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简政放权是进一步转变政府职能、全面深化改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容，是提高政府现代治理能力的关键举措。珠海作为珠江西岸核心城市，秉持特区敢为人先的创新精神，近年来积极推动政府简政放权，把经济社会微观管理权通过取消、转移、下放等形式让渡给市场、社会和基层政府，有效激
发了市场活力。同时我们也看到，改革进入深水期，面临的是实实在在的“硬骨头”。本课题组对珠海市近年来简政放权改革的成效、社会公众和政府部门对改革的评价进行调研，观察思考改革中存在的主要矛盾和突出问题，借鉴其他城市的经验做法，结合珠海实际，有针对性地提出对策和建议，以期能为珠海市进一步深化简政放权改革提供参考。
一、珠海市简政放权取得丰硕成果
珠海市推进简政放权改革，于2015-2017年完成两批事权下放，较大幅度地提高了行政管理效率，形成了积极的导向和示范作用。
（一）放权瘦身，以内部挖潜助推放得下
1. 全方位下放。珠海市分两批次将原属发改、人社、环保、住规建、市政等18个市直部门行使的行政许可、行政处罚等8个行政行为类别，共计310项行政管理事权下放给各区（功能区）行使，事项涵盖了工程招标、企业投资、就业社保、医疗文化、城建环保等经济社会的诸多领域，进一步优化市、区事权分工，更好发挥基层就近管理优势。同时，向社会转移职能，公布2016年政府职能转移事项目录，将科技、工贸等11个单位的行业资质（等级）评定、信息统计发布、宣传培训、行业标准规范、行业诚信管理、评估审查、公用设施设备管养等27项职能向社会转移，并完善可承接政府事务的社会组织目录。
2. 差异化下放。市级行政管理事权下放不是“一刀切”，而是根据各区（功能区）功能定位，以具体需求为导向，结合机构设置、编制配备、职能运转情况，实行差异化、针对性下放，重点下放各区自主发展权和便于群众办理的事权。过去两年中，各区共承接了1032项事权，其中：香洲86项、金湾148项、斗门212项，横琴157项、高新112项、高栏155项、保税52项、万山110项。
3. 多方式下放。将事权交接分为两类：一类是法律法规和规章授权县级以上人民政府可行使的权力，直接下放各区共525项；另一类是委托下放507项，要求市有关部门与承接区限期签订职权委托合同后交接。
（二）按需量身，以人财配套促进接得稳
1. 人随事走。全市人员编制“一盘棋”，结合工商、质监、劳动监察、农业执法、安监等专项体制改革，2015-2016年下放编制1713名，根据下放事权的性质、难度、工作量、发展趋势等综合分析，差别化配置编制类型，其中行政编719名，事业编903名，执法编91名，各区在下放编制总额中统筹调剂。建立市区干部双向交流机制，市级机关干部赴基层“输血型”锻炼，迅速充实基层一线力量；基层干部到上级部门“补课型”培养，跟班学习提升干部能力素质。
2. 费随事转。珠海市建立了均衡性转移支付机制，市财政按事权与财权相匹配原则核定下放事权支出，珠海市初中、公立幼儿园下放香洲区，公路养护下放金湾、斗门、高栏港区，工商、质监下放各区后，市财政均已核定经费基数给相关区。
3. 引进社会力量。将政府职能转移对象从以社会组织、行业协会为主向所有符合条件的社会力量转变，经费予以财政保障，工作纳入绩效考核，既为政府瘦身，又发挥了社会力量的作用，逐步提高社会自治水平。
（三）监管强身，以跟踪评估确保管得好
1. 事前注重制度化监管。在全国率先颁布了《珠海经济特区商事登记条例》《珠海经济特区商事登记条例实施办法》及八个商事制度改革配套制度，形成了一套较为完整的“一条例一办法八制度”地方性法律法规体系。2015年在全国率先完成“双随机、一公开”，自行研发“抽查管理系统”，建立商事登记簿、经营异常名录和巡查人员库。率先公布珠海市四级公共服务事项目录，按“同事项、同名称、同类别、同标准”进行编制。珠海市统一规则对每个事项唯一编码，未经赋码不得列入通用目录，不得对外公布，理顺了市、区、镇、村的公共服务职责，避免上下级间“同权不同名”“同权不同类”“同权不同标准”等问题出现，为事项标准化打下了坚实基础。
2. 事中注重信息化监管。在全国率先实施“一照一码”商事登记制度改革的基础上，建成“珠海易注册全程电子化服务系统”，2016年底开通上线。该系统具有窗口虚拟、系统开放、填报简易、随时随地、流程再造的特点，遵循商事制度“记载+公示”的理念，顺应“大众创业、万众创新”的改革要求。2016年5月，在全省率先开发“珠海市权责清单管理系统”并上线运行，系统数据能同步推送至网上办事大厅、政府门户网站、公共信用信息管理平台、商事主体登记全程电子化服务系统等，向社会公布并实时动态调整，对政府部门限权定责，形成全市统一“进出口”的各级权责事项资源库，避免了事项数据“打架”，提高了权责清单管理的便捷性、时效性、规范性和统一性。
3. 事后注重效能化监管。率先在全国建立珠海市商事主体登记许可及信用信息公示平台。该平台以商事登记簿为基础，整合商事主体登记类信息、许可审批类信息、信用类信息等，推进跨部门多领域信用信息综合管理运用，并通过“年度报告制度”“自主信息公示制度”“经营异常名录制度”“剔除名称制度”等信用约束机制，不断丰富和规范公示平台的信用信息内容和公示方式，推进公示平台信用信息标准化建设，充分保障社会知情权和监督权。开展事权下放后阶段性“回头看”，通过审查合同、定期通报、走访调研、跟踪检查等方式对下放的事权运行情况进行分析、核查、评估。
珠海市简政放权改革，尤其在事权下放改革方面取得了突出成果，并且在改革资源配套，事权全过程管理方面取得了一系列突破。为了进一步了解公众和政府部门对简政放权的评价，量化评估改革的成效，调研社会公众对简政放权效果的评价、感受和期盼，探究政府部门在简政放权执行过程中的问题、矛盾和破局思考。课题组采用两套电子问卷，分别对社会公众和政府部门进行不记名调查，共回收1115份有效问卷，其中社会公众卷506份，政府部门卷609份。
（一）社会公众对当前简政放权的评价
参与社会公众卷调查的受访对象包括了国有、私营、外资或合资、个体商户等不同所有制类型的企业，涵盖了三大产业。根据问卷结果统计，受访对象在市政府部门、区政府部门、社会组织办事的比例分别为22.2%、53.4%、24.4%。
72.9%的受访对象认为事权下放后，业务办理效率有明显提高，81.0%的受访对象对区政府办理业务满意，受访对象对珠海市简政放权的具体措施均有一定程度的了解，尤其对“行政审批事项调整、行政审批标准化建设”两项感觉成效较明显（见图1）。对事权下放后办理业务的担忧主要聚焦于“两头跑、流程繁琐、资料繁杂”（见图2）。72.3%的受访对象认为政府部门的办事效率高过社会组织，认为政府应着重从“减少审批事项、规范审批流程、压缩审批时限”等3个方面入手优化服务（见图3）。
图1 公众对简政放权具体措施成效认知排序
图2 公众对事权下放担忧事项排序
图3 公众对优化服务措施重视程度排序
（二）政府部门对当前简政放权的评价情况
珠海市八个区均有受访对象参与政府卷调查，涵盖了建设、产业、社会事务、市场监管等领域多个政府部门。受访对象中单位领导占比11.8%，内设机构（下属单位）领导占比19.6%，在编普通工作人员44.7%，聘用或派遣类工作人员占比23.9%，职级层次覆盖面较广。
根据问卷结果统计，69.8%受访者对事权下放总体评价为“满意”或“基本满意”。78.1%的受访对象认为事权下放对激发各区活力效果比较明显。功能区对事权下放激发活力认可度（87%〜82%）高于行政区（71%〜79%）。
课题组还对不同区域、行业、职位的受访者对事权下放评价进行了交叉分析。除香洲区满意度57%外，各区与市直部门的满意度感受基本相当（74%〜77%）。香洲低于其他区近20个百分点，可能因其为主城区，原来与市直部门职能交叉较多有关。各系统的满意率（“满意”+“基本满意”）排名（见图4）：产业（82%）＞市场监管（77%）＞建设（71%）＞社会事务（64%），其中产业系统受访对象满意率最高，可能与其直接服务当地企业和社会经济发展更加便利有关。
图4不同行业对事权下放的满意度评价
不同职位受访对象对事权下放的评价总体成负相关趋势（见图5）。一线人员对事权下放的满意度高，表明事权下放有助于激发他们的活力；而领导层满意度较低，因此改革要抓住“关键少数”。
图5不同职位对事权下放的满意评价
近六成的受访对象认为“行政审批事项调整、公布政府权力清单”2项简政放权优化服务的具体措施成效明显（见图6）。
图6受访对象简政放权具体措施成效的认可排序
受访对象对事权下放存在的困难反映最为集中的是“缺人问题严重、法律法规衔接不畅、没有配套的业务指导和技术支持”等三方面（见图7）。
图7 受访对象认为事权下放存在的现实困难排序
根据受访对象对深化简政放权改革的意见排序，大家普遍认为“加强顶层设计，减少审批事项”最为关键。其它依次为“把更多的政府职能转移给社会力量”、“进一步加大向基层下放事权”（见图8）。
图8受访对象对深化改革的意见
课题组认为珠海市推进简政放权改革取得了丰硕成果，总体上获得了社会公众和各级政府部门的认可和赞许，有效激发了市场活力，充分发挥了基层政府的主观能动性。但在改革快速推进的攻坚期，也出现了一些出乎意料的情况。这些现实问题如果得不到及时化解，会影响到改革的获得感，进而成为深化简政放权改革的阻力。经过综合分析，课题组提出现阶段珠海市简政放权改革亟需化解一个主要矛盾和两个突出问题：
（一）亟需化解改革前瞻性与法律协同性的矛盾
1. 简政放权改革法律保障不足。简政放权改革实质是重构政府、市场和社会的权力关系。目前，珠海市权力清单确认的9588项事权，均是严格按照法律法规设定。进一步减少事权等改革措施既没有上位法的依据，又没有地方法的保障，导致推进改革思易行难。各级政府和市场、社会的权责法律定位与时俱进不足，具体改革事项面临很多法律困惑。
2. 改革措施、做法与现行法律法规不够匹配。珠海市在政府职能转变中，积极探索大部制改革和综合执法，创造出不同以往的审批与监管的机构配置格局，而现行法律法规多是主张谁审批谁监管，两者不相匹配，容易造成审批和监管主体权责不对等，制约改革成果。审批部门、执法部门和工作人员如何担责也需进一步明确划线。
（二）亟需调解简政放权力度与社会期盼的差距
1. 重事权下放，向社会、市场放权较少。从问卷调查结果看，政府部门与社会公众对“减少审批事项”的期盼高度一致。目前，珠海市重点推进下放事权的数量喜人，但权力多在政府内部“倒手”，对基层政府和社会的真实需求应深入调研，增进社会对改革的获得感。
2. 行政审批时限长、过程繁琐挫减改革认同感。珠海市通过并联审批、首问负责制、集装箱式审批等各种方式，改进和优化行政审批流程。但是受部门权力分置影响，部分行政审批事项时限长、过程繁琐现象依然存在，尤其是专业技术审核评估前置的行政审批，直接影响着社会公众对简政放权效果的认同感。
3. 简政放权部分措施与公众关注热点有错位。珠海市并行推行多项措施推进简政放权，但部分措施与公众关注热点并不一致，造成改革的获得感没有达到预期效果。根据问卷调查结果，政府部门认为已取得较大成效的3项措施"公布政府权力清单、清理非行政许可、事权下放”，而公众的关注度仅分别为25.3%、35.4%、22.7%。
(三) 亟需破解改革需求与资源配套不足的问题
1. 市区两级对下放事权沟通不足。基层往往反映，上级政府一些含金量高、权力性强的事权没有下放，而将麻烦琐碎或者容易招致问责的事权放得较彻底，导致下级政府监管责任和服务压力剧增。这一问题在城管、安监、食药监、卫计、社保等领域较为明显。一些事权下放后，部分关联事项没有同步下放，造成群众办事需市、区“两头跑”，审批效率低。
2. 事权下放人财物配套不足。资金权、人事权与下放事权配套不足，是当前基层政府反映的突出问题。受访对象对人财物配套的满意率仅占49.6%，各区满意率排序为香洲(40.7%)＜横琴(46.8%)＜金湾(52.9%)＜高栏(54.0%)。事权下放后，下级政府的行政事务大量增加、监管责任明显加大，工作人员数量不足的问题更为突出。75.5%的受访对象认为缺人问题突出，87.2%的受访对象认为自己工作量增加。在调研中，基层政府强烈呼吁事权下放应与人员编制的下放相配套，否则政府工作人员力量不足和审批、监管责任加大的矛盾会越来越突出，不仅会影响到行政审批的质量，而且会影响到事中事后监管和政务服务质量。问卷分析发现受访者职位对配套人财物的满意率呈现明显的负相关性。在资金配套方面，香洲区、斗门区诉求较多，其他区基本可以负担下放事项。
3. 基层政府承接能力不足。对基层政府而言，短期内突然承接大量事权，容易出现接不住，接不稳，监管不力的情况，大大影响简政放权的实施效果。调研中，区级政府部门普遍反映，承接事权后，上级部门给予的业务指导和培训还不够，影响承接效果。问卷结果显示，90%的受访对象认为培训指导需要加强和改进。
4. 社会承接放权的能力不足。社会组织的培育和发展不足，普遍存在行为不够规范、自律性和公信力不足的问题，社会公众对于社会组织能否承接好政府转移职能，还存在一定疑虑。社会组织从业人员职业化、专业化水平不够高，自我规制能力和治理水平不足，信用体系建设还不完善，客观上造成了政府想放权社会，但社会组织难以承接的现象。
课题组通过调研，发现社会公众渴望政府部门能在办事“两头跑、流程繁琐、资料繁杂”等问题上多下功夫改进；基层政府部门渴望“责权利”能对等，在改革的过程中做好资源配套，培育好社会组织承接政府职能转移，推动社会自治、全民共治。课题组从搜集的各地简政放权先进经验中，着重选取了苏州、顺德、上海等地有代表性的案例，进行梳理与归纳，以供参考借鉴。
(一) 苏州集中审批试点成效显著
苏州多个园区试点组建行政审批局，相对集中行政审批事项，实行“一枚公章管审批”，取得了较好的效果。一是以“一个部门管审批”为抓手，实现审批职能法定集中。园区行政审批局成立后，将16个部门共计114项审批事项分批划转至审批局。这些事项原先涉及近30个处室、90多名审批人员、16枚印章，现在精简为3个业务处室、30多名审批人员、1枚审批印章。二是以“互联网+政务服务”为支撑，探索网上全流程审批。目前园区建立的人口库、法人库和地理信息库“三库”与政务通、居民通和企业通“三通”实现17个业务应用对接，通过“线上E站式，线下一站式”的虚实结合政务服务模式，实现了80%的业务通过网络受理。将分散在各部门的各类信息进行整合，构建年访问量达1.2亿次的城市公共信息服务平台，依托该平台实现电子踏勘、数据共享。受法律法规或承接力不足的影响，尚未划转的行政许可权按照“三集中、三到位”（将分散在部门的行政审批和公共服务事项向一个处室集中、审批处室向政务服务中心集中、审批事项向电子政务平台集中，努力实现审批事项进驻中心落实到位、审批窗口授权到位、电子监察到位）的要求，逐步进驻园区一站式服务中心。
（二）顺德简政强镇释放基层活力
顺德的镇街经济发达、人口众多，承担着大量纷繁复杂的现代城镇管理任务。以前，镇级政府由于缺乏相应的管理权限、机构设置和人财物等资源配备，“人大衫小”“脚大鞋小”的体制制约相当突出。2010年9月，顺德区10个镇街在经济社会管理方面被依法赋予县级管理权限，3197项行政管理事项划由镇街行使，使得“责权利”实现了制度设计上的统一，为镇街的发展彻底松绑，打开了各镇街轻装上阵、跨越发展的空间。改革后，顺德区级层面侧重于宏观管理和重大事项统筹，镇街侧重于经济社会的微观管理和服务，两者的职能错位互补。
（三）上海培育社会组织承接政府职能
上海社会组织起步较早、发展蓬勃。数据显示，至2015年底，上海共有社会组织13355家，从业人员数达到27.3万人，净资产合计354.55亿元。近年来，上海重点扶持培育生活服务类、公益慈善类、文体活动类、专业调处类等四类社区社会组织，将适合市场和社会提供的事务性管理工作及公共服务，通过竞争性方式交由社会组织承担。在民生保障、社会治理、行业管理等方面，逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模。在简政放权、优化服务、积极扶持的同时，注重防止高度行政化的协会商会被赋予过度权力成为“二政府”，大力推进社会组织政社分开，实现在机构、职能、资产财务、人员、党建等方面的“五分离五规范”。加强社会组织反腐倡廉工作，促进社会组织自律自治，加大社会组织执法监察力度，促进和引导社会组织自主运行、有序竞争、优化发展。
通过对珠海市现阶段简政放权改革的调研分析，进一步深化改革，除了要解决好当前基层政府资源配套不足、基层人员能力不足、社会组织力量不足等问题，还要触及更多深层次的矛盾。一是简政还不够到位，法律法规存在滞后性，审批环节和要件仍然偏多；二是放权还不够彻底，对社会需求把握不够精准。为此，课题组通过查阅相关文献，结合调研中收集到的意见，提出对珠海市深化简政放权的如下对策和建议。
（一）更加注重顶层设计，依法放权
简政放权，首要是减少审批事项、减少政务管理，避免变成政府内部的“换手抓权”，在下放的同时要多放手，进一步明晰政府与市场和社会的边界，改革方向是“负面清单+政府监管和服务”，只规定市场主体什么不可以做。在纵向关系上，政府确需保留的审批事项，要根据各级政府的调控能力，从便利社会的角度出发，科学确定由哪级政府实施。不能层层往下甩包袱，最后导致基层接不住。在横向关系上，同一事项所涉及的部门要协调同步，把整个审批链全下放，不能你放他不放、责放权不放。上级政府要重视听取基层政府和社会公众的意见，使改革举措更具可行性、操作性，回应社会期盼。下级政府要结合实际，制定落实具体办法，及时反馈情况。
（二）更加注重需求导向，精准放权
民之所望，施政所向。人民群众对审批之弊感受最深，对改什么、如何改最有发言权。群众最不满意的要多放，企业反映最强烈的要先放，从政府“端菜”转为群众“点菜”，以群众需求为导向、从反映强烈的突出问题入手，确定深化改革的重点、措施和路径，更为精准、更加精细地清除阻碍创新发展的“堵点”、影响干事创业的“痛点”和监管服务的“盲点”。
应当有计划地对各个领域各个部门的权力清单，予以全面梳理，不止是对照法律法规，更重要的是对照市场、社会、基层政府的需求，开门听意见，实事求是，增强改革的针对性和有效性，讲究策略和方法，力争让基层政府、社会公众有较强的获得感，激发市场活力。
（三）更加注重基层政府配套建设，平稳接权
“郡县治则天下安”，简政放权最后的落脚点大都集中在县区一级。要充分激发基层政府在简政放权改革中的主观能动性，避免只是被动接受。要高度重视基层政府承接事权的配套建设，提升其施政能力。按照“人事财”匹配和“权责利”统一的原则，建立相对等的保障机制，增加基层人员编制和财力投入，给予其在人财物管理方面较大的自主权，避免区政府处于“不给枪不给炮，只给个冲锋号”“又要马儿跑，又不给马吃草”的尴尬境地，确保权力放下去后接得住、管得好、服务到位，增强其推进简政放权的改革动力。
（四）更加注重基层人员能力提升，规范用权
事权下放不止是表面看到的几项审批事项，后面还跟着许多行政管理和服务要求，原先大多数属于市级甚至省级的事项，其专业性、技术性、重要性的要求均比较强，而基层人员缺少相关经验及相应的能力和素质，从而存在“放下来”而“接不住、接不稳”的现象，这也是基层工作人员对简政放权心存顾忌的客观原因。因此，上级政府在下放事权前应对基层人员的承接能力做好摸底，加强对基层人员的履职培训，增强其履职能力。对基层反映审批难度大的事项，上级应驻点“传帮带”。同时，要想办法从根本上解决人员配置“倒金字塔”的结构，对“上面千条线，下面一根针”的情况予以突破，将基层人员从疲于应付各项通知、会议、文件、检查、考核中解放出来，使其能专心地面对群众、服务群众。要将个人承担事权的“权责利”予以明细，建立容错纠错机制，完善正向激励制度，不断增强广大基层人员的改革信心。
(五) 更加注重社会力量的培育壮大，有效分权
社会力量承接政府职能的意愿强烈，但普遍力量较弱，我们应多措并举培育扶持，提升其承接政府事权的能力。一是对社会组织实行分类管理，公布可以承接政府职能的社会组织清单，从制度层面对社会组织予以认可和保障，提升其社会公信力，以及组织和活动的权威。二是加大政府购买服务力度，支持社会力量更好发挥作用，解决社会力量良性运作的资金难题。三是引导社会组织健全用人制度，稳定专职工作人员队伍，加强人员培训，提高从业人员专业化、职业化水平，提高服务能力。四是要按照现代社会组织体制要求，不断完善社会组织法人治理结构和民主机制，引导社会组织加强科学管理，依法依章开展活动。五是推进竞争机制，提高社会力量承接政府职能的质量，防止社会组织垄断运作。
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