2006年4月，受广东省委组织部委托，珠海市民政局配合珠海市委组织部开展社会工作人才队伍建设专题调研，形成《珠海市社会工作人才队伍建设调研报告》，标志着珠海开始推进社会工作专业人才队伍建设的实践。2009年，根据民政部下发的《民政部关于开展第二批社会工作人才队伍建设试点工作的通知》（民函〔2009〕148号），珠海被列为第二批社会工作人才队伍建设试点城市。以此为契机，珠海市委、市政府大力推进社会工作发展。笔者将重点阐述2006-2016十年间珠海社会工作发展的基本状况、主要模式、存在的不足及未来前瞻。

一、珠海市社会工作发展的基本状况

（一）社工政策：形成相对完善的社工政策体系

自2009年以来，珠海市先后出台一系列支持社会工作发展的政策，逐步建立起一套相对完善的社会工作政策体系。（见表1）

　　表1珠海市社会工作政策一览表

十年来，珠海市委、市政府和民政、财政、人力资源和社会保障等相关部门先后出台了一系列规章制度，包括：《珠海市社会工作促进办法》《珠海市社会工作专业人才中长期规划（2014-2020年）》，九份政策性文件，四份服务指引等，在资金扶持、机构培育、职位设置、薪酬制度、人才培养、购买服务等方面予以引导。由此，建构起相对完善的社会工作政策体系。

（二）服务经费：相对稳定的社会工作服务经费投入

珠海市政府购买社会组织服务从2008年起步，在2011年出台《关于政府购买社会组织服务的实施意见》后，政府购买服务项目数量和经费开始大幅度增长，市、区、街道和各部门均参与到购买社会服务中来。以2015年为例，珠海市共有61个（市、区、镇街）部门购买社会组织项目325个，投入总金额6400余万元

　　（见表2）。

　　表22015年珠海市政府购买社会组织服务情况统计表

　　*数据来源：珠海市社会组织信息公示平台

从表2可知，2015年珠海市政府购买社会组织服务的主要部门为各市直单位，购买金额占全年政府购买社会组织服务总金额的一半以上。据珠海市社会组织信息公示平台数据显示，2015年珠海市民政局购买项目39个，购买总金额近1400万元，是全市购买社会组织服务的主要部门。

（三）专业人才：职业考试与在职培训相结合的人才队伍建设

1.专业化——通过职业水平考试的人数逐年增长。自2008年国家推行社工职业水平考试以来，珠海市取得全国社会工作职业资格证书的人数不断增长，其数量变化情况如表3所示：

　　表3珠海市持证社会工作人员数量统计表

由表3可知，珠海市持有社工证人数由2008年的109人增长为2015年底的1325人，8年之间持证人数翻了12倍多，万人持证率达0.79%。2013年以前的报名人数不足500人，2014年报考人数突破1000人。这是因为，一方面社会工作不断被大众认可，另一方面由于珠海的相关政策对社会工作人才建设的支持。例如，自2014年开始，香洲区社区工作者取得助理社工师证书或社会工作证书后，每月工资分别增加200元、300元。

2.本土化——培训培育本土社工人才。2013年颁布的《珠海市社会工作促进办法》提出：“对尚未取得社会工作职业水平证书的社会工作专业毕业生，或者经过社会工作专业培训的现有社会工作从业人员，可以向社会工作主管部门申请登记为‘社会工作员'”，并在《珠海市社会工作者继续教育实施办法（试行）》中将在本市登记的社会工作人员也认定为社会工作者。2014年和2015年珠海市先后开办五期社工员专项培训，全市社会工作领域持证人员累计到达3117人。

　　表42015-2016年珠海市各区社工员统计表

从表4可知，珠海市社工员主要分布于香洲区，占珠海市社工员总人数的48%。香洲区因实行社区工作员取得社工员证后即可每月增加100员工资的激励政策，所以参与培训和考核的人数较多，积极性较高。

（四）服务载体：迅速增长的社会工作机构数量

截止2016年9月，全市共有民办社工机构64家，其中：市级注册的机构为41家，区级注册23家；5家民办社工机构在全市社会组织等级评估中获得5A等级。

　　表5珠海市民办社会工作机构数量（含行业协会）纵向分布状况

由表5可知，在2010年成立了4家机构后，2011年和2012年机构注册数量有所回落，直到2013年有一定程度的增长，并且在2014年达到高峰。究其原因，一是社会工作在珠三角发展日渐成熟，社工机构定位逐渐清晰，吸引了更多人进入；二是政府逐渐加大了向社会组织购买服务的力度，以市民政局为购买主体的社会工作项目和香洲区社会建设创新项目等的增加，推动了社工机构的发展；三是珠海市正式出台《珠海市社会工作促进办法》，推动社工机构的注册。

二、珠海社会工作发展的模式

（一）民政部门打造家庭综合服务模式

珠海社会工作发展由民政部门率先推动，政府购买社工服务也不例外。珠海市民政局在市区不同社区设立“家庭综合服务服务项目”，由具有资质的社会工作服务机构持续提供专业服务。其服务对象涵盖老人、儿童青少年、妇女、外来务工人员及其子女、流浪救助人员、残障人士及其他有需要的人群，有效地回应城市居民对社会工作服务的需求。

在农村社区，大力发展农村社会工作，推进城乡公共服务均等化。自2013年开始，珠海市按照“突出一个主题”“打造两个平台”“成立三支队伍”“开展四大特色服务”的工作思路，选择五个村开展农村社会工作试点，服务内容包括关注留守群体、促进社区建设、推行“社工+志愿者”模式等。2014年珠海市民政局在试点的基础上将项目扩展至15个村，在不同的村居建立农村社会工作服务站，沿袭城市社区“家庭综合服务”的模式，开展各类专业服务。

（二）共青团打造特殊人群服务模式

针对异地务工人员，共青团珠海市委支持建立“亲青家园”。①在异地务工人员集中地提供服务，成为凝聚异地务工青年的有效阵地，引导他们树立正确的世界观、人生观和价值观，增强他们对珠海的认同感和归属感，最大限度地调动他们建设珠海的积极性和主动性。同时，以“亲青家园”为枢纽，在最基层建立密切联系青年、有效服务青年、积极引导青年的良好机制，还能及时化解矛盾纠纷。以购买服务的方式，将异地务工人员服务项目委托给社会组织，由其开展单身青年交友联谊、文娱康乐、职业培训等活动，建立并拓宽青年喜闻乐见的活动阵地和载体，扩大“亲青家园”在异地务工青年中的影响力。

针对青少年群体，共青团珠海市委开发实施“青春护航项目”。②通过购买社会组织服务，在村居和民办学校建设10余家青春护航站，派驻专职社工，为青少年提供心理疏导、成长辅导、法律服务、困难帮扶、自护教育等专业服务。2015年，珠海市委社管部、珠海市教育局、珠海市民政局、珠海团市委决定在村居和民办中小学校进行复制推广，进一步扩大“青春护航项目”的覆盖面，继续扩建“青春护航站”。

   （三）镇街打造社区微公益服务模式

近年来，珠海各区都在探索社会建设创新，设立社会建设创新资金。例如，自2013年起，珠海市香洲区设立社会建设创新专项资金，总规模为1500万，有计划、有重点地支持区域内社会建设创新项目。资金由政府年度财政预算安排，专项用于社会管理、社会救助、社会保障、社会福利、社区服务、行业服务等领域。部分经费由区委政法委统筹，部分则交由各镇街统筹使用。各街道将从区里获得的社会建设创新资金做统筹安排，在街道层面引进或成立枢纽型社会组织，让其负责统筹、规划、评审、督导、评估微公益项目。所谓微公益项目，即服务经费规模多在10万以下，多由社会组织或社区组织承接。经过探索逐渐形成“街道购买”“支持型社会组织统筹”“社会组织承接执行”等社区微公益创投模式。

三、珠海社会工作发展的不足

（一）购买服务规模有限，缺乏持续增长机制

以珠海的农村社会工作服务项目为例，自2013年启动试点以来，服务成效显著，也反映出农村服务需求巨大。但农村社工服务项目却面临扩展、延续和服务扎根等问题。首先，总的购买服务规模有限。2013年至2016年，珠海农村社会工作服务项目仍然停留在最初试点的十几个项目，购买服务的主体仍然是市民政局，各区、各镇街的购买主体缺位。其次，每个服务项目的规模有限。绝大部分的服务经费都不足30万，专业人员配备以2-3人为主。小量的人员配备，对机构的管理运营、项目本身的执行实践、工作团队的氛围等都提出巨大的挑战。例如，项目执行中若有一位员工变动，项目就可能面临中断服务的风险。小项目很难形成团队工作的氛围，每个社工都身兼数职，处于超负荷运转状态，既增加了社工流失的风险，也影响服务的深入持续。再次，购买项目经费缺乏增长机制。珠海农村社工项目最初设计推行三年，这相对“一年一签”的项目有很大进步。但三年的服务周期，购买项目的资金规模不会增加，每个项目运作的成本（如社工工资增长）和服务范围却在扩张。这对服务机构和服务人员都形成巨大的挑战，若不能有效处理，必定会以牺牲服务质量为代价。

（二）微公益占主流，不利于专业社会工作发展

最近几年，推动购买社会服务的主体开始向下转移，珠海市各区、各镇街成为购买服务的主力军。在社会建设创新的大背景下，珠海市各区、各镇街在资助领域和具体做法上可能有些许差异，但大致模式相同。从社会建设创新，激活社会力量参与社会服务的角度而言，这类实践探索值得肯定。但社区微公益的实践模式，往往规模较小，从服务内容的专业深度而言，关注的通常是社区中的一般性群体，聚焦于发展性、娱乐性的活动，可以说是“锦上添花”，而非“雪中送炭”。

从分配正义而言，更应该将有限的资源投放到那些需求迫切、处境不佳的弱势群体身上。依靠当前的社区微公益模式却达不容易达到这个效果。笔者认为，发展社区微公益项目固然是好事，但若试图以社区微公益替代政府购买专业社会工作服务则是发展战略的失误。一方面这会弱化政府对社会福利的承担责任，不利于最弱势、最迫切的居民需求的满足。另一方面则不利于推进专业社会工作发展大战略的实施。

　　（三）服务管理评估体系不完善，服务有待深化

　　珠海市级的购买服务项目运作相对规范，

　　这得益于近年来行业协会相对完善的社会服务监督评估。运作相对规范表现在：定期的项目评估监督、服务记录完善、服务指标达成、财务支出规范、机构管理运作规范等。在市级政府购买服务项目运作中，第三方评估确实发挥了“以评促建，以评促进”的作用，让社工机构管理变得专业、服务项目运作更规范。但笔者认为，第三方评估还有很大的改善空间。评估机制是引导服务机构开展服务的指挥棒，当前的评估仅仅是让服务项目运作变得“规范”，并未能真正引导服务发展。服务评估必须保持延续性，引导服务迈向精准与精深，而不只是“数量指标”上通过评估。否则，评估就只是一个象征性的步骤。

四、珠海社会工作发展前瞻

（一）各级政府要扩展福利责任，扩大购买服务的规模和范围

社会工作发展需要实现从“行政主导”到“社会主导”转型，“推动由单一政府主体向多元主体过渡，但离不开政府的投入与介入。”③珠海市可将发展农村社工服务作为推动专业社会工作的重点。一方面，这符合推进城乡公共服务均等化，让农村居民共享改革发展成果的执政理念。另一方面，重点发展农村社会工作服务能让珠海形成独特的经验优势。珠海市应逐步推动农村社会工作服务项目常态化购买，需求迫切的、评估优秀的服务项目自动延续，将购买服务经费纳入财政预算，确保服务经费的延续性。除了市级职能部门继续推动农村社会工作发展之外，珠海市各区、各镇街需要跟进试点项目，或拓展新的农村社工服务点，变单一的购买主体为多元购买主体，继续扩大农村社会工作的购买规模和服务范围，争取做到珠海农村全覆盖。

要不断强调政府的福利责任，不断提高购买服务的力度，社工机构则不断透过专业技术与技巧将资源有效公正地输送至有需要的民众，让群众共享改革发展成果。

（二）社会组织要提升专业能力，用服务成效赢得合法性

在政府购买服务的模式下，社会组织实际上是嵌入到原有的社会服务体系中开展服务。笔者认为，服务能力、服务质量和服务成效才是维持专业地位的重要因素。首先，社会服务必须逐步摘掉“锦上添花”的帽子，摆脱“活动主导”的发展模式，而是将服务更加精准，服务更加精深，用服务成效赢得合法性。其次，社会服务机构要强调独立性，尤其是在政府购买服务中不能丧失自主性，关键在于建立平等的契约合作关系。如何才能树立独立、自主的形象？除了资金的多元化之外，更重要的是自身专业能力强，服务成效显著。

（三）行业协会要建构“行业共同体”，推动专业自我净化

行业协会应该扮演起打造“行业共同体”的角色。一方面，要积极创造各种行业间交流互动的机会，形成社会服务的行业共识，共同应对面临的困境与风险。例如，在行业内开展经验分享与能力培训，提升新兴社会组织的服务能力。另一方面，倡导社会组织形成行业的自律规范，让社会组织运作、服务能力、服务质量、从业人员等各方面达成共识，并用行业共识约束那些妄图浑水摸鱼、以次充好的社会组织，用行业自律的方式不断自我净化，营造良好的从业氛围。

建立具有针对性的社会服务评估体系。现有的社会服务项目大致可分为两类：第一类是一般性的政府购买社会服务项目，其目标追求是希望借助专业力量以最小的成本提供最好最优质的社会服务，解决社会问题；第二类是扶持培育类的社会服务项目，其目标是希望通过让服务机构（社会组织）承接服务项目，在“做中学”，提升运营管理能力和专业服务能力，进而为后续的职能转移和购买服务发展奠定基础。

对于第一类服务项目，应当主要关注其“任务目标”的完成情况，如服务指标、财务状况、专业品质等，强调专业与规范。对于第二类服务项目则主要关注其“过程目标”的完成情况，如服务执行过程中运作是否越来越规范、制度是否健全、项目管理与专业服务能力是否有提升等，强调成长与改善。

　　注释：

　　① 珠海建设“亲青家园”[EB/OL]人民网，http://leaders.people.com.cn/n/2015/0730/c395832-27386879.html.

　　② 珠海市青春护航守护成长[EB/OL].人民网，http://expo.people.com.cn/GB/n1/2016/0708/c403808-28537620.html.

　　③ 柳拯，黄胜伟，刘东升.中国社会工作本土化发展现状与前景[J].广东工业大学学报（社会科学版），2012，12（04）：5-16.