珠海自1996年3月获得“经济特区立法权”，在2000年施行的《中华人民共和国立法法》的规定中珠海可以制定较大的市法规。根据2015年修改的《中华人民共和国立法法》，珠海继续拥有“经济特区立法权”和“设区的市立法权”两个立法权。2012年12月，习近平总书记视察珠海时高度肯定珠海：“珠海有很好的生态环境、自然禀赋，有多年的经验积累。”①珠海坚持顶层设计，充分运用“经济特区立法权”营造生态优势，率先立法实施生态环境保障，完善以生态文明建设为核心的法规体系，为建设珠海的生态环境提供了法治保障。

一、树立生态立法理念，奠定生态制度基石

（一）重视“以人为本”的立法宗旨珠海基本在每部立法的第一条都将立法的宗旨予以表明。比如，《珠海市环境保护条例》第一条规定立法目的为：“保护和改善生活环境和生态环境。”具有鲜明的人本色彩，比较突出地强调了环保立法是为民服务的，因此法规规定的所有制度、措施均应该以之为目的，而不能脱离为民服务的宗旨。

（二）规范政府行为、保护相对人合法权益的立法取向

在立法取向上，逐步改变方便政府管理、约束相对人的“管理型立法”的弊端，迈向规范政府行为、保护管理相对人合法权益的“权利型立法”的立法道路，解决法规中“见官不见民”的问题。从《珠海市环境保护条例》《珠海经济特区生态文明建设促进条例》等法规的名称可以看出，这些法规名称和一般常有的冠以“管理条例”的法规名称存在明显的区别。珠海生态立法比较注重对公民生态权利的保护，淡化了法规的行政管理色彩，比较好地解决了立法中常有的通过为政府和其他主体提供“管理”的合法依据，或者强化“管理者”权力的立法偏差和“重管理、轻权利”的问题。比如，《珠海市环境保护条例》第九条强调了一切单位和个人都有享受良好环境的权利；《珠海经济特区生态文明建设促进条例》第九条申明了公众的生态文明建设知情权、参与权、表达权和监督权。

（三）逐渐以“世界眼光”审视珠海发展的立法国际化视野

在制定《珠海经济特区城乡规划条例》《珠海经济特区养犬管理条例》《珠海市环境保护条例》过程中，均较多地借鉴了香港及国外的立法经验。在2008年对《珠海市环境保护条例》进行修改时，就借鉴欧美发达国家经验，规定在住宅、学校、机关、医院、停车场、旅游景点等环境敏感区域停候的机动车，应当熄火，避免排放废气和噪声；《珠海经济特区城乡规划条例》中规定的住宅底层不宜设置商铺，居住小区的商业服务设施应集中独立布置；《珠海经济特区养犬管理条例》中的不得遗弃和虐待犬只、给犬只设立电子身份标识等规定，均是借鉴港澳地区先进的治理经验，对标国际准则。

（四）实行“精准立法”“一事一法”，更多地规范具体问题的立法形式

不片面追求体例完整和章节条款的一应俱全，抓住“关键那么几条”，使法规精准管用。珠海生态立法既保证了一定数量，形成生态法规体系，更注重立法质量，遵循“少而精、抓重点、求实效”的立法模式。“好钢用在刀刃上”，将有限的立法资源用在生态文明建设亟需的领域，而不是“遍地开花”。珠海生态立法除了《珠海市环境保护条例》具有综合性之外，其他大部分是单一立法，仅就有限范围内的单一事项、本地区特有问题进行立法，针对突出地方特色，聚焦具体问题。比如，《珠海市人民代表大会常务委员会关于珠海城市概念性空间发展规划的决定》《珠海市户外广告设施设置管理条例》《珠海经济特区前山河流域管理条例》《珠海市防治船舶污染水域条例》等等，均是对生态立法中的单一事项进行有针对性的立法。在生态立法过程中，针对关键问题和薄弱环节创新具体制度，精细设计条款内容，增强法规的可操作性、可执行性，确保法规实用、管用。在具体制度设计上，注重用具体、明确的量化标准和规范的立法语言，避免笼统、模糊的原则性要求；注重细化保障条款和法律责任条款适用的具体情形，尽量消除法规适用弹性和执法的自由裁量空间。

二、突出城市战略定位，立法引领生态环境保护

（一）构建生态文明法规体系，固化生态文明城市建设的战略定位

20世纪八、九十年代，珠海确立了“坚持生态优先、严格保护环境”的基本理念，确立了“经济发展与环境保护协调发展战略”，突出生态文明城市建设的定位。珠海在1996年获得“经济特区立法权”之后，迅速制定了《珠海经济特区城乡规划条例》《珠海市环境保护条例》《珠海市土地管理条例》《珠海市人口规划管理条例》《珠海经济特区道路交通安全管理条例》等五个基础性法规，将珠海土地管理“八个统一”、环境保护“八个不准”②等城市管理经验法定化，把珠海人民“不以牺牲环境获得一时发展”“留住青山绿水、蓝天白云”等共识及时体现到法规条文之中。珠海率先构建以生态文明建设为核心的法规体系，以《珠海市环境保护条例》为龙头，配套制定相应地方性法规，对生态城市规划、生态环境卫生、生态旅游、绿色交通等作出具体规定，构建生态文明法规体系。截至2017年3月底，珠海共制定地方性法规93件，废止30件，现行有效63件。现行有效法规中，以生态文明建设为核心的法规共21件，占比达到33%。

（二）率先进行创新生态文明建设立法的探索，对接改革新要求

党的十八大以来，中央提出用生态文明理念统筹谋划解决环境与发展问题，生态文明建设进入新常态。对接改革新要求，珠海进一步明确了建设生态文明城市的发展战略定位，珠海市人大常委会于2014年初颁布《珠海经济特区生态文明建设促进条例》（以下简称《条例》），将关于生态文明建设的政策规定予以法定化。目前，我国尚未出台生态文明建设方面专门的法律法规，地方生态文明建设立法也尚处于探索阶段。珠海充分发挥特区立法权的作用，探索制定突出珠海特色的生态文明建设促进条例，确立了珠海生态文明建设的法律地位。《条例》是党的十八大后全国首部生态文明建设地方性法规，充分体现了党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于生态文明建设的精神和部署。“理念先进、重点突出、适度创新、特色鲜明”是《条例》的主要特色。《条例》明确建立重大项目生态影响预评估制度，规定对领导干部实施自然资源离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制，还在立法中规定了排污权交易制度，创建环保市场。《条例》既体现了制度创新的探索意识，同时也结合实际突出了珠海特色，已成为珠海全面开展生态文明建设的核心制度基础，为珠海创建全国生态文明示范市提供了坚实的法制保障。

（三）启动空间发展战略规划立法，引领城市未来发展

随着生态文明建设的深入推进，珠海编制《珠海城市概念性空间发展规划》，明确远期发展的规划原则、整体结构、形态规模以及发展时序。2015年，珠海市人大常委会制定《珠海市人民代表大会常务委员会关于珠海城市概念性空间发展规划的决定》，通过立法确立概念性空间发展规划的法律地位，并将其核心理念、编制程序、监督管理法定化，明确城市未来的总体结构和发展模式，指导生态环境建设规划以及涉及空间的各类规划的编制，为珠海打造可持续发展的生态城市提供法制保障。

三、创新主要制度，立法推动生态环境保护

（一）规划先行，明确城市建设的刚性要求

　　为保护珠海优美的自然环境，保持“山海相拥、陆岛相望”的特色城市风貌，珠海在1998年就制定并经多次修改的《珠海市城市规划条例》中就规定城市规划管理必须严格执行“统一规划、统一用地规划审批、统一划分功能区、统一竖向规划、统一基础设施建设规划、统一环境艺术规划、统一园林绿化规划、统一审查规划建筑设计”等“八个统一”原则；堤岸陆域沿河纵深60米和沿海纵深80米至100米范围内，禁止兴建任何建筑物、构筑物，主要用作绿化园林建设；海拔25米等高线以上实行封山育林，禁止兴建非供公共休憩的建筑物、构筑物，防止阻挡山体风光。现行的《珠海经济特区城乡规划条例》提出绿线、蓝线、黄线、紫线“四线”规划的管理框架③，明确规定珠海人均公共绿地面积不得低于15平方米，海拔25米等高线以下的区域建筑红线应当保持在地形坡度25%以下。这些城市建设刚性要求，成为珠海城市建设的基本制度，推动了珠海生态城市的建设。由中国社科院等单位组织发布的《生态城市绿皮书：中国生态城市建设发展报告（2016）》依据“生态城市健康指数（ECHI）评价指标体系（2015）”，对中国284个城市2014年的生态建设效果进行了评价和综合排名分析，珠海位居第一。

　　（二）绿色发展，设定产业项目的准入门槛

珠海在特区创立之初，就提出了“市区不发展有污染、耗能高及耗费原材料大的工业”的发展思路。在1998年制定，经2008年、2017年两次修改的《珠海市环境保护条例》中严格限制建设资源消耗大、污染严重的项目，在市区范围内不得新办严重污染项目，严禁在市区以煤、重油或者塑胶作为燃料使用，鼓励发展高科技、技术含量高、附加值大、高效益、低能耗、污染少、重复利用率高的生态工业。明确规定不准兴办或者设立产生污染或者破坏景观的项目或者设施，市内的噪声不准超过45分贝，以防声源性污染，等等。此外，条文还明确规定城市规划、旧村改造、重大项目引进、工业园区建设等重大决策都应当进行环境影响论证，要求全市范围内不得兴建重污染项目，保持山体原貌,严禁开挖山体。珠海将建设生态文明、保护生态环境放在经济社会发展的首要位置，严格环境准入，强化项目环评，用法律“红线”为保护城市优美环境设置了一道“绿色门槛”，为珠海挡住了高能耗与重污染，确保珠海成为一座美丽的现代化海滨花园都市。

　（三）环境优先，落实生态红线的保护要求

　划定生态保护红线，实施主体功能区制度是生态文明建设的基础性制度。《珠海市环境保护条例》第八十五条规定：“各级人民政府及其有关部门应当科学划分禁止开发区、生态发展区、集聚发展区、提升完善区等功能分区。”《珠海经济特区生态文明建设促进条例》第二章专章规定了：“主体功能区管理，要求组织编制本市主体功能区规划，划分功能分区，明确各功能分区的边界、定位、开发和管制原则。”明确各类主体功能区管理要求，为落实生态保护红线提供法律依据，这在全国尚属首次。目前，珠海依法划定了4个一级生态功能区、12个二级生态功能区和86个三级生态功能区，实行“禁止开发区、限制开发区、重点开发区和优化开发区”四大分区控制对策，并明确了生态控制线。这些制度为优化和完善珠海城市发展的空间格局，确保城市生态安全，奠定了坚实的基础。

（四）夯实责任，实行最严格的环境保护制度

珠海制定了《珠海市相对集中行政处罚权条例》《珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例》，为依法严厉打击环境违法行为提供制度保障。《珠海市相对集中行政处罚权条例》将市容环卫管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理等13个方面全部或部分行政处罚权集中到市城管执法局，为环境保护执法工作提供了很好的制度支撑。比如，《珠海市环境保护条例》规定环境噪声污染、产生有毒有害烟尘、恶臭物质的环境违法行为，由城市管理行政执法部门执法，解决了该类环境违法行为多头管理、执法难的问题。《珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例》为解决环境执法中存在的以罚代刑、有罪不究、渎职违纪等问题提供了很好的制度平台，珠海基本解决环境执法机构和司法机关之间信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范等问题。《珠海经济特区生态文明建设促进条例》首次在立法中规定“一票否决”，对未完成生态文明建设约束性指标的单位“一把手”，年度考核不得确定为优秀、称职等级。2017年修改的《珠海市环境保护条例》大幅度提高环境违法成本，强化生产者环境保护的法律责任，大幅提高了对七类违法行为的罚款额度，其中四类行为最高可罚20万元。

　　注释：

　　① 习近平.珠海敢闯敢试大胆探索[EB/OL].凤凰网,http://news.ifeng.com/a/20160624/49231136_0.shtml.

　　② 城市规划建设管理有创举珠海率先实行“八个统一”和环境保护“八个不准”[EB/OL].珠海在线（珠海热点资讯）.http://www.0756zx.com/news/local/3861431.html.

　　③ “四线”是指绿地山林、江河湖海保护和控制的地域界限，以及重要基础设施用地的地域界限，历史文化名镇等核心保护范围和建设控制地带界限.