在我国城市化快速推进的过程中，城市产业人口以及相关的各种要素快速集聚、流动，给城市管理带来了巨大压力。受城市管理体制、城市基础设施建设、市民城市意识等因素影响，城市治理面临的问题越来越突出，影响了城市的科学发展。广东省东莞市是我国城市化狂飙突进的典型样本，城市治理滞后于经济发展的问题日益突出，特别是早期城市粗放式发展留下的后遗症及独特的人口结构，使城市公共服务压力等问题叠加，已成为制约东莞市持续发展的“短板”。笔者在对东莞市相关部门和所属多个区镇进行实地调查的基础上，对城市发展与管理中存在的突出问题进行了梳理分析，并提出改进城市治理方式、提升城市品质的思路与对策，旨在为推进现代城市治理提供参考。

一、东莞城市治理面临的问题

改革开放以来，东莞市发展突飞猛进，但粗放式发展引发了诸多城市弊病。时至今日，市容不整、环境污染、交通拥堵、违章建筑、公共安全等问题越来越突出，给东莞的综合发展带来不小的压力。

（一）市容市貌不整，脏乱差问题突出

　　从东莞市的南城中心广场街区、东城主要商业区、松山湖区域、东莞大道、环城路、松山湖大道等地看，东莞的确具备现代化大都市气象，但离开城市主干道眺望一些镇街或城中村，却是另外一种景象。一是有些地方建筑物杂乱无序，街面建筑物场地不整、墙体裸露残缺现象较为普遍；二是经营秩序较乱，沿街违章广告、流动摊贩、占道经营等随处可见，“牛皮癣”现象突出；三是建筑样式五花八门，色彩不协调，路灯、公共厕所、垃圾箱等污损不全；四是一些在建项目施工未按要求封闭，不仅影响安全和交通，而且形成粉尘和噪声污染；五是卫生死角较多，一些小餐饮店、小商户垃圾随意扔、污水随地倒，影响城市观感。

　　（二）交通秩序不佳，交通压力骤增

从交通秩序方面看，一是一些驾驶人员遵章意识不强，不按交通信号灯行驶，与行人争道、乱鸣喇叭、随地乱停等现象屡见不鲜；二是市民交通法规意识淡漠，不走人行横道、翻越绿化带、隔离带等现象随处可见；三是公交系统残缺，有些公交线路等候时间长、到站不准时、司乘人员服务态度差，个别线路节假日存在乱涨价现象；四是出租车运营秩序不佳，不打表“宰客”现象时有发生；五是一些道路接驳和信号灯设计不科学，在车辆剧增、交通压力巨大的情况下，一些重要节点及高峰期拥堵现象严重。

　　（三）违章建筑问题新旧叠加，禁而难止

　　由于特殊的发展模式，东莞市多年来遗留下大量无合法手续的违章建筑，这些违章建筑所容载的行业包括酒店、商铺、集市、工业厂房、商业房产、民房出租屋、公共建筑、市政工程等。为了遏制违章建筑，城管部门也曾多次进行查处，但因现行法规及执法体制不健全，如城管部门无直接查封施工工地、暂扣施工工具的权力等，查处工作十分困难，有时甚至遭遇暴力抗法。

（四）环境整治压力较大，垃圾处理能力不足

近几年来，垃圾污染、噪音干扰问题不断升级。一是垃圾、污水偷排滥倒现象随处可见。部分小企业、小工厂不按要求处理工业污水，与监管部门“捉迷藏”，偷排滥排；一些工厂和城中村周边的商业地带，市民生活污水随地乱倒，相邻区镇之间、东莞与周边城市之间“游击式”互相偷排偷倒现象成为常态。二是垃圾处理能力不足。由于垃圾收集点、中转处理站布点不足，导致垃圾运转不及时，全市有近三分之一的垃圾得不到无害化处理。三是噪音干扰严重。一些区镇的商场喇叭与建筑施工、娱乐场所、广场活动等产生的噪音叠加，对市民生活造成很大干扰。

（五）公共安全存在隐患

近几年来，治安、火灾隐患和食品安全问题令人忧虑。由于出租屋数量庞大，“三小”场所众多，监管上存在漏洞，以至近年来火灾事故时有发生，造成人员和财产损失。东莞食品企业众多，而且呈现低、小、散的状态，监管困难，少数企业存在超范围、超剂量使用食品添加剂和非法添加非食用物质等问题。

二、东莞城市治理问题的成因

从总体上看，东莞城市治理出现的问题是“东莞模式“的伴生物，短时间内巨量的产业集聚、生产要素集聚、人口集聚，巨量的城市硬件建设、急剧变化的社会结构、周边城市发展的“低端挤出效应”等，形成城市治理的超大压力，也是城市的“成长之疼”。

（一）城市建设规划和市政公共设施建设滞后

东莞市作为一个经济较发达的城市，很大程度上是靠东莞人敢为人先的闯劲发展起来的，基本上是“边发展、边规划”，有时甚至发展速度超过规划速度。在“东莞模式”中，镇街是经济发展的重要载体，早期呈现“漫山放羊”的发展态势，城市建设规划实际是以镇街为主，市一级规划部门主要负责规划审批，这就难免各自为政和无序发展。城市的有序运行需要政府提供与城市人口和产业相匹配的市政公共设施。20世纪80年代的东莞还是县城格局，城市人口规模较小，其早期的发展思路是快速推进工业化，提升经济总量，对城市公共设施建设投入不足，导致诸多市政公共设施不能满足快速增长的人口和生产发展需要，如城市公共交通设施、城市排水排污设施、城市垃圾处理设施、公共厕所等，都呈现出老旧残缺的状况。

（二）城市管理队伍力量薄弱，体制机制不顺

多年来，对违法现象查处偏松偏软，如对城市违章停车、无照经营、乱倒垃圾、噪音扰民、违章摆等处罚力度不够，违法成本低，客观上纵容了违法行为。与此同时，对违法现象的查处也受到人情关系等因素的影响，甚至为了某些利益而放纵违法行为，形成“破窗效应”。在执法队伍和执法体制建设方面，目前全市综合管理执法人员7000多人，但实际持有执法证件的仅占总数的12%，无编无证的“协管人员”占80%以上。按照综合执法管理机构设立的思路，一些部门执法职能由城管部门承接后，其人员本应根据人随事转的原则作相应调整，但实际是事转了人员并未调整。此外，相关部门协同执法机制不健全也是导致执法难的重要原因，法律并没有赋予城管人员限制违法当事人自由行动的权力，遇到违法行为时没有公安部门的协同，城管人员很难取证。近年来，由于城管执法社会环境恶化，执法人员时常成为公众情绪发泄的对象，他们普遍感到“压力山大”。

（三）市民素质不高，归属感不强

现代城市治理以城市居民的法治精神、规则意识、公益思想、合作精神、包容态度为重要支撑。一方面由于东莞市城市化历程较短，户籍居民中“洗脚上田”的农民占了很大比重，市民的城市规则意识相对欠缺；另一方面，东莞市的非户籍流动人口文化程度总体偏低，缺乏对城市的归属感和主人翁意识。

三、提升现代城市治理水平的对策

现代城市治理是一项复杂的系统工程，需要全民参与、标本兼治，着力实施“化妆整容”、交通优化升级等多项工程，从而实现城市治理现代化。

（一）全民参与，标本兼治

人是城市发展的主体和核心，要改变把城市作为单纯“经营”对象的思想，确立以人为中心的城市化理念。一要把提升城市管理水平与提高市民生活质量紧密结合起来，把城市治理现代化与城市人的现代化紧密结合起来，贯彻社会共治理念，坚持人民城市人民建、人民城市人民管。二要制定城市治理制度、法规、公约等，让相关社会组织和广大市民参与城市治理的讨论和协商，让媒体和公众参与违章违法行为的监督，通过开放式、互动式的城市治理，集聚社会正能量，形成城市转型升级的强大动力。拿东莞的城市治理来说，要实现标本兼治，必须通过政府主导和舆论宣传，进行城市治理总动员，并通过深化改革，构建权责明确、问责机制健全的城市治理体系。三要健全全民参与的城市治理监督机制，明确主流媒体监督城市治理的职责，建立城市治理微信公众号，动员社会组织和市民参与城市治理与监督，让违规违章行为成为“过街老鼠”。四要充分运用地方政府立法权，科学制定适合城市特点的地方性法规，推进城市治理法治化。五要妥善处理城市治理改革中的利益关系，着眼未来，科学规划城市发展，充分利用现代科技手段，整合各类城市资源，提高城市治理效能。

（二）推进六大工程，实现城市治理现代化

推进城市治理现代化，涉及城市建设与治理的方方面面，需要系统谋划、整体推进，着力实施“化妆整容”、交通升级、市政设施提升、强化市民城市意识、实行网格化管理和推进智慧城市建设等六大工程。

1. 城市“化妆整容”工程。要全面实施“穿衣戴帽”工程，对城市建筑群进行统一整治美化，规范户外广告牌匾设置，在一些特色街区统一建筑外墙和广告牌匾的外观设计，规范单位和建筑物名称牌匾设置。要强化城市特色风貌，根据城市街道类别，有针对性地提出整治标准和要求，有序地对城市遗存进行保护和修补。要统一城市主干道、主要商业街道建筑风格，打造若干个特色街区，塑造城市“气质”。要对集贸市场实行分类达标管理，严格规范和完善清扫保洁制度，实行经营户持证、亮证经营。要规范临时便民经营场所秩序，实行定时定点经营。要严肃整治违章建筑，研究制定“两违”建筑整治方案，对历史违建进行分类处理。要建立违章建筑监督举报和奖励制度，对新增违法建筑进行源头治理，对抢建部分即查即拆。

2. 交通升级优化工程。要全面升级交通路网规划设计，贯彻“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路相配合的路网系统，推进已建成住宅小区和单位大院内部道路公共化。要打通各类“断头路”，形成完整的路网，科学规范设置道路交通安全设施和交通管理设施，提高道路通达性。要建立政府主导的公共交通发展模式，通过政府赎买的方式，逐步将现有民营性公共交通改制为公益性公共交通。要扩大公交专用道的覆盖范围，减少乘客等待时间，促进多种类型公共交通协同发展。

3. 公共市政设施提升与环境卫生整治工程。要贯彻“政府主导、社会参与”的原则，遵循“按群众的需求办、政府和社会共同办、广大群众支持办”的路径，强化公共市政设施建设。要提升垃圾和污水处理能力，通过扩建垃圾处理设施破解“垃圾围城”难题，落实小区开发、综合体建设、公共建筑建设配套公共环卫设施等要求。要在城市范围大力推行垃圾分类处理，制定统一的实施要求和规则流程，按标准统一设置易于识别、易于分倒的垃圾箱等硬件设施。要加强垃圾分类宣传引导，落实垃圾分类处理部门责任，健全责任追究机制。要完善城市街道公共服务设施，增加便民设施供给，合理设置公交站牌、交通指示牌、公用电话亭、报刊亭、公共厕所等，打造城市新风景线。要改造扩建停车场地，鼓励单位、个人新建改建停车场所，主城区及其他镇街中心要力争多利用地下空间建设地下停车场。

4. 市民城市意识提升工程。要以培育和践行社会主义核心价值观为引领，深入持久地开展市民素质教育活动，提升市民城市意识、公德意识、法治意识，形成良好的社会风尚，让“海纳百川、厚德务实”的城市精神深入人心。要举办“我为城市做什么、我为他人做什么、我为社会做什么”的大型讨论活动，凝聚各领域各阶层对城市的认同感、归属感和荣誉感。要将公益广告宣传纳入文明城市创建考评目标，紧扣文明城市创建主题，进行原创公益广告征集评选活动，奖励优秀作品，激发市民参与创作、共创文明的热情。要推进志愿服务制度建设，壮大市民志愿服务组织，开展文明劝导志愿服务活动。要以老、弱、幼、残为对象，以社区为重点，组织相关单位在城乡社区广泛开展法律、文体、科技、医疗卫生等“四进社区”志愿服务活动。要把文明创建与学校思想教育结合起来，完善学校、家庭、社会三结合的教育网络，在中小学校全面推行文明礼仪养成教育，实现良好校风、优良家风和社会新风建设的相互融合。

5. 网格化管理和智慧城市建设工程。要建立统一的网格化管理体制，合理划分网格，形成镇街、社区、网格单元三级无缝管理网络。要明确网格管理事务，以网格员为基础，以信息化为依托，把政府公共服务和治安、环卫、食品药品、土地、规划等项监管事务统一纳入网格化管理范围，建立网格与相关部门的对接机制。要整合与城市管理相关的微信、QQ、电话等公共服务平台，运用“互联网+”的方式加强城市管理部门与市民的互动，形成政府、社会、市民对城市治理的合力。要整合社会公共资源，推动公安、环保和其他社会管理部门共建共享公共空间监控视频系统，综合利用各类监测监控手段，实现环境监测、交通运行、供水供电、防洪防涝、生命线保障等城市运行数据的综合采集、管理分析和决策参考。要强化行政许可、行政处罚、社会诚信等城市管理要素数据采集与整合，提升数据标准化程度，促进多部门公共数据资源互联互通，开放共享。

6. 城市治理体制改革工程。要借鉴北京市的做法，成立城市综合管理委员会，对城市管理工作实行统一领导、统一指挥、统一管理。就东莞市的城市治理体制改革来说，要实现城市的有效治理，就必须合理界定市、镇街、社区和村的管理职责权限，按照属地管理、重心下移的思路，落实城市管理的具体任务和责任，充分发挥镇街、社区和村在城市管理中的基础作用。要健全政府购买城市管理公共服务机制，明确服务质量标准，建立服务发包部门和服务对象协同监管机制。要建立以城管执法人员队伍为主，公安、规划、国土、环保、水务、食药监等部门协同支持的城管执法队伍，在城市综合执法管理局设立公安城管大队，在城管分局设立公安城管中队，实现公安与城管联勤执法，确保城管综合执法的合法性，着力提升综合执法效能。要健全城市管理考核制度，明确城市管理相关部门的职责和考核奖惩办法，设立城市管理奖励资金，实行责任领导风险抵押金制度，并把考核结果作为单位评优和相关干部任用的重要依据。

　　参考文献：

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　　[2]陈健秋.探路：东莞全面深化改革系列问题研究[M].广州：广东人民出版社，2015：12-16.