2017年7月，《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》的出台，标志着粤港澳大湾区建设作为全方位对外开放国家战略组成部分的正式开启。建立粤港澳大湾区是带动泛珠三角区域合作发展的战略举措，同时也是国家借助港澳国际窗口构建开放型经济新体系的重要探索。加强粤港澳三地政府合作，有利于优化资源跨区域配置，是粤港澳大湾区建设中必须重视的问题。但就目前情况来看，由于粤港澳三地在经济制度、法律制度和区域文化上存在较大差异，在具体法规政策上也缺乏统一标准，粤港澳三地政府合作还面临不少问题。我们应当积极借鉴美国纽约湾区、旧金山湾区和日本东京湾区的管理经验，克服合作障碍和羁绊，推动粤港澳大湾区三地政府实现高效合作，加快粤港澳大湾区一体化发展。

一、世界三大湾区政府合作经验

美国的纽约湾区、旧金山湾区和日本的东京湾区发展历史较长，政府合作经验较为丰富。在粤港澳大湾区建设的初级阶段，借鉴世界三大湾区在政府合作方面的经验，制定科学合理的政府合作目标规划，对于发挥政府合作优势推进粤港澳大湾区建设，具有重要意义。总体而言，世界三大湾区政府合作经验有以下几个方面：

（一）让渡部分行政权力以促进政府合作

行政权力的让渡会形成超出地方权力空间界限的管理权，一旦合作协议达成或是合作机构成立，就会形成跨界管理的职权。行政权力的让渡是区域层次的行政管理权或管辖权的让渡，一般情况下是由一个行政协调机构或区域组织行使。为了更好地治理区域之间的问题，美国政府在不同层面设立了不同的区域性组织。^［1］行政专区是美国地方政府正规体系的一部分，它通常承担一种或几种特定的职能，提供一项或几项特定的公共服务，拥有充分的行政裁量权和财政自主权。美国许多公共服务都是通过行政专区来提供的，如消防、卫生、警务等。另外，在美国湾区和其他城市群还存在州际实体机构，如桥梁管理局、海湾或港口管理局、机场管理局等。^［2］美国的这些州际实体机构在跨行政区公共产品和公共服务提供等方面，都发挥着重要作用。

（二）建立“地方政府协会”以共商区域发展

从纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区的政府协调经验来看，他们是在湾区内组建半官方性质的地方政府联合组织，以协调湾区发展过程中的区域矛盾，强化区域合作。美国一直有地方自治的传统，而由于不同区域合作较易产生各种矛盾，而单个地方政府无力解决这些矛盾，因此，一种由地方政府自愿联合组成的组织即“地方政府协会”，在美国湾区和城市群中应运而生。这类半官方性质的组织获得官方的认可与支持，其优点在于容易被地方政府接受，且具有一定的协调、协商功能。

（三）签订政府行政协定以完善约束机制

美国的地方政府合作依靠的不仅仅是行政手段，还包括消除地方贸易壁垒提供无区域性差异的公共产品，推动区域一体化。但在地方合作的过程中，各地政府都难免会利用行政权力来维护自身利益，形成贸易壁垒，于是，美国的州际协议和行政协定就成为处理跨州事务的重要工具。^［3］美国州际行政合作协定对湾区建设发挥了重要作用，他们利用州际行政合作协定对合作地区政府的行政权力增加一定的责任和义务，通过强化合作避免冲突。政府合作协定或协议不是一方对另一方的强制，而是通过对行政权力行使的约束，使地方权力之间的摩擦、冲突得以缓解，促进区域合作一体化的形成。

（四）横向转移行政权力以创新合作方式

  行政权力的横向转移，一般是指地方政府的某些事务交由其他地方政府行使管辖权，并承担相应的责任。⑷以日本东京湾区的"事务委托”合作机构为例，根据《日本地方自治法》的规定，日本地方政府可以与其他地方政府签订协议，将某些事务委托给另一地方政府处理，委托方将资金转移至受托方，同时责任与权限也被转移。^［5］粤港澳大湾区也有“境外管辖”与“事务管理”等行政权力横向转移的例证，早在2006年，我国就通过《授权香港特别行政区对深圳湾港方口岸区实施管辖的决定》，授权香港特别行政区在深圳港方口岸区范围内实行全封闭式管理，港方口岸区内实施香港法律，并由香港执法人员进行管理。这一决定超越地方行政区划的约束，是粤港地方政府合作方式的一种创新。

二、世界三大湾区政府合作经验对粤港澳大湾区政府合作的启示

与美国纽约湾区、旧金山湾区和日本东京湾区相比，粤港澳大湾区在人口、面积和GDP规模上均有一定优势，发展空间较大（见表1）：

　　表1世界四大湾区基本情况比较

尽管粤港澳大湾区与世界三大湾区的政府模式不同，但世界三大湾区的政府合作经验对粤港澳大湾区建设仍有借鉴意义。我们应当在借鉴世界三大湾区政府合作经验的基础上，从粤港澳大湾区的实际出发，创造性地打造粤港澳大湾区三地政府合作模式，推动粤港澳大湾区建设协同发展。

（一）建立大湾区政府间协调机制，促进区域联合

世界三大湾区通过建立地方政府协会共商区域发展大计，在一定程度上促进了区域合作。粤港澳大湾区由原珠三角城市群发展而来，应当借鉴世界三大湾区经验，重塑粤港澳大湾区政府协调机制。要在中央设立统筹协调机构，着眼全局协调规划粤港澳地区的长远发展，清晰定位各个城市的发展方向。要推行城市地方政府部分权力让渡，建立大湾区城市群建设统一协调机制，减少城市内部利益纷争。从世界三大湾区的经验来看，建立更高层级的组织协调机构，可以减少城市群内部的摩擦与纷争。就目前粤港澳三地政府合作情况而言，已有的粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议，作为官方性质的协调机制，在珠三角地区与港澳合作方面发挥了一定作用，但在粤港澳三地优化区域功能布局等方面，这种协调机制的推动力和约束力明显不足。因此，应该建立由国家主导的政府间联席会议制度，加强各方沟通与协调，消除大湾区建设中的各种障碍，促进粤港澳城市群的协调发展。这种联席会议制度应为“两级双层协调机制”模式，即在政府联席会议制度之下设立大湾区协调委员会，主要负责大湾区政策和其它事务的协调工作。协调委员会应设有实体性办事机构，在粤港澳大湾区合作中起上传下达、承上启下的作用，并赋予其一定的监督职能。^[6]

(二) 调整地方政府权力结构，提高组织力

世界三大湾区通过让渡部分行政权力，形成超出地方权力空间界限的区域管理权促进合作。为了提高粤港澳大湾区在全国乃至全球的区域竞争力，应当对大湾区地方政府的权力进行调整，实行地方政府权力的再分配，将地方政府权力向粤港澳大湾区协调委员会适当集中，强化大湾区合作权力机制。对基础设施建设等问题，要通过协调委员会进行协商、规划和建设。与此同时，要成立粤港澳大湾区城市政府之间联合组成的专项事务小组，制定专项事务合作规划，促进相关城市专项事务协商合作。例如可以在珠海与澳门建立两地政府联合组成的专项事务小组，推进横琴的开发建设。

(三) 创建跨域公共产品和公共服务供给机制，共享发展红利

美国通过签订州际行政合作协定或协议消除地方贸易壁垒，提供无区域性差异的公共产品和公共服务。在粤港澳大湾区建设中，跨域公共产品和公共服务的供给，可能发生某些城市得利而损害其他城市利益的情况，由此引发利益纠葛。因此，在粤港澳大湾区政府合作中，应当建立湾区内部利益分享和激励机制，使地方政府在提供跨域公共产品和公共服务方面更有积极性。要把粤港澳大湾区合作从经济领域扩展到社会、民生等领域，推进粤港澳大湾区基本公共服务跨区域衔接，降低市场主体和民众在不同行政区域的交易成本。目前应把重点放在城市规划、基础设施建设衔接等方面，发挥城市基础设施利用的协同效应。

　　参考文献：

　　[1] 彭彦强.论区域地方政府合作中的行政权横向协调[J].政治学研究,2013(08):40-49.

　　[2] [美]文特森，奥斯特罗姆等.美国地方政府[M].北京：北京大学出版社,2004：19.

　　[3] 何渊.州际协定一美国政府间协调机制[J].国家行政学院学报，2006(02)：88-91.

　　[4] 林水波，李长晏.跨域治理[M].台湾：五南书店出版股份有限公司，2005：51-56.

　　[5] 傅钧文.日本跨区域行政协调制度安排及其启示[J].日本学刊，2005(05)：23-36.

　　[6] 毛艳华，李敬子，蔡敏容.大珠三角城市群发展：特征、问题和策略[J].华南师范大学学报，2014(10)：109.