一、国内外海岛海域保护法治化的基本经验

西方国家非常重视通过立法对海洋、海岛、海岸带进行保护。美国、澳大利亚、加拿大等国都制定了专门的岛屿管理规划，如美国德克萨斯州的山姆卢克岛的管理规划、佛罗里达州威顿岛的保护方案、澳大利亚的罗特内斯特岛管理计划、加拿大的埃尔克岛公园管理计划等。

美国现有涉海法律法规140余部，如《海岸带管理法》《外大陆架土地法》《可持续渔业法》等。与此同时，在实施过程中，又会根据情况的变化，不断进行修订完善，如《联邦海洋酸化研究与监测法案》《多项公共土地管理法案》《二十一世纪海洋养护、教育和国家战略法案》，等等。美国涉海法律法规体系对于美国从联邦政府至州政府和地方海洋工作的统筹和协调，对于海洋经济的平稳发展，对于海洋生态环境保护等，均起到了良好的保障和促进作用。

日本也非常重视海岛海洋的立法工作。早在1953年7月，日本为促进离岛的发展，就专门制定了《离岛振兴法》及《孤岛振兴法实施令》《小笠原诸岛振兴开发特别措施法》。为配合离岛振兴计划，推动海岸、道路、港湾、渔港等的完备作业，谋求减轻离岛振兴政策对地方公共团体的财政负担，日本制定配套的法规，如1950年《有关港湾法》对国库负担的比例作出了详细的规定：地方港湾水域或外围设施的建设或改良，国库负担80%的费用；对国家相关的工程，国库负担85%的费用；对留置设施，国库负担60%的费用。1950年《有关渔港渔场整备法》明确规定，有关渔港渔场外围设施或水域设施的修筑，国库负担的比例或补助的比例为80%；留置设施的修筑，国库负担的比例或补助的比例为60%。

2010年6月23日，日本国土交通省颁布了第35号令《为促进对专属经济区及大陆架的保护和利用而颁布的关于保护低潮线和配备基地设施的法律施行规则》，第一条对海底挖掘许可申请书、沙土开采许可申请书的内容作了明确的规定：海底挖掘许可申请书的内容必须包括海底挖掘或掘土的目的、内容、时间、地点、方法等；沙土开采许可申请书的内容必须包括沙土开采的目的、时间、地点、方法、开采量等。第二条对水域使用申请书的内容也作出了明确的规定，要求水域使用许可申请书必须包括水域占用的目的、时间、地点、方法等。

在国内，2009年12月26日，第十一届全国人大常委会第十二次会议通过了《中华人民共和国海岛保护法》。该法所确立的海岛保护理念、保护措施、保护规划、保护程序等对其他的法规规章的制定与实施具有指引作用。为推进重要海岛和无居民海岛的分类开发与保护，浙江省于2011年出台了《浙江省重要海岛开发利用与保护规划》和《浙江省无居民海岛保护与利用规划》。在海洋生态资源保护方面，浙江省已经出台《浙江省渔山列岛海洋生态特别保护区管理条例》《浙江省南鹿列岛国家级海洋自然保护区管理条例》。2011年4月12日，国家海洋局公布了中国首批176个可以开发利用的无居民海岛名录，其中，辽宁11个、山东5个、江苏2个、浙江31个、福建50个、广东60个、广西11个、海南6个。与此同时，福建、山东、浙江等地也加快了海岛保护与开发的地方立法工作。经福建省第十届人大常委会第十次会议批准，《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》自2004年11月1日起施行。经浙江省第十届人大常委会第十四次会议批准，《宁波市无居民海岛管理条例》自2005年1月1日起施行。经山东省第十一届人大常委会第七次会议批准，《青岛市无居民海岛管理条例》自2009年1月1日起施行。

在广东省，为了保护全省海岛及其周边海域生态系统，合理开发和有序利用海岛自然资源，维护国家海洋权益，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国物权法》及相关法律、法规，结合本省实际，广东省人民政府法制办公室于2016年12月29日公布了《广东省海岛管理条例》（送审稿），共有8章、64条，分为总则、海岛规划、海岛保护、无居民海岛使用权与使用金、海岛开发利用管理、监督检查、法律责任、附则等。由于海岛的保护与管理是一项复杂的系统工程，该条例仍在研究协调之中。

在深圳市，为加强海域规划和使用管理，合理配置海洋资源，保护海洋生态环境，建设海洋强市，根据《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》及相关法律、法规，深圳市于2015年1月19日发布《深圳市海域管理条例》（草案稿）（以下简称《深圳条例》（草案稿）），面向社会公开征求意见。《深圳条例》（草案稿）共7章81条，涵盖了规划管理、海洋环境保护、海域使用管理等方面，包括了对海岸线的划定和修测、海域使用权招拍挂出让、严禁围填海、建设管理直通车等内容。其中，在填海控制方面，《深圳条例》（草案稿）指出，除城市基础设施、非营利性项目用海、非营利性公共事业用海和市政府批准的重点海洋产业项目四种情况外，严控该市管辖海域内的填海造地。《深圳条例》（草案稿）明确提出对深圳湾、大鹏湾的生态进行保护，严格控制填海活动。在海域使用权审批方面，《深圳条例》（草案稿）中明确，今后由深圳市政府审批的项目用海，可以通过申请批准或者招标、拍卖、挂牌出让等方式取得。如果同一海域有两个或者两个以上用海意向人的，应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让相关海域使用权。由于种种原因，《深圳条例》（草案稿）仍在征求意见、研究讨论之中。

二、珠海市海岛海域保护法治化存在的缺失和问题

国内外许多城市在海岛海域保护法治化方面的科学立法、严格执法、公正司法，为珠海市海岛海域保护积累了宝贵的经验。珠海作为海洋大市，科技兴海成果较为显著，海洋经济综合实力日益增强。目前，珠海的海域总面积为6135平方公里，面积大于500平方米的海岛有147个，是珠三角海域面积最大、海岛最多、海岸线最长的城市。但与此同时，珠海也面临着一些新问题、新挑战，海岛的开发与保护缺乏全面统筹规划、海洋生态保护力度和海洋资源合理利用需进一步加强、海洋产业发展水平和海洋科技创新能力等与先进地区存在差距等。

为了推动珠海市海岛海域保护法治化，珠海市人大常委会利用特区立法权，固化行之有效的经验和做法，从2001年起相继制定了《珠海市防治船舶污染水域条例》《珠海市港口管理条例》《珠海市排水条例》等地方性法规，对珠海市水域环境污染、港口管理、污水排放进行了规范。

为了健全海域海岛保护机制，创新海洋资源合理利用机制，优化海洋产业结构，提升海洋产业竞争力，珠海市人大常委会加快立法步伐，运用特区法规立法权出台全面规范海域海岛管理、保护海域海岛生态环境、发展海洋经济的综合性、统领性的地方性法规。2017年12月25日，由市海洋农业和水务局组织起草的《珠海经济特区海域海岛保护与利用条例》（草案）（以下简称《珠海条例》（草案））经珠海市人民政府第13次常务会议审议通过，提请市九届人大常委会第十次会议审议。该草案根据《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国物权法》及相关法律、法规，结合我市实际，对海域海岛管理体制、生态保护机制、海域使用权、海洋产业发展等进行了规定，应该是全国首部对海岛海域保护的综合性地方性法规，具有开拓性、探索性和前瞻性。但是，从全局性来看，与国外发达国家和国内先进城市相比，珠海的海岛海域保护法治化，仍存在不少问题。

（一）立法上的缺失和问题

首先，缺少全面系统的海岛规划法规。珠海市非常重视城乡规划的立法工作。2013年5月30日，珠海市第八届人大常委会第十一次会议通过了《珠海经济特区城乡规划条例》（以下简称《规划条例》），对加强珠海市城乡规划管理，保障城乡规划的实施，改善人居环境，建设宜居城市，起了非常重要的作用。该条例第二条明确规定“本条例所称城乡规划包括城市规划、镇街规划、村庄规划。城市规划分为城市总体规划、分区规划、城市设计、控制性详细规划、修建性详细规划。”很显然，这其中并没有包括珠海市海洋海岛的规划。

珠海市人大常委会正在审议的《珠海条例》（草案）中的第二条、第十三条、第三十条、第三十一条对海域海岛及海岛湿地的规划作出了原则性的规定。第二条提出，“海域海岛的保护和利用遵循陆海统筹、规划引领、生态优先、创新驱动、绿色发展的原则，重点推动海洋海岸功能规划与沿海发展规划的统一，实现多规合一。”第十三条规定，“市海洋主管部门会同相关部门，依法编制海洋功能区划、海洋环境保护规划、海域使用规划、海岸线保护利用规划、养殖水域滩涂规划等相关规划，按程序报批后公布实施。”第三十条规定，“市海洋主管部门会同相关部门编制本市海岛分类保护与分类利用规划，按程序报批后实施。”“海岛分类保护与综合利用规划应当根据有居民海岛和无居民海岛的实际情况，划定禁止利用区域和限制利用区域。”第三十一条规定，“林业行政主管部门应当会同相关部门制定和完善海岛湿地自然保护区规划，经市人民政府批准后公布实施。”这四条涉及海岛海域湿地规划的条款存在如下问题：

一是规划条款过于分散，内容过于简单。对珠海市海域海岛湿地及自然资源的总体规划，是珠海市海域海岛保护法治化的前提和基础，没有规划条款的限制，海域海岛的无序开发就难以限制，海域资源和海岛的保护就是纸上谈兵。《珠海条例》（草案）涉及海岛海域湿地规划分散在第二条、第十三条、第三十条、第三十一条，规定了海岛规划的总体原则、制定主体，但是并没有像《规划条例》那样实施“红黄蓝紫线”管理制度，也无制定海岛生态红线、划定海岛及周边海域禁止性开发、限制性开发区域；也无要求规划草案向社会实行公示公告制度，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见制度；规划实施后也没有监督检查制度以及违反规划条款后承担怎样的法律责任条款。

二是海岛保护领导体制不够科学，缺乏权力机关的检查审议制定。珠海市历来重视城市总体规划工作。《规划条例》体现领导体制科学，层次高、程序规范、监督检查落实到位：由市人民政府领导、实行城乡规划委员会审议制度、市人民代表大会及其常务委员会定期听取和审议制度。《规划条例》第三条规定，“城乡建设必须依据城乡规划进行。经依法批准的城乡规划，未经法定程序不得修改”。第四条规定，“市人民政府领导本市的城乡规划工作。”第五条规定，“本市实行城乡规划委员会审议制度。市城乡规划委员会是市人民政府进行城乡规划决策的议事机构。依法由市人民政府批准的规划事项，应当先经市城乡规划委员会审议。市城乡规划委员会的组成、职责和议事规则由市人民政府另行规定。”第六条规定，“市人民代表大会及其常务委员会应当定期听取和审议市人民政府关于城乡规划的制定和实施情况的报告。”反观《珠海条例》（草案），第三十条规定，“由市海洋行政主管部门会同相关部门编制本市海岛保护与综合利用规划。”第三十一条规定，“由市林业行政主管部门会同相关部门制定和完善海岛湿地自然保护区规划。”领导层次偏低，又无实行市规划委员会审议制和市人民代表大会及其常务委员会定期听取和审议制度。

三是海岛修复、生态补偿财政性资金保障不够明确。《珠海条例》（草案）第七条规定，“市、区政府应当将海域海岛保护利用相关经费列入本级财政预算，设立海洋生态修复和生态补偿资金，建立海洋生态环境保护转移支付制度。”该条款存在如下两个问题：第一，没有将海域海岛保护利用相关经费列入本级财政预算细化，操作性不强。即没有规定该笔经费占财政收入（预算内收入）的比例为多少，落实起来难度较大。第二，没有将珠海市与下辖行政区加以区别。在这方面，日本的立法为我们提供了有益启示，如日本1950年《有关港湾法》对国库负担比例作出了详细规定，《有关渔港渔场整备法》中也对国库负担比例有明确规定。

四是行政许可申请内容过于简单，审批程序过于简化。《珠海条例》（草案）第二十二条规定，“申请使用海域的，申请人应当向海域所在地的区海洋主管部门提出申请，并按规定提交可行性论证报告书等书面材料”。该条款也存在如下不足：第一，没有将海域使用申请书的必备内容细化，操作性不强。第二，缺少公示公告听众程序，与倡导建立民主法治政府的目标不相符。深圳市的做法值得我们借鉴，如《深圳条例》（草案稿）第十八条规定了审查程序，“海域使用申请涉及重大公共利益的，市海洋行政主管部门应当进行公示，必要时应进行听证。海域使用申请涉及他人之间重大利益关系的，市海洋行政主管部门应当组织听证或根据利害关系人的申请进行听证。”

　  （二）行政执法上缺乏科学的协调机制

《珠海条例》（草案）第五条规定，“市人民政府设立海洋工作协调机构，建立沟通协调机制，加强与上级政府、中央直属机构、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府的沟通。”第六条规定，“区政府是海域海岛保护和利用的主体，应当加强与相关单位的沟通与协调”“海洋渔业行政主管部门负责组织实施本条例，并对本市海域海岛保护和利用工作进行指导和监督。环境保护、公安消防、规划、国土资源、交通运输、旅游、市政、海事、发改、港口管理、航道、林业等部门按照各自职责，对海域海岛的保护和利用进行监督管理。”上述条款存在如下问题：第一，市人民政府设立的海洋工作协调机构无法承担与上级政府、中央直属机构、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府的沟通与协调。与上级人民政府，特别是与香港特别行政区、澳门特别行政区政府的沟通与协调，需要珠海市人民政府承担这一职责，其协调机构是无法履行的。第二，管理海域海岛的行政部门太多，且其职责过于分散。除区人民政府外，还有海洋渔业、环境保护、公安消防、规划、国土资源、交通运输、旅游、市政、海事、发改、港口管理、航道、林业等十四个行政部门。第三，缺少联合执法信息交流平台与联合执法协调机制。《珠海条例》（草案）中并没有规定十四个涉海涉岛行政部门必须建立信息资源共享的有关海域海岛信息交流平台，也没有设立执法冲突协调机制以及行政执法案件移送管理制度。

（三）司法协助有待完善

珠海、香港、澳门三地不同的法律制度导致司法协助上步履艰难。珠港澳三地的司法机关在探索珠澳三地司法协助方面，做了许多有益的工作，也取得了可喜的成绩。但由于三地的裁判法律依据不一样，致使有关海洋环保侵权案件的审判标准不一致，跨境之间的调查取证难、司法文书送达难、执行难问题没有从根本上得到解决。三地之间关于跨界海洋环保公益诉讼、跨界赔偿机制还没有建立。

三、加强和完善珠海市海岛海域保护法治化的对策和建议

   （一）强化规划优先原则，制定单行的《珠海市海域海岛规划条例》或者在《珠海条例》（草案）中单设“规划"章节

第一，在编制规划主体方面，将原来的“市海洋行政主管机关”提升为“珠海市人民政府”。第二，在规划编制方式上，参照《规划条例》的做法，实行珠海市海域海岛规划委员会审议制。第三，在监督检查规划实施上，由市人民代表大会及其常务委员会监督实施，定期听取和审议市人民政府关于珠海市海域海岛规划的制定和实施情况报告。第四，在规划的基本原则上，划定珠海市海域海岛禁止性开发区域、限制性开发区域，实行红黄蓝线管理制度，并对珠海市海岸线实行统筹管理。第五，在违反规划条款的处罚上，明确违反规划条款的行政、民事处罚措施。

（二）强化财政性资金保障机制，细化市、区各级政府财政预算中海域海岛专项资金条款

　细化市、区各级政府财政预算中海域海岛专项资金条款。条款中可明确规定，市财政预算中，应将预算收入中的8%列入珠海市海域海岛保护专项资金，以用于海岛公用设施建设、海洋生态环境修复以及海洋生态补偿。海洋海岛面积较多的万山海洋试验开发区、横琴新区、高新区、高栏港经济管理区可为10%，香洲区、斗门区、金湾区可为5%。

（三）细化行政许可申请书的内容，规范行政审批程序。

第一，细化行政许可申请书的内容。条款中，应对珠海市水域使用申请书、海底挖掘许可申请书、沙土开采许可申请书的内容作出明确的规定：珠海市水域使用申请书的内容必须包括水域占用的目的、时间、地点、方法等；珠海市海底挖掘许可申请书的内容必须包括海底挖掘或掘土的目的、内容、时间、地点、方法等；珠海市沙土开采许可申请书的内容必须包括沙土开采的目的、时间、地点、方法、开采量等。第二，参照《深圳条例》（草案稿）的做法，规划行政审批程序：海域使用申请涉及重大公共利益的，市海洋行政主管部门应当进行公示，必要时应进行听证。海域使用申请涉及他人之间重大利益关系的，市海洋行政主管部门应当组织听证或根据利害关系人的申请进行听证。

（四）提升珠海市海域海岛管理层级，加大珠海市海域海岛的保护力度

第一，由珠海市人民政府直接承担珠海市海域海岛管理的主体。建议在目前运作多年的比较成熟的粤港、粤澳联席会议这一框架内，增设粤港澳海洋协调小组。第二，明确规定十四个涉海涉岛行政部门，必须建立信息资源共享的有关海域海岛信息交流平台，及时交流信息。第三，明确规定十四个涉海涉岛行政部门必须建立立案通报制度和处罚通报制度。与此同时，明确规定行政案件移送制度：涉海涉岛案件在何种情况下进行移送以及如何进行移送。 

(五) 推进珠港澳区际司法协助，完善区域司法协助机制

随着国家“一带一路”倡议的实施、港珠澳大桥的通车以及粤港澳大湾区的建设，珠港澳跨境之间有关涉海涉岛的民事、刑事案件将会大幅增加，跨界海洋环境治理保护引发的公益诉讼案件将会增多。在此背景下，通过珠港澳区际司法协助，有效地整合区际司法资源，降低司法成本，提高司法效率，最大限度地发挥司法功能。

　　参考文献：

　　[1] 李晓冬，张凤成.主要周边国家海岛管理法规选编[M].北京：海洋出版社，2015:1-61.

　　[2] 江家栋，曹海宁.中外海洋法律与政策比较研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2014:109.

　　[3] 金永波.海岛资源开发利用法律问题研究[M].北京：海洋出版社，2016：1-10.

　　[4] 戈华清.海洋陆源污染防治法律制度研究[M].北京：科学出版社，2016：1-152.

　　[5] 王威.泛珠三角区域内流域水资源保护法律问题研究[J].改革与战略,2010(06).

　　周盛盈.珠中江阳一体化法治保障研究[J].广东省社会主义学院学报，2016(04)