中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民自我管理、自我教育和自我服务。2010年，我国颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》），建立村民自治制度，农村的民主化进程大大加快，这是我国基层民主政治发展的里程碑。村民自治能够结合农村基层行政管理体制服务于农村社会建设和发展，直接体现农村人民当家作主的社会地位。党的十八大报告中明确提出完善基层民主制度，同时要发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合的原则方向。但随着社会多元化的发展，农村基层民主政权和农村基本组织的“病变”和“异化”现象值得我们深思，因此，基层民主政治改革迫在眉睫。

一、我国部分农村基层民主自治发展的困境

我国部分农村基层民主自治主要存在以下几个突出问题。

（一）“压力型”体制下的村委会行政化

在“压力型”体制下，乡镇政府既要保证和维持社会秩序和当地经济发展，又要考虑财政收支平衡和来自上级的目标责任。在繁重的压力下，乡镇政府出于“理性经济人”的思考角度，将村委会视为下级领导层，布置相关的社会治安、计划生育等任务。村委会是村民自我管理、自我服务和自我教育的自治组织，但在乡镇政府的压力中逐渐地形成行政化的组织和单位，将乡镇和村委会之间的关系由“指导、协助、帮助”向“干预、依附、领导”等角色调换，村民自治受到乡镇政权的干预。基层政府对乡村社会控制，包括财政控制、政治控制和土地控制，形成对乡村社会的控制体系，使得乡村自治偏离方向，导致村委会的行政化现象严重。

（二）农民“政治冷漠”倾向严重

“政治冷漠”，是与政治参与相对应概念，是消极的政治态度在政治行为上的表现，即村民不参加政治生活，对于政治问题和政治活动的冷漠和不关心，心理卷入程度低。部分农村村民对政治选举主观上持排斥和冷漠态度，主动放弃选举权和被选举权，没有政治权利观和义务感。面对村委会选举，既不愿意被选，也不愿意为候选人，不乐意参与政治，甚至对政治厌倦或嗤之以鼻。村民参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的程度低，既不关注村里的事务，也不在乎村委会的选举，对候选人不理不睬，持无所谓的态度。马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”^①基于“经济人”的考虑，村民只是考虑同切身利益相关的选举。

（三）精英人才流失和农村人口空心化

乡村劳动力的转移是一个逐渐形成的历史过程。马克思主义认为，生产物质与劳动力相结合是任何人类社会历史发展阶段从事生产的条件。随着市场经济的发展，农村劳动力的转移和农村大学生“跳出农门”的想法，使得农村大量的青壮年和大学生走出农村，流转到城市，追求更高的经济利益和前途发展，从而对村委会的政治选举产生冷漠。现代农村劳动力的转移并非只是剩余劳动力的转移，而是经济能力较强、学历较高的人员在转移，实际上是乡村精英人才的流失。大量的农村劳动力流出，势必导致农村土地的荒芜和农业产量的下降及乡村“空心化”。

（四）非制度化选举

政治选举是村民行使政治权利的重要途径，是诞生村委领导班子的必经桥梁。有的地区村委会在政治选举的过程中出现许多问题，诸如：选举流程不规范、选举前期的宣传工作不到位、选民登记人数较少且质量不佳、选民跟风随大流不理性地投票、民主选举流于形式，等等。甚至在选举中出现违法乱纪的现象，贿选、拉票、唱票、计票不严谨，等等。这反映出在村委会选举中监督机制的缺位。

二、广东省梅州市蕉岭县创新基层民主自治建设的成效

早在2007年，蕉岭县政府为适应新形势变化和社会需求，对现有的机构和组织部门实行大部制改革，以探索创新基层民主自治建设。

（一）乡镇层级建立“一办一中心”，实行网格化管理

蕉岭县政府在乡镇层级创新“一办一中心”服务站厅。“一办”指的是党政综合办公室，主要统筹政治建设、经济建设、文化建设和生态建设以及贯彻落实国家的法律法规和党的方针政策等工作。“一中心”指的是社会治理服务中心，负责该乡镇农业经济发展、乡村规划建设、社会治安、社会保障和公共服务等工作。“一办一中心”设立一个办事大厅，开设民政、人社、计生、信访等服务岗，按照“窗口办理、中心督办、限期办结”，施行受理项目服务限时办结制，常年为群众办事提供“一站式”的优质快捷服务。^［1］除了“一办一中心”办事窗口的轮值服务人员外，其余镇干部“下沉”至包组、包片、包户的网格范围内，深入一线开展便民服务。^［2］搭建“一站式”服务，整合各类资源，创新治理模式，治理权力下放，为对接村委会的部分行政工作提供便捷的服务平台，同时也为农村公共服务事业提供高效、便捷的服务。

（二）充分发挥党组织的领导核心作用

加强党员干部的先锋模范作用，强化党组织在农村自治中的总揽全局、协调各方、规划建设、政策指引等方面的引领作用。蕉岭县重视党组织的建设和服务功能，一是乡村建设以党组织为核心领导，整合各方面资源积极开展新农村建设、乡村规划发展、惠民政策落实等工作，定期召开联席会议、支委会以及支部大会和村民理事会等。二是强化党组织对村委会、党员等乡村自治队伍建设的作用，重视党员在乡村的农村自治、农业经济发展、文化建设以及社会保障等各方面发挥的作用，鼓励和支持党员积极参与民主协商，共同为农村建设出谋策划。三是加强农村党员同群众联系制度建设，不管是领导干部还是党员都必须联系群众，为群众服务，在群众中“亮明身份、强化服务”，主动接受群众的监督。四是突出党组织对民意反映的处理能力，积极反映民情民意，了解群众所需所想，及时解决群众之间的内部矛盾，提高党在人民群众中的形象和公信力。

（三）创新协商民主会，推动决策透明度

首先，在村民（代表）会议的基础上，扩大村民参与决策的力度，将村民代表、党员议事代表、村民理事会理事长、村民监督委员会等组织纳入基层民主协商，各协商主体之间关系平等，只要提出有利于乡村建设和广大人民群众利益的意见都予以采纳，保障广大村民的话语权和决策权。其次，建立“村民协商议事会制度”，为协商民主提供制度堡垒，保障各组织之间不因意见分歧而产生矛盾。同时完善议事范围和内容，健全议事规则和程序，每个季度至少召开一次协商议事会议，保障决策的常态性，推动公平、公开、公正及决策透明度。建立党员议事制，挑选出政治觉悟较高、责任心较强以及议事协商能力较好的党员作为代表参加村务议事决策，保证党员在协商民主中的带头模范作用。

（四）创立“村务监事会”，强化民主监督功能

2007年蕉岭县在辖下的村创建了“村务监事会”，这是基层民主政治的创新举措，随之“村务监事会”也在蕉岭县各村全面铺开。“村务监事会”会员贯穿于事前、事中和事后的监督环节，不参与到村务管理和村务决策，只负责监督检查和管理。“村务监事会”的成立，一方面实现了村务监督的“流程再造”，变事后监督为全程监督。在村委会决策前，“村务监事会”参与意见征求，反映社情民意。决策中，“村务监事会”列席涉及村民利益等重大事项的村务会议，了解掌握村务决策的程序和过程，对违反决策程序的，及时提出纠正意见。决策后，“村务监事会”监督执行过程，并通过适当形式公布监督结果，解答村民询问，督促改正违规行为。^［3］从“村务监事会”职能来看主要有：一是对村党组织的监督。针对党组织的方针政策落实执行情况、党务公开情况等监督检查。二是对村务公开监督。监督村委会对公共事务的管理、农村规划、经济发展状况等履职情况，监督工作延伸到村民理事会和村民小组。三是对村“三资”（即农村的资金、资产、资源）监督。加强对村集体“三资”的使用、租赁和买卖等情况监督，每月或每季度对村中财政预算、使用、收支等情况清查，督促村务财务公开，自觉接受村民的监督。四是评审评议干部。每到年终时候主持召开评审村干部会议，接受党组织干部和村“两委”的述职。深入群众，反映民情民意，将群众关心的重点热点问题想村委会和党组织汇报，并提出相应的建议，同时定期向上级纪委和党组织汇报各方面的监督和项目的落实处理情况。

（五）培育“村民理事会”，扩大村民参与自治

蕉岭县扩大村民参与自治，保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权，通过县、镇和村社会治理服务中心（站）的引导，根据村民风俗习惯，引导农民自愿建立起“村民理事会”。为了保障“村民理事会”职能的发挥，还专门制定《农村农民理事会设立指引》和《村民理事会章程》，完善“村民理事会”推选议程等规章制度和队伍管理长效机制。“村民理事会”在党组织的领导下，按照“民事民办、协商民主”的原则，听取理事会对村民自治的意见和建议，主要履行协调群众矛盾、推动公益事业和协助村民自治等职能。

三、从蕉岭县自治模式看我国基层民主自治未来走向

新时期创新和发展我国基层民主需要从多个层次考虑，笔者认为可以从以下几方面着手。

（一）转变乡镇政府职能，规范乡镇政府行为

在服务型政府的价值导向下，乡镇政府应厘清两大关系：一是乡镇党组织和村委会党支部的关系。乡镇党组织和村党支部之间的领导和被领导关系是中国特色社会主义的管理原则，也是社会主义社会不能动摇的政治原则。坚持党的领导是推动村民自治的强大制度力量。二是乡镇政府和村委会应在村民自治事务范围内的指导和被指导关系。从法律层面明确各主体之间的权责和治理价值，明确组织权力分配关系和动力机制以及利益结构。转变政府职能，从管制型政府向服务型政府转变，加快各乡之间的服务均等化，促进医疗卫生、教育文化、社会保险等事业的发展，让群众足不出户就可以享受基本公共服务。

（二）重视农村教育事业，提高村民科学文化素质和修养

列宁指出，“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不可能有政治。不识字就只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”②农村教育事业要做到：第一，通过人们喜闻乐见的教育方式传播知识，让村民逐步成为文化人，加强人民当家作主的主体意识。第二，加快相关法律法规的宣传和教育，让法律深入人心，使村民珍惜自己的选举权和被选举权，增强政治责任感、使命感。第三，建立农家书屋，以图书和电脑互联网为主要载体，传播“三农”知识和技术。第四，制定优秀大学生奖励制度，为农村培养人才。充分发挥大学生的创新能力，实行鼓励支持学生尤其是贫困学生“走出去”“走回来”的方针政策。

（三）推进农村电商发展，建立“互联网+”新型农村产业

农村电子商务是新时期转变农业发展方式的重要手段，是提高村民生活水平的重要途径。地方政府必须重视农村电商发展，充分利用高速发展的互联网和计算机技术，结合当地农业特色大力发展第一、二、三产业相结合，开拓网络销售渠道，打造“互联网+”新型农村产业。支持农产品电商平台和农村电商服务站点建设，鼓励地方发展电商产业园。大量的研究表明，社会经济地位（职业地位、受教育水平、家庭收入等）高的人往往比那些处于社会低层的人们在政治上表现得更为积极，对公共事务有更大的热情和关心。因此，推进农村电子商务发展，大力提高村民收入对于村民积极参与政治具有现实意义。

（四）强化民主监督，畅通民意渠道

《村民委员会组织法》将民主监督写入法律制度中，明确规定村民自治组织可根据需要设立监督机构。良好程序的执行需要有效的民主监督，做好监督工作是现实民主选举和村民自治的基础。“村务监事会”要加强自身建设，保障机构的独立性及成员选举的规范性。“村务监事会”成员要在村中具有威望、有能力的老党员、老干部、老模范等人中挑选，村民对其具有较高的信任度。加强以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，实行村民听证会制度。村民听证会是村民代表会、村民委员会在开会讨论事情、民主决策时，欢迎村民旁听并接受村民有益建议，保障村委会在决策时体现村民的利益。

（五）多元民主参与，共同协商治理

面对广大农民日益提高的政治参与热情和参与能力，基层政权组织必须注意疏通农民参与渠道，并对农民的政治参与热情和参与行为加以引导，避免非制度化政治参与对基层社会稳定的破坏。要调动农民群众参与乡村治理的积极性，在直接参与中培养农民的主体意识和合作精神，使他们成为名副其实的乡村治理主体。各级政府应支持鼓励优秀大学生回家当“村官”，制定优惠帮扶政策，留住优秀人才，确保基层民主建设“后继有人”。此外，充分发挥“乡贤”治理作用，设立“乡贤”理事会，发挥“乡贤”在乡村管理和自治中的作用。根据“乡贤”的优势和自身所拥有的资源，设立各类顾问小组，参与村务决策、治理、监督等工作。建立“乡贤宗族矛盾处理处”，负责协商解决各种矛盾。

　　注释：

　　① ［德］马克思恩格斯全集（第一卷）［M］.北京：人民出版社，1972：42.

　　② ［俄］列宁全集（第四十二卷）［M］.北京：人民出版社，1985：200.

　　参考文献：

　　［1］温向芳.联系群众更密切，便民服务更到位［N］.南方日报，2014-08-13（02版）.

　　［2］刘辉凤.蕉岭县农村社会治理体制创新实践与探索［J］.鄂州大学学报，2015（08）：23.

　　［3］李鹏.“蕉岭模式”的村级民主监督机制在梅州遍地开花［N］.南方日报，2012-5-5（02版）.