新型城镇化是当前我国各级政府推动经济社会发展的重要引擎，而一系列基础设施项目投资是新型城镇化建设的核心内容。在新型城镇化建设需要巨大投资的背景下，国家发改委和财政部相继推出了政府与社会资本合作的PPP模式，引入社会资本解决新型城镇化投融资难题。本研究以城镇生活污水管网建设为例，探讨构建无收费机制的非经营性项目引入社会资本的PPP模式的有效路径，以求破解新型城镇化投融资困境。

一、城镇生活污水治理设施管理机制的现状及存在的问题

考察我国城镇生活污水治理设施的状况便可以发现，大部分地区实行管厂分离的管理机制，即污水管网和污水处理厂分别由不同主体投资建设和运营。其中，沿海大部分地区污水管网由政府主导建设和维护，污水处理厂交由社会资本建设和运营。从公共产品的角度看，污水管网等无收费机制的纯公共产品理应由政府提供，污水处理厂等有收费机制的准公共产品则可交由社会资本提供。从城镇生活污水治理设施建设的状况看，由政府主导投资的污水管网建设一直较为滞后，而社会资本主导投资的污水处理厂建设则较为完善。虽然污水管网责无旁贷地应由政府主导建设维护，但是地方政府财力有限且举债受限，而污水管网投资额是污水处理厂的两至三倍，这导致地方政府没有充分的财力投资建设和维护污水管网。由于污水处理厂有稳定的收费机制，社会资本愿意投资建设和运营。城镇生活污水治理实际效果则取决于污水管网和污水处理厂的综合完善程度，污水处理厂健全而污水管网不完善会导致缺少污水处理来源，污水处理厂也就没有充足的污水可以处理。

现有污水处理厂的考核付费规则，是政府按照污水处理厂的进水总量向污水处理厂支付污水处理费。由于污水管网建设滞后，污水处理厂缺少足够的污水来源而利益受损。为了扭转因污水管网建设滞后而导致的无充足污水处理的被动状况，各地污水处理厂纷纷就近收集河涌水源。然而，河涌水源不仅包含了企业、居民等用户排放的污水，还包含雨水和地下水，污水处理厂最终处理的污水是污染浓度显著低于企业、用户所排放污水的混合型污水，这样处理的结果确保了污水处理厂有足够的污水进行处理，污水处理厂的经济利益得到保证，而一些应该进行处理的污水没有流入管网，一些不该处理的水却流入了处理厂。

在厂管分离管理机制下，由于污水管网建设滞后，政府按照进水量支付污水处理费，污水处理厂基于利益考虑从河涌抽取污水补充用户污水，结果是污水处理厂的负荷率高、进水量充足而利益得到保障。由于抽取了污染浓度低的河涌水源，使污水治理实际效果较差，这符合政府的付费标准，但没有满足政府在投资约束下最大化降低污染总量的治污目标。

二、污水管网建设引入社会资本的PPP模式设计

由现有污水治理设施管理机制可知，污水管网在政府财力有限的情况下建设滞后，污水处理厂由社会资本主导而较为完善。以进水量支付污水处理费的政府付费模式使污水处理的实际效果较差，治污资金使用效率较低。污水管网PPP模式就是要解决这些问题。其设计目标包括：引入社会资本投资建设和运营维护污水管网，以减轻政府的财政压力；在资金投入约束下，实现污染物削减量最大化。污水管网本身属于无收费机制项目，单独投放市场难以吸引追逐利润的社会资本，因而笔者主张将污水管网与具有正向经济关联的经营性项目捆绑打包成一个整体项目，由社会资本主导建设和运营。

这种设计开发方案具有重要的理论依据和政策依据。按照经济学理论，相互正向经济关联的两个项目可通过产权合并的方式解决外部性问题。按照国家发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，应当依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源。按照笔者设计的捆绑建设运营模式，为污水管网配置的经营性资源应与污水管网具有紧密的正向经济关联，即经济学意义上的互为正向经济关联的两个项目。仅考察与污水管网具有物理关联的经营性产业，污水处理厂符合要求。然而，按照对以进水量考核付费模式下污水管网和污水处理厂的分析，现有模式下具有物理关联的污水管网与污水处理厂并无正向经济关联。

按照污染物削减量考核付费的新规则，进水污染浓度越高，污染物削减量就越大。由于企业、用户污水污染浓度高，运营商将有足够动力通过污水管网抽取企业、用户污水，而不去抽取河涌水源。此时，污水管网建设越完善，污水处理厂越能够抽取污染浓度高的企业、用户污水，运营商获取的污水处理费越高，污水管网建设的完善程度与污水处理厂的经济利益，就越能够建立起紧密的正向关联。

为了顺利引入社会资本，建立污水管网的经济利益与污水处理厂的经济利益正向关联，需要改变现有按照进水量支付处理费的政府考核付费模式，采取污染物削减总量来考核污水处理厂，并据此支付污水处理费。在现有污水处理技术下，无论进水水质如何，污水处理厂的出水水质都是有统一标准，因此，进水污染浓度越高，污染物削减量越大。污染物削减量考核付费模式能够激励污水处理厂运营商在污水多种来源的情况下，选择抽取污染浓度最高的污水进行处理，因为这种处理方式的污染物削减量最大，可使污水处理厂运营商的收益最大化。现有生活污水水源分为企业、居民等用户污水和河涌污水两大类，其中，河涌污水夹杂了雨水、地下水等污染浓度较低的水源，企业、用户污水的污染浓度显著高于河涌污水浓度。在以污染物削减总量考核付费的新规则下，相对于河涌水源，运营商将倾向于抽取企业、用户污水，而企业、用户污水的收集量则直接取决于污水管网建设的完善程度。由此可见，在新的考核付费规则下，污水处理厂运营商的收益直接与污水管网的完善度挂钩。

按照污染物削减总量的政府考核付费模式，将无收费机制的管网与经营性污水处理厂的经济利益建立起正向关联，将污水管网与污水处理厂捆绑推出市场招投标，这将有效吸引社会资本投资。具体而言，以特许经营权等方式，将污水管网和污水处理厂捆绑打包成一个整体项目，采取PPP模式引入社会资本投资、维护和运营，由项目公司具体运作。在项目公司中，政府可投资成为小股东，只在重大事项中拥有否决权，不参与一般运营事项。考虑到城市污水管网建设投资巨大，可采取联合体模式由几家实力雄厚的专业性公司共同投资运营。由于拥有稳定的收费收入来源，污水管网和污水处理厂综合运营商可以特许权抵押、发行项目收益债等方式获得资金，以多种方式解决融资难题。地方政府在已有模式下铺设了大量污水管网，这些已建管网可以转移给项目公司运营，政府可收取一定的租金，再将租金以补贴名义投入到新一轮的管网建设中。按照污染物削减量考核付费的新规则，政府以捆绑配置的具体方式，对污水管网和污水处理厂进行政府与社会资本的合作（PPP）,将污水管网和污水处理厂交由社会资本投资运营，社会资本有利可图而愿意参与非经营性项目的投资运营。在污水管网建设资金约束下，运营商将优先在污染浓度较高的地区铺设污水管网，以收集污染浓度较高的污水而使污染削减量及收益最大化，与此同时，政府也实现了资金投入约束下的治污效果最大化。

三、结论与启示

（一）城镇污水管网建设可引入PPP模式，并实行新的考核付费模式

一方面，管网建设维护不一定要由政府唱“独角戏”，社会资本可参与其中，关键在于设计一套可盈利的运营模式。传统观点认为，纯公共产品因无收费机制必须由政府投资建设，但是现实的财政压力使地方政府难以保障管网等纯公共项目的充分供给。研究表明将无收费机制的污水管网与可经营性污水处理厂捆绑打包成一个整体项目，以特许经营模式由社会资本投资建设和运营，以经营性项目的营利补偿无收费机制项目，社会资本将有足够的动力投资建设和运营。另一方面，现有污水处理设施治理效果较差的原因，是政府考核付费规则设置不科学，必须改革以进水量为政府付费依据的模式，实行以污染物削减总量为标准的新考核付费模式。

（二）我国新型城镇化下无收费机制项目PPP模式运作的重要启示

1. 吸引社会资本投资无收费机制项目的前提是配置经营性项目。无收费机制项目本身是无法直接向用户收费的，本应由政府提供和生产，社会资本因无利可图而不愿投资。现实中，地方政府财政压力巨大且举债受限，难以充分提供污水管网等无收费机制项目，严重制约了环保等公共事业的发展。按照污水管网引入社会资本的PPP模式设计，引入社会资本投资无收费机制项目可配置经营性项目，以经营性项目的盈利补偿无收费机制项目。

2. 为无收费机制项目配置经营性项目不是随意的，必须与无收费机制项目具有紧密的正向经济关联。按照经济学原理，只有紧密正向关联的两类项目，捆绑配置的激励效应才能最大化。当然，有些无收费机制项目现实中没有可直接利用的、具有正向经济关联的经营性项目予以配置，或现有考核模式导致与其具有物理关联的经营性项目没有产生正向经济关联。

3.无收费机制项目PPP模式应发挥市场和政府的双引擎作用。无收费机制项目由逐利的社会资本建设运营，可将成本降至最低，发挥市场的专业能力。然而，政府仍需承担公共事业的主体责任和最终责任，在无收费机制项目PPP模式中，可以以小股东名义，在关键事项中拥有否决权，有效监管市场运营主体的运营行为。

　　参考文献：

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