党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要健全依法维权和化解纠纷机制。对于很多基层群众来说，遇到矛盾纠纷，司法途径往往不是首选的解决方式，而向行政权力寻求救济和帮助则是多数普通群众的首选。于是，大量矛盾纠纷涌向了基层党政机关，使基层党政机关成为化解矛盾纠纷的重要渠道。基层党政机关在民意表达和权益维护等方面具有不可替代的优势。

　　一、基层矛盾纠纷化解机制存在的问题

　　行政权力在化解基层矛盾纠纷方面具有程序简单、高效便捷、执行率高等优势。司法部门烦琐的程序、高昂的费用、长时的审判使公众转而依赖廉价高效的信访途径^［1］。一些民事纠纷当事人为使自身权益更有保障、问题解决得更快，就可能通过群体性信访或者在公共场所聚集、堵塞道路交通、围堵政府大门等方式制造社会影响，以引起领导重视，促成问题解决。有时候，政府为了平息事件、稳控局面，可能会采取兜底措施等来满足矛盾纠纷当事人不合理的诉求。实际上，这种处理方式会纵容一部分群众通过组织群访、集会等方式打着维权的旗号达到其不合理的目的。

　　（一）公众和社会组织参与度较低

　　基层矛盾纠纷化解机制在实践中存在忽视公众和社会力量有效参与的现象。在传统的矛盾纠纷化解机制中，基层政府没有足够重视公众和社会组织参与和促进矛盾纠纷化解的天然功能。面对新形势下日趋复杂多变的社会矛盾，部分基层政府部门疲于应付，无力从源头上排查、疏导、化解社会矛盾，社会组织也由于力量不足、人员不专业、信息不流畅而未能发挥其作用；企业、群团组织在维稳中所应承担的社会责任弱化；人民群众参与维稳渠道不畅通等^［2］。政府化解矛盾纠纷应当坚定地相信和依靠人民群众。民众表达的渠道越多样、越畅通，民众参与民主政治建设的范围越广泛、程度越深入，社会治理的成本就越低，效果就越好。如果政府与公民之间沟通不畅、互动不足，不利于民意的疏通和基层社会持久稳定。

　　（二）依法化解矛盾纠纷能力不足

　　乡镇（街道）和村（社区）基层干部在化解矛盾纠纷过程中主要依据风俗习惯、人情世故、道德规范、生活经验和先前惯例。这种化解矛盾纠纷的方式固然有其合理性和优越性，但往往缺乏规范性和合法性。广大基层干部亟须掌握法律知识、法治思维和法治方式在矛盾纠纷化解中的有效运用。在调研中，笔者经常听到乡镇（街道）干部说：“我们不太懂法，不了解处理矛盾纠纷的法律规定，所以，遇到矛盾纠纷，只能按土办法，凭感觉、凭良心，根据惯例去调解。”在阜阳市太和县旧县镇，有这样一个案例：有一个村民把树卖给了买树人，卖树人收了钱，要求买树人及时把树起走。但买树人没有及时移树，结果有一天刮大风，这棵树被风给刮断了，把第三人的房子砸坏了。这三家就赔偿的事情协商未果，第三人到镇政府来反映，要求镇政府调解。镇政府的干部由于不了解《中华人民共和国侵权责任法》对物件损害责任当中举证责任的规定，也不了解买卖合同中标的物所有权转移及标的物毁损、灭失风险转移的时间节点，当时没有能够给当事人提供一个妥善的解决方案。实际上，如果了解法律规定的话，这场纠纷就很容易化解。《中华人民共和国侵权责任法》第九十条规定：“因林木折断造成他人损害，林木的所有人或者管理人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。”《中华人民共和国合同法》第一百三十三条规定：“标的物的所有权自标的物交付时起转移，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。”第一百四十二条规定：“标的物毁损、灭失的风险，在标的物交付之前由出卖人承担，交付之后由买受人承担，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。”树只是一种普通的动产，这种标的物所有权的转移不需要登记，当事人又没有特别的约定，其所有权的转移应当以交付为准。农村卖树，一般都是买树人自行移树，这也符合交易习惯。据此，应当认定买树人为这棵树的所有人和管理人，他如果不能证明自己没有过错，就应承担侵权责任，责任方式可以是赔偿损失也可以是恢复原状。笔者见到来镇政府上访的第三人，给他一解释，他立马就明白了，说早知道这些法律知识，就不到镇政府来上访了。由此可见，依法处理是有效化解基层矛盾纠纷的关键，加快提高基层干部依法化解矛盾纠纷的能力和水平，是完善基层矛盾纠纷化解机制的有力抓手。

　　（三）不同调解方式之间缺乏有效衔接

　　人民调解、行政调解、司法调解等各种调解方式之间缺乏有效的互动和衔接。由于基层法院工作量太大，法官很难抽出时间进村、进社区主持现场调解。加之基层人民调解机构力量薄弱，人民调解员队伍素质参差不齐，人民调解工作普遍难以达到专业化、规范化要求。诉调对接机制面临如何对接的问题。实践当中，不同的调解方式基本上是各自为战，不能无缝对接，导致很多矛盾纠纷重复调解，造成调解资源浪费。一起矛盾纠纷可能经过人民调解委员会调解无效后，又由政府部门主持行政调解，还是无效，最终进入诉讼程序，又在法院进行调解。另外，普通的民间纠纷经过人民调解委员会调解达成的调解协议没有强制执行力，完全靠双方当事人自觉履行，任何一方反悔，都会导致调解协议不能履行到位。法院调解书有强制执行效力，但是未进入诉讼程序的矛盾纠纷，法院又不能主动介入进行调解，因为那样违反了不告不理的民事诉讼原则。当事人只能根据《人民调解法》和《民事诉讼法》的有关规定向基层人民法院申请审查、确认人民调解委员会制作的调解协议。如果能理顺各种调解机制，加强各种调解方式之间的交流、对接和认可，则既能提高调解的成功率和执行率，又能大大节约诉讼资源、调解资源，还能减轻当事人的负担，为当事人提供尽可能便利、快捷的调解服务。由此，矛盾纠纷的化解渠道会更加通畅。

　　二、构建基层矛盾纠纷多元化解机制的对策建议

　　（一）树立法治信仰

　　《决定》指出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。生活中很多矛盾纠纷的发生、发展以及激化、升级，都与法律信仰缺失有很大关系。无论信仰不信仰法治，法律都是一种客观存在，并且无时无刻不在保护和约束着人们。与其由于不信仰法治而失去法律的保护或者突破法律的约束，使自己损失惨重，倒不如树立坚定的法治信仰，并将法治作为一种生活方式来对待。

　　1．将法治作为一种生活方式。法律是一种物质和精神属性兼具的生活方式。良法的作用是以人为本、关注民生、促进民主。良法必然是值得人民信赖和依靠的法律，是保护人民正当利益、保障人民生存发展的法律。这样的法律是人民生活中不可或缺的元素。有些矛盾纠纷的发生，正是由于当事人不懂法、不信法所造成的。在生活中，如果人们都做法治的坚定信仰者，很多矛盾纠纷就不会发生或者数量可以大大减少。有了法治信仰，就算发生了一些利益方面的矛盾纠纷，当事人也会自行依法化解，而不至于使矛盾持续升级。

　　2．信仰中国特色社会主义法律。法律是统治阶级意志的体现。《决定》提出，各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。中国特色社会主义法律是人民意志和党的意志的集中体现。中国特色社会主义立法和司法工作都是在党的领导下依法进行的，党的领导、人民当家作主和依法治国是相互协调统一的。中国特色社会主义法治是集党性和人民性于一体的上层建筑，体现了中国特色社会主义的本质要求。共产党员要以马列主义为信仰，普通公民要以中国特色社会主义法律为信仰，信仰中国特色社会主义法律是信仰马列主义的题中之意。

　　3．尊重司法裁决的既判力。既判力是司法裁决实质上的确定力，是指生效的判决对诉讼各方的约束力。法院生效判决的既判力能不能得到维护，是衡量司法有没有权威的一个重要标志。2016年9月8日，山东寿光法院两名法官在曹县冻结被执行人银行存款时，遭到当地30多人的暴力抗法，引起社会舆论广泛关注。涉事人员中有五人被刑事拘留。曹县政协副主席韩亮因对执行法官进行言语威胁，受到留党察看一年、行政撤职的处分。通过上述事件可以看出司法权的弱化及社会中存在对法律的蔑视的现象。如果法院生效判决变成了一纸空文，那么人们内心还会相信法治或者信仰法律吗？诉讼各方及政府部门、社会各方面都要尊重司法裁决的既判力，当尊重法院判决的社会氛围蔚然成风时，司法公信力、权威性及法治信仰才能真正树立起来。

　　（二）树立正确的矛盾纠纷化解理念

　　随着“四个全面”的深入协调推进，新旧矛盾纠纷交织并存、错综复杂。但这并不可怕，可怕的是用旧的观念看待新的矛盾，不善于用新的方法解决新的问题。世界上没有绝对的静止，只有绝对的运动，变是永恒的不变。稳定也是时刻处于发展变化中的，要在发展中化解矛盾纠纷、维护社会稳定，在社会稳定中实现持续健康发展。注重正面倡导，塑造社会主义核心价值观，推进民主政治建设。广开言路、广纳民意，增强民众的政治认同感，让广大民众都有机会和权利参与民主政治建设，对政府的行政决策和行政管理活动都有机会及权利发表意见和看法，增强公民的主人翁意识，强化公民的社会责任意识。

　　（三）引导公众和社会组织参与矛盾纠纷化解

　　1．推动公众参与矛盾纠纷化解。一是社会管理要尊重人民群众的主体地位，基层矛盾纠纷化解要引入人民群众广泛参与的机制。党政机关和党政领导干部排查矛盾纠纷隐患、化解矛盾纠纷，能否取得实效关键在于是否引入了公众参与。绝大多数基层矛盾纠纷属于人民内部矛盾，人民内部矛盾靠什么来解决？笔者认为人民内部矛盾要靠人民来解决。要充分发挥人民调解制度，尽量让群众少打官司、不打官司，提倡人民内部矛盾人民内部解决，从而降低维权成本，提高维权效率和实效性^［3］。对于涉及社会秩序、公共利益的重大事件的处理，有必要通过听证等方式引入公众参与。听证制是行政程序公开、公正以及公民参与的最充分体现，它与政府回应协商机制具有更为紧密与直接的联系^［4］。群众的眼睛是雪亮的，要做到公平公开公正，就必须让群众参与进来，让群众知道矛盾纠纷是怎么化解的，为什么要这样处理而不能那样处理。这样才能消除社会公众对政府行为的疑虑，使政府化解矛盾纠纷的活动获得公众的信赖。二是选聘一些德高望重、口碑较好、处事公道的群众代表参与矛盾纠纷化解。通过群众代表，了解群众的看法和意见，采纳群众代表的合理意见，做到化解过程和结果向社会完全公开。这对提高矛盾纠纷化解活动的公信力、权威性不无裨益。政府不是万能的，不能大包大揽。有些不属于政府职责范围内的矛盾纠纷的化解，表面上用金钱摆平了，息事宁人了，似乎很有水平，下次遇到更大的矛盾，则需要花更多的金钱去摆平。如果政府一味采取破财消灾的方式，无疑是对法律的忽视。这就给社会公众留下遐想空间，误导社会公众，降低法律在人们心中的地位，使人们更加确信打官司耗时耗力，风险大，赢了官司还未必能拿到钱；而找政府，问题解决得快，政府能兜底，资金有保障。所以，政府在调处矛盾纠纷时，不能闭门造车，一定要引入公众参与。

　　2．构建组织化诉求表达机制。保障公民诉求表达的权利，是法治社会的基本要求，社会矛盾要靠疏而非堵^［5］。基层政府要应对各种事务，同时面临来自上级的政治压力和纷繁复杂的基层矛盾纠纷，既要将矛盾纠纷化解在基层，又要完成上级分配的各项任务。以个体表达为主的群众诉求具有明显的分散性，导致基层政府往往应接不暇，难以照顾到每个个体的诉求。笔者认为，可以利用社会组织汇集公众分散的个体利益诉求，通过组织化、规范化、专业化和程序化的表达方式向政府集中反映同类利益诉求，并利用自身资源优势展开与政府部门、矛盾纠纷当事各方的沟通协调，构筑政府与公民的有效互动平台。这种方式能够使个体利益的表达更加理性化，从而避免非理性的个体诉求危害社会公共利益。

　　（四）提高依法化解矛盾纠纷的能力

　　1．依法公正化解矛盾纠纷。习近平总书记指出：“各级领导干部要努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”①在基层矛盾纠纷化解过程中，不管是人民调解、行政调解还是司法调解都应当在法律的框架下进行，不能因为当事人闹得凶，造成的社会影响大，就满足其过分要求，而不考虑其诉求是否于法有据。化解矛盾纠纷，依法公正是关键。突破法律框架的调处方式或许能换取一时的风平浪静，却留下了潜在的隐患，极大地消解了人民群众对法治的信任。这样会助长法律虚无主义，使法治信仰的土壤难以培育。人民群众遇到纠纷首先去找政府解决，去上访，而不是诉诸法律，这对于法治社会、法治国家和法治政府的建设十分不利。

　　2．培育法治思维，提升法治能力。不管是领导干部还是普通群众，判断其是否具有法律意识、法律思维、法治思维、法治能力，最简单的标准就是看他遇事找法还是找人。如果遇事首先想到的是找法、找律师，这说明他具有法律意识；如果遇到矛盾纠纷，知道如何运用法律知识和法律方式去化解，说明他具有法律思维；如果习惯和善于依法处理矛盾纠纷并且能够妥善处理好纠纷，达到法律效果、社会效果和政治效果的统一，那么，他就具有法治思维和法治能力了。现在全社会都在谈法治思维、法治能力，但法治思维和法治能力不是说说就能培育出来的。思维源于意识，又高于意识。这是个层层递进、量变引起质变的过程，法治思维和法治能力的养成，以法律知识的不断积累、法律意识的不断增强和法律思维的不断养成为基础。领导干部必须掌握一定的法律常识，并不断学习新的法律知识，在长期工作和生活实践中通过法律知识的学习与运用，不断强化法律意识，培育自身的法律思维、法治思维，提高法治能力，为亲属、身边工作人员和下级干部做出学法、尊法、用法的表率。

　　(五)完善诉调对接机制

　　1．实行法官“走下去”和人民调解员“请进来”的对接机制。一方面，法官要开展经常性的法官进基层活动，对于一些涉及相邻关系纠纷、侵权责任纠纷、宅基地使用权纠纷、婚姻家庭纠纷等民事纠纷，直接到田间地头、街头巷尾、门庭院落组织调解，当场签订调解协议，制作调解书，赋予调解成果强制执行力；另一方面，对于法院已经受理的案件，涉及基层矛盾纠纷的，可以邀请人民调解员出庭参加司法调解，以充分发挥人民调解员熟悉乡邻关系、风俗习惯和人情世故的优势，有效促成纠纷各方达成一致意见。同时，亲身参与司法调解，本身就是对人民调解员最好的调解技能培训和法律知识教育，这可以使人民调解员直观深入地了解、学习和掌握规范的调解程序和法律规定，提高人民调解员的法律素养和业务能力。

　　2．完善人民调解员管理制度。实行专兼职人民调解员相结合的管理方式。一是选聘部分熟悉基层社会管理事务的优秀律师作为兼职人民调解员。通过律师调解员规范化、专业化的调解活动促使当事人在法律框架下进行协商和谈判。律师参与矛盾纠纷化解，可以有效促成矛盾纠纷各方互谅互让。二是建立人民调解员信息库，将符合条件的人民调解员纳入信息库管理。人民调解员应实行公开选聘、统一培训、定期考核的管理模式。将人民调解员参加人民调解和司法调解的交通费、误工费、餐饮费等费用作为人民调解工作专项经费纳入财政预算，予以拨付。对于诉讼外经过人民调解委员会调解的矛盾纠纷则应按照工作量给予一定的财政补助。

　　矛盾无时无刻无处不在。只有强化矛盾纠纷风险意识，加强矛盾纠纷隐患排查预警，树立正确的矛盾纠纷化解理念，引入社会组织和公众参与矛盾纠纷化解，提高依法化解矛盾纠纷能力，坚定中国特色社会主义法治信仰，依法妥善处置基层矛盾纠纷，才能实现基层维稳工作政治效果、法律效果和社会效果的统一，实现社会安定有序、国家长治久安。

　　注释：

　　①习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206_2.htm．

　　参考文献：

　　[1]于水，李波．基层信访治理面临的挑战及其法治化研究[J].信访与社会矛盾问题研究，2016,(02)：34．

　　[2]马树颜，常桂祥．网格化管理与基层维稳机制创新[J].济南大学学报(社会科学版)，2013,(06)：53．

　　[3]李婧.环境群体性信访事件应对探讨[J].环境与发展，2015，(03)：10.

　　[4]聂鑫，王鑫.基层维稳工作中增强政府回应的有效途径探析J].东北大学学报(社会科学版)，2013，(04)：396.

　　[5]李巍.基层信访治理的法治化探究[J].山东警察学院学报，2016，(02)：56.