知情权才能得以实现，公众才有渠道进行监督。^［2］

二是建立健全法律法规和相关制度，包括公共服务购买政策规划、公共服务质量标准制定等，也包括政府购买的具体制度安排，比如对购买范围的确定、购买方式的选择、承接方的资质、购买监督和评估、购买合同管理、购买中的参与等各个方面的具体制度安排等。^［3］良好的法律和制度环境是降低公共服务外包风险的基础，应结合各地实践经验加快制定相关的法律法规和配套措施，使得公共服务外包有法可依。除此之外，各地政府也要结合当地的实际情况，明确公共服务外包的范围、原则、要求、类别，规定相关部门的操作原则和程序以及监督方式，从上至下形成一个完整的法律体系。

其次，大力培育和发展公共服务承接主体。政府购买公共服务要想取得成功，重要前提之一是必须有较为发达的公共服务承接主体，只有如此，才能逐步打破垄断风险形成竞争性市场。当前，我国社会组织总体数量少、规模不大、实力较弱，不利于政府购买公共服务的良性、持续发展，因此培育社会组织还需进一步加强。其一，必须在资源整合（资金、项目、设施、场地、人力资源）、规划的落实（组织机构建设、技术指导、管理与服务）、政策的保障（税收、社会组织立法、行政支持）等方面着力培育社会组织，提升其服务能力。例如：以专门技能见长的非营利养老机构，重点提高其专业服务能力；具有公共管理职能的社会组织（例如行业协会、学会），重点提高其自我管理的能力，逐步承担政府转移出来的部分社会职能。其二，政府要形式多样地培育多种类型的社会组织，可以通过服务平台、组织孵化器、发展基金、公益大赛等形式促进社会组织发展。其三，建立社会组织和成员诚信数据库，加强规范与管理。

最后，政府要培育多种类型社会组织，满足人民群众对公共服务多元化的需求。当前既要重点培育服务类社会组织，又要培育科技创新类、生态环境类等社会组织；既要培育“枢纽型”社会组织，又要培育非“枢纽型”社会组织。^［4］从而有利于各领域、各类型、各层次社会组织的良性发展，降低市场运营风险，促进公共服务市场持续繁荣。

 再次，切实提升政府官员及公职人员的购买服务运作能力。政府人员购买公共服务运作能力具体包括制定法规与合同、需求确定、资格审核、招标竞标、监督评估等基本活动能力以及信息技术支持、基础设施支持、多元互动渠道构建、行政人员培训与考核等辅助活动的能力。这需要政府人员具有民主决策的意识、廉洁的意识、电子政务工具运用的能力、理性筛选优先项目清单的能力、成本估算的能力等。切实提升政府官员及公职人员的购买服务运作能力，加强廉洁教育，才能从源头上防范专业能力不足与权力滥用带来的重大风险。

（二）细化合同管理细则

 一是从整体上对合同的服务内容、价格约定、争议处理、绩效标准、违约责任、惩罚措施等方面的办法和程序进行规范。二是基于服务对象满意度进行动态监测。大致包括公众投诉受理、抽样调查、服务记录审阅、社会舆论评价、公众满意度调查等，同时建立网络数据库，一旦出现问题，提前预警，将风险损失降到最低。三是加快制订政府购买社会组织服务价格目录。四是合理地处理合同争议。建立独立机构，对合同责任争端、质量争端、索赔争端等妥善处理，通过固定价格合同、成本补偿合同、激励合同、不确定供货合同、基础协议来规避合同和市场运行风险。

　　（三）加强监督评估环节的制度规范

首先，健全监督体系，建立责任追究制与约束机制。调动行政部门（财政、质检、纪检、审计、司法等）、第三方评审机构、新闻媒体、服务对象、社会公众等的积极性，共同治理与监管公共外包服务。重点是加强资金监管，将公共服务购买资金纳入预算，从源头进行监督，同时政府审计部门、财政部门、纪检部门等对购买资金总额和流向要进行严格的监督。加强工作督查和巡视检查，防止“寻租”腐败的产生，其核心是对服务承包商进行约束与追责，问责的手段包括警告、限期整改、中止合同、更换承包商等。要探索保证金、信誉评比等内在督促机制，建立黑名单制度和行业禁入制，使承包商能够自觉履行好合同。

其次，完善评估体系，建立健全第三方评估机制。一是根据公共服务的属性制定政府购买公共服务的5E评价标准（经济、效率、效果、公平、生态，即Economy，Efficiency，Effectiveness，equitable，ecology），细化评估内容与等级，为科学评价公共服务成效提供客观依据和操作规范。各地政府要以责任结果为导向，公共服务产品要符合经济与社会效益，满足人民日益增长的对高质量美好生活的要求。要诊断分析公共服务质量制约与影响因素，对公共服务发展不平衡不充分的关键领域与核心要素予以重点关注，合理设计指标权重，注重吸收公众意见和反馈，及时完善评估体系。二是引入第三方评估机制。对于政府购买的公共服务，必须引入专业机构进行第三方评估，如会计师事务所、律师事务所、审计事务所、专业调查公司等，应加快制订第三方评估机构承接评估服务资质目录，提升公共服务购买评估的专业性、科学性和公正性。

　　参考文献：

　　[1] 林吓清.福州市鼓楼区政府购买服务风险管理研究[D].厦门：厦门大学，2014.

　　[2] 刘再春.网络反腐信息披露制度论析[J].湖北社会科学，2014，（01）：24.

　　[3] 苗红培.政府向社会组织购买公共服务的公共性保障研究[D].济南：山东大学，2016.

　　[4] 王达梅.政府购买社会组织服务的影响因素及机制创新[J].党政干部论坛，2012,（11）:18.