党的十九大强调“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”党的十九大关于社会治理的内容成为新时代各级党委政府开展社会治理工作的最新政策指引。结合党的十九大报告和2017年4月习近平总书记对广东“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”的重要批示，打造共建共治共享社会治理格局，将成为“十三五”期间广东社会治理工作的重要任务和目标。

一、共建共治共享：东莞基层多元共治的实践探索

（一）面向基层全面深化改革，为多元共治夯实体制基础

1. 加强基层党建引领作用，为基层多元共治提供组织保障。在基层党组织建设方面，东莞出台11项改革举措，将基层党建改革与组织建设、干部人事、人才发展等其它改革相衔接，实施党建属地化管理。同时针对流动党员人数较多的情况，试点开展推出选配外来务工人员中的优秀党员进入社区党工委等举措，进一步健全了基层党建制度体系，初步实现基层党建与基层社会治理同频共振。

2. 加强制度体系建设，为基层居民自治提供政策保障。为了进一步明确划定政府与村（居）委会的角色职能，制订村（居）委员会依法履职和协助党委政府工作“两份清单”，实施行政管理事项社区准入制，在法治框架下将政府管理与群众自治有机结合，切实保障社区自治服务功能，为村居民自我管理让渡有效空间。同时，在全省率先推行村级预算制度，给净资产高达千亿元的农村集体资产加配“保险锁”，进一步健全基层多元共治的财务机制。

（二）健全完善依法治理机制，为多元共治提供法治保障

1. 建立健全基层社区法律顾问制度。不断健全基层依法治理的工作机制，健全村居民民主协商机制和村居民自治章程，建立较为完善的“一村（社区）一法律顾问”制。其次，东莞在全市593个村（社区）全部成立监委会，对村务公开实行“内容目录制”管理，切实保障群众利益。

2. 建立健全社会矛盾化解和风险防控机制。探索建立劳动关系风险预警机制，进一步健全基层欠薪治理与仲裁调解机制，不断完善基层劳资综合治理机制，及时启动实施医疗纠纷“源头防范”机制，在全省率先建成社区矫正指挥中心，基层依法治理的保障机制进一步健全，依法治理效能逐渐凸显。

（三）整合完善基层公共服务平台和政策体系，为多元共治贯通渠道脉络

1. 完善基层服务政策体系，整合服务管理平台。将村（社）原有各平台载体有效整合为一个平台，实行“一门对外、方便群众、后台整合、集约资源”。截至2017年6月，“全面建成社区公共服务管理中心593个，实现服务平台统一统筹、集成集约。”①

2. 改进基层公共服务方式，贯通多元共治脉络。在建立公共服务管理中心的基础上，党委政府创新服务方式，以购买服务的方式将中心交由以社工机构为主体的社会组织运营，为居民提供福利性服务、公益性服务和低偿商业性服务等多种公共服务项目。同时，大力推行“社会组织+社工+义工+志愿者”工作模式，以社工为纽带，链接志愿者、驻社区企事业单位及居民群众等多元主体资源，初步形成基层多元共治的社会服务格局。

（四）加快实施“智网工程"，为多元共治提供技术保障

1. 科学划分网格，完善调度体系。近年来，东莞市以“智网工程”为主要抓手，统筹推进基层社会治理改革。2017年投入约6亿元专项资金将全市“划分为2958个管理网格，建成统一平台并接入10个部门数据，实现83个事项入格管理，建立三级指挥调度体系，设置9756名专责人员分别落实调度、巡查、处置和

　　执法等四方面任务。”②

2. 完善信息平台，加强数据统筹。全面开放“智网工程"APP端口、接受市民上传信息数据、参与管理服务，为基层群众参与社会治理提供制度化、信息化渠道，激发基层参与社会治理的积极性。预计到2019年前后，东莞全市涉及行政服务的所有部门都将“入格”参与管理、提供服务，逐步形成“大一统”数据库资源。

（五）全面加强多主体联动，为多元共治凝聚社会力量

1. 以社会组织为载体，提供优质社会服务。东莞市财政连续五年每年安排1000万元设立社会组织发展扶持专项资金，扶持培育了一大批以基层社区为活动区域，服务社区居民、促进社区发展的社会组织。同时，政府以项目制和公益创投等形式，定期向符合条件的社区社会组织购买社区服务，为广大居民提供优质社会服务。

2. 以社工为纽带，提升社区治理水平。发挥社工在解决社会问题、化解社会矛盾、维持社会稳定、促进社会和谐等方面的重要纽带作用，组织他们为基层居民提供社区矫正、就业指导、心理辅导、帮扶帮教、家庭调解、文体康乐等社会服务，着力提升社区治理水平。

3. 以社会力量为支撑，推动社会服务多元化。第一，引导企业履行社会责任，完善服务方式。积极探索社区与所属企业融合联创机制，发挥企业在社区治理中的独特作用；引导摩拜、0F0、优拜等共享单车企业提供便民交通服务，解决公共服务“最后一公里”问题。第二，推动志愿服务，提升服务水平。深入开展志愿服务活动，打造“志愿之城”，有效提升基层社会服务水平。

4. 以群众为主体，打造共建共治共享新格局。一方面，积极发掘社区内的乡贤能人、文体达人和公益热心人等社区积极分子，开展邻里互助服务和文体娱乐活动，起到“发掘一个、凝聚一群、带动一片”的效果。另一方面，引导居民成立业主委员会，推行民主议事和协商民主制度，逐步构建共建共治共享新格局。

　二、困难与不足：东莞基层多元共治存在的问题

（一）对多元共治问题的思想认识存在不足

1. 管控思维严重。在社会治理过程中，面对多元社会主体力量，部分党政领导和同志仍然持有自上而下“治”群众、关起门来“自己管”的传统“管控”思维，倾向于将社会领域的事项纳入政府行政管理范畴，导致工作中不仅经常出现“越位”和“错位”现象，而且在一定程度上抑制和挫伤了社会组织、社工人员、企事业单位和基层群众等多元主体参与共治的积极性与主动性。

2. 对社会组织及社工人才的认识不足。国内外成功的社会治理经验表明，社会组织是基层多元共治的核心主体，是帮助政府实现社会治理的重要“伙伴”。而在实际工作中，由于对社会组织的性质、功能和作用缺乏系统性认识，部分领导干部对发展社会组织的态度和措施比较保守，担心社会组织发展超出控制或被不良势力所渗透，因此在社会组织管理往往采取传统“管控”手段，客观上限制了社会组织的发展。其次，由于东莞社会工作服务起步较晚，社会各界尤其是政府部门对社工的身份、作用、价值还不太了解，不少人将社工和志愿者相混淆，客观上限制了社工人才和社工服务的发展。

（二）基层多元共治的政策制度体系不健全

1. 支撑基层多元共治的基本制度不健全。一是多元共治的有效运行缺乏一系列配套的政策制度保障，比如多元会议联系制度、共治信息联通制度、共治组织联建制度和共治服务联合制度等。二是政府向社会力量购买服务制度层面缺乏明确指引。比如在“买什么”上存在一定随意性，购买项目和购买内容更多取决于部门意愿而非制度安排，在“怎么买”上缺乏足够的标准性，相关文件对购买主体资质要求和项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价等操作流程缺乏明细指引。

2. 推动基层参与共治的具体制度安排不足。一是释放社区参与多元共治的政策性安排缺失。由于市级层面对基层政府减负和职能转移缺乏刚性制度约束，社区不少精力和资源仍被行政事务挤占，导致社区自治空间有限，无法有效组织社会力量参与社区治理。二是对志愿者的保障机制缺乏制度安排。全市志愿者拓展服务总队注册志愿者无偿人均年服务时间超过300小时，但对开展志愿服务时的人员意外险问题缺乏制度性安排，导致部分志愿者在服务过程中出现意外伤害时，无法得到及时救助。

（三）推进多元共治的统筹协调机制不完善

1. 多元共治事项缺乏部门统筹机制。一是行政职能上缺乏部门统筹。2016年后，随着广东省各级社工委撤销并入政法委，推进基层多元共治的统筹部门缺失，导致基层社会治理诸多事项无法推进。二是重大改革事项上缺乏总体统筹。在推进基本公共服务均等化和非户籍人口落户城市等重大改革事项中，往往涉及发改、公安、卫计、社保、人资、财政、教育等多部门，由于存在利益交错、职能错位和执行分割等困境，目前尚未建立总体统筹机制。

2. 基层多元共治的协调机制不完善。一是以社区党委为核心的协调机制不完善。在特殊的行政架构下，基层社区承担较多的行政事务，无暇顾及社区社会性服务事项，以社区党委为核心的多元协调机制还不完善。二是基层多元主体的联动机制不完善。基层多元共治实践中由于社区、社会组织、志愿者等各类主体对应不同的行政管理部门，导致“多头管理”困境，在治理事项和服务层面无法实现业务对接，整体协调不顺畅。

　　（四）基层多元共治的人才短板突出

1. 专业社工人才不足。以社工为代表的基层社会治理人才依然存在数量不够、质量不高的问题。东莞市全市社工人才约占常住人口万分之六，远低于发达国家千分之四的比例，明显低于京沪深平均水平。更为堪忧的是，社工离职率特别是优质社工离职率居高不下，“万名社会建设人才培训工程”亟待向纵深发展。

2. 志愿服务人才短缺。虽然志愿者注册人数较多，但由于非户籍人口流动性大、参与程度不足以及参与机制不完善等原因，能够真正有效参与志愿活动志愿者甚少。同时，社区志愿者队伍年龄普遍偏大，往往局限于“老人团”“大妈团”，大多数是退休人员，缺乏青年人的参与和青年骨干接班人，志愿者队伍出现人才断层。

（五）基层社会参与共治的积极性不高

1. 基层企事业单位参与共治的积极性不高。多数企事业单位仍然“大门一闭、自成体系”，与所在社区甚少融合，参与社区治理、履行社会责任的积极性不高。有的企业和单位认为参与治理不会带来经济效益，对“资源共享、共驻共建”的认识仅停留在参与捐赠上。

2. 居民群众自我服务、自我参与意识不强。不少居民对社区归属感淡薄，对社区事务“事不关己、高高挂起”，自我服务、服务他人的意识不足；不少社区居民对志愿服务的参与热情不高，更多停留在“听说过”“看到过”的层面，参与程度较低。另外，从群众参与的动力机制来看，基层群众参与基层治理往往注重回报性参与、文体性参与，而奉献性参与和服务性参与较少。

三、对策建议：构建基层共建共治共享社会治理格局的举措

   （一）推进区域化党建，发挥基层党组织在基层社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用

1. 研究试行“支部建在网格上”。在社会治理网格的基础上，由组织部门对全市基层党组织的设置作更改调整，明确网格化管理的主要责任主体是基层党组织。借鉴浙江经验，由村（社区）“两委”班子成员兼任网格支部书记（网格长），以党组织为核心，组织动员村（居）民代表和热心群众参与网格事务，争当网格参与员，实现党的组织覆盖与社会治理同步推进。

2. 健全党员直接联系群众和党员志愿服务机制。以基层党工委为组织核心，精心设计党员直接联系群众的具体路径与机制，不断完善“结对帮扶”、“联片包户”和“群众接访”等联系形式，探索建立党员直接联系群众的系统性日常工作机制。同时，充分发挥党员先进模范作用，进一步完善党员志愿者管理、引导、登记和资助等服务机制。 

（二）推进智网工程体系建设，将行政服务有效沉淀基层

1. 加强智网工程后续制度设计，提供政策保障。一是进一步理顺市镇村三级在资金投入、事项任务、人员管辖等方面的权责安排，明确界定各级部门的职责定位与权力边界，建立健全三级立体化配套制度体系。二是借鉴佛山、南海等地的“大部制”改革和设置数据统筹局的先进经验，针对各部门的职能入格、人员调度使用、信息数据并联等工作，加大部门统筹和数据统筹力度，健全工作机制。

2. 加大部门统筹力度，激发群众参与活力。一是在镇街层面实行组织调度统筹，推动石龙等部分条件成熟的镇街做试点，探索通过镇街调度中心统筹部门、村社，保障各方资源高效集约利用。二是树立“人人都是网格员”的参与理念，大力推进网格单元应用开放式APP。通过APP将"四员"（网格管理员、网格协管员、网格警务员、网格督导员）以及党员、社工、志愿者、群团工作者、居民等各方人员组织起来，共同承担网格员职责。

（三）推进社区共治，激发居民能动性和自治活力

1. 推进以业委会为核心的居民自治体系。一是出台公职人员参加业委会工作指导意见，破解不敢干、不愿干的症结，鼓励和支持具备一定政策法规素质、行政能力较强的居民代表发挥引领作用。二是实施业委会公共收益提升计划，试点财政资金对优秀住宅小区实行竞争性奖励机制，引导业委会配合物业公司，提升服务专业化水平。

2. 加强社区公共服务管理中心的核心组织作用。一是依托社区公共服务管理中心，凝聚社区所属企事业单位、社会力量和居民群众等多方力量，形成互促发展的格局。二是以居委会和专业社工为纽带，组织群众更广泛参与社区共建，引导居民依法自治，高水平、精细化、精准化服务居民，进一步催化居民志愿服务，有效凝结新老莞人和各阶层人士。

（四）培育发展社区社会组织，培养以社工为重点的社会服务人才

1. 推进社会组织孵化工作，大力培育发展社区社会组织。一是借鉴深圳市建立社区治理财政专项经费制度和北京市建立社区公益金制度等先进经验做法，培育和发展非营利性、公益性和服务性社区社会组织，继续优化政府购买公共服务机制。二是建立健全社区社会组织发展保障机制。一方面充分发挥工青妇等人民团体和群团组织的“枢纽型社会组织”桥梁作用，深化“群团+社会组织”工作模式。另一方面按照规范化程序，通过工青妇等人民团体和群团组织，将更多直接联系、服务群众的项目交予具备条件、信誉良好的社会组织承担，实现服务项目共建共享。

2. 培育以社工为重点的社会服务人才。一是推动村（社区）公共服务管理中心社工岗位设置制度化，将社工专业岗位比例设置作为政府向社会组织购买服务的前提条件，确保专职社工稳定提升。二是健全选拔优秀社工参与村（社区）“两委”选举、依法担任村（社区）“两委”成员机制，拓展社工人才的职业空间，促进他们长期扎根社区，为居民群众提供服务。

（五）健全统筹保障机制，为多元共治提供制度保障

1. 抓好改革规划，健全改革协调机制。一是在市委基层治理领导小组、市社会服务管理智网工程领导小组两项基本工作组织架构下，明确市委组织部和市委政法委的牵头抓总角色。从各项改革的政策指引和法规文件上着力，为改革协调提供政策依据。二是增强改革统筹，注重整体推进。加强对已有改革经验的总结提炼和宣传推广，通过制度机制固化改革成果；加快推动各项改革“出经验、见成效、成机制、能引领”，进一步筛选并精心打造、包装提升一批东莞本土的经典案例。

2. 治理重心下沉，推动镇街基层创新。一是创新基层项目投入机制。设立社会治理专项资金，以竞争性配置的方式，要求镇街连带辖区内的社会组织共同作为申报主体，在两级政府内以公开竞争方式获取专项资金，从而提升镇街社区治理能力。二是创新基层社会治理体制。试点在镇街建立“基层治理联席会议”机制，由镇街党委政府统筹，将教育、社会事务、民政、司法、人资、社保、农业等涉及社会治理领域的职能部门、工青妇人民团体、社工组织、志愿机构以及企事业单位等组织机构召集起来，协商建立一套常态化的联动、互通机制，促进业务交流、需求匹配和协同效率。

3. 建立治理指标体系，强化统计数据支撑。一是由市级职能部门统筹，建立一整套基层社会治理统计体系和数据系统，形成较为简明扼要的、直接反映社会治理运行情况的监控分析指标体系，更加突出数据化分析在社会治理中地位和作用。二是探索建立基层社会治理数据与“智网工程”数据的共建共享融合机制，对社会建设领域的基础数据进行广泛收集、精准分析，为“多元共治”提供数据保障。

　　注释：

　　①东莞593个村（社区）全面建成公共服务综合平台[EB/OL].东莞政府网，http://dgzf.dg.gov.cn/cndg/dgNews/201712/b70dde79268845c194801604ace6325b.shtml.

　　②“智网工程”推动社会基层治理现代化[EB/OL].东莞政府网，http://dgzf.dg.gov.cn/dgzf/dtcd/201801/8dc08620d2eb4f648b037ae366610b7a.shtml.

　　参考文献：

　　[1] 徐永祥，曹国慧.“三社联动”的历史实践与概念辨析[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版)，2016(02):54-62.

　　[2] 南锐，康琪.社会治理精细化的理论逻辑与实践路径[J].广东行政学院学报，2018,(01):7.

　　[3] 王思斌.“三社联动”的逻辑与类型[J].中国社会工作，2016(04):61.

　　[4] 沈承诚，金太军.基层行政管理权与社区自治权良性互动的路径研究一以苏州Z市为例[J].江苏社会科学，2010(05):134-140.

　　[5] 孙柏瑛等.社区民主参与:任重道远一北京市区居民参与社区决策情况的调查与评析[J].国家行政学院学报，2001(02):74-79.