随着经济社会的迅速发展，城镇扩张给积淀着民族传统文明的传统村镇带来了空前的空间压力。当前，从实行严紧的土地政策、改革土地税制、加强居民参与等多个维度，探讨传统村镇土地保护问题，具有十分重大的历史和现实意义。

　　一、城镇扩张下传统村镇的空间压力

　　改革开放后，我国进入了快速城镇化时期，呈现农村人口锐减、城市人口剧增等现象，城乡人口发展趋势和实际变化即是明证。笔者根据广东年鉴绘制的“中国城乡人口发展趋势”图及“六次全国人口普查城乡人口变化对比”图，显示人口城镇化现象早于预期。在这种进程中，“城镇扩张”或称“城市扩张”“城镇膨胀”，是重要社会经济现象之一。“城镇扩张”这种社会经济现象，是经济与社会变迁的一种结果，它与人均国民生产总值相关，经济增长会带来城镇的延展与膨胀，而城镇扩张对传统村镇产生了日益严重的空间压力。

　　“城镇扩张”展现的是建筑物鳞比栉次、拔地而起，是具体的拆迁、改造、增容；从经济学角度看，城镇扩张是空间体系下的一种经济转换。人口和经济之所以向城镇（城市）集中，是集聚经济和规模经济作用的结果，城镇占地也随着这种集中而扩张和膨胀。以广东为例，1982年城镇化水平为19.28%（城镇人口1034.13万人，总常住人口5363.19万人），

　　2009年城镇化水平为66.18%（城镇人口6903万人，总常住人口10430万人），20余年增长了3.43倍。而处于不同发展阶段的“广东各经济区域”城镇化水平均持续攀升且均高于35%。

　　纵观广东全省，在城镇扩张中，伴随城镇人口攀升的是农用地和未利用土地逐年剧减、建设用地逐年剧增。

　　在城镇化扩张过程中，现代因素不断增多，传统文化、传统观念受到猛烈冲击，承载历史文化的传统村镇面临发展与保护的难题。究其根源，封闭而自给自足的农业社会和自然经济是传统村镇的载体和内涵，而它们与现代文明存在矛盾。由于自然、文化、生态等相对脆弱，如若加以改造而不是推倒重来，先前基础上的自然环境、生态资源、文化心理、风俗背景等仍需保留一些有益无害的特征个性，即传统基因仍须一脉相承延续发展。

　　换言之，不可将传统村镇孤立于社会经济发展之外，静态地视为古董，而应当将其视为现代聚集地而推动其随社会和经济发展，并正视发展中不可抗拒的遗传与变异^[1]。为此，传统村镇的空间永续需要考虑的核心在于传统村镇赖以存在之根——“土地”，特别是城镇扩张选址、占地、格局、外观、色彩、用材、高度等，需要与传统村镇呼应、匹配、协调、过渡。

　　二、应实行紧缩的传统村镇土地政策，维护历史文化空间永续利用

　　相较于普通国土资源而言，传统村镇土地资源更加珍贵，基于维护历史文化空间永续利用，传统村镇应当实行更加严格的土地保护政策，其中应以土地产权改革为核心，主要包括公法私法双管齐下、改革集体所有土地承包经营权、设置土地发展权门槛以严控土地使用等三方面。

　　（一）公法私法双管齐下

　　传统村镇土地保护可通过公法私法双管齐下来实现。公法保护包括行政手段和司法手段，多在政府层面，并不涉及私法救济，但应与涉及物权的私法保护协同作用。私法保护，隶属于私法救济，主要涉及物权。一是自力保护，物权人在权利被侵害时，以自己行为来恢复物权的完满状态；二是诉讼保护，通过物权请求权来达成。

　　当土地被侵害时，权利人可以自力保护。但是，往往侵害权利的是企业或组织，甚至是政府部门。相比之下，村镇居民力量显得弱小，这时，权利人可行使物权请求权：土地被占时，使用返还原物请求权；土地物权被侵害时，可以请求排除。与之类似，如果历史文化遗址毁坏，土地属村镇居民个人实际控制，居民即可要求恢复原状，这就等于在实际效果上保护了历史文化遗产。可见，物权的私法保护是传统村镇土地保护的重要手段，可作为传统村镇保护的关键突破口。

　　（二）改革传统村镇集体所有土地承包经营权

　　传统村镇土地被蚕食鲸吞形势较严峻，与土地集体所有不无关系。当前城镇建设特别是房地产开发，通过商业手段大量圈占土地，快速蚕食城镇郊区或交通便利的传统村镇土地。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。《中华人民共和国民法通则》第七十四条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有”。上述法律，无一例外地明确：农村土地或国家所有，或集体所有，或农民集体所有。但何谓“农民集体”，“农民”和“集体”又是怎样的关系，“农民”是否真的拥有“集体”所有的土地？答案并非完全肯定，因为“集体”是抽象集合概念，难免“集体”行使土地权。表面上，农民对土地，比其他任何组织和个体都更享有直接关联。但事实上，土地权能并不完善，或完善程度不足以使农民拥有足够大的权益处理空间。特别是土地集体所有，土地权责利等存在一定程度的模糊，多数情况下，土地权利及其获利，第一直接关联关系人是领导集体或集体的领导，而非农民个人。个人对于土地权利及其获利，往往反应滞后或无法足够反应。

　　依据上述“集体所有”相关规定，村镇居民对传统村镇土地也同样不会拥有足够独立产权（私宅祖屋除外），这就不可避免出现产权部分真空、产权主体部分虚置。而且，由于历史原因，传统村镇土地产权权能相对而言更不健全，产权关系更混乱，村镇居民更难自主行使相应土地权，这也必将严重制约土地保护。有鉴于此，需要对土地产权主体、土地产权权能等加以分解完善。在集体所有制下，为改变现状，可以尝试赋予传统村镇居民更大权利。即赋予村镇居民与国有土地使用权同等效力的使用权。这种土地产权改革，目的在于建立规则，使社会遵守并合理行使产权，自主自觉使用土地保护权利。

　　（三）设置土地发展权门槛，严控传统村镇土地使用

　　立足国情，厉行节约用地，传统村镇从紧土地审批，从严土地保护制度，提高土地发展权门槛，借保护土地保护历史文化古迹。提高土地使用门槛，调节土地用途变化产生的暴利，纠正土地市场中的不公平，促使土地利益分配趋向公平。为确保前述两点，笔者认为，宜采取措施填补法律缺失，逐步用容积率代替土地发展权^[2]。这方面，有的省市已在立法试行，例如《浙江省历史文化名城保护条例》（1999年7月）首次明确提出土地权属问题，其第二十四条规定：“历史文化保护区内属于村镇居民所有或村镇居民集体所有的建筑物，被列入保护规划确定保护的，不得擅自进行改建、扩建；确需另行申请用地，符合乡（镇）土地利用总体规划和村镇建设规划的，有关审批部门应当优先审批。原建筑物按有关规定收归国家或集体所有”。当然，切实保护传统村镇土地，仅限于此还远远不够，还应建立相应的问责制度、考核制度、监督制度，实现用地全过程监管与监控，力求防止土地使用疏于规范而终于泛滥。

　　三、推进基于历史文化保护的土地税改革

　　土地税政策是调节与保护土地资源的重要杠杆，土地配置需要“有形的手”和“无形的手”共同掌控，这是由土地资源稀缺性与市场经济规律共同决定的。土地税，既包括狭义概念上的土地课税，又包括对土地之上建筑物以及其他附属物的课税，如土地所有权或使用权者，当取得、使用或转移土地时中所发生的税项均在此列。目前，土地税法有三部，分别是《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（1987年4月1日颁布，2007年12月1日修订）、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（1988年9月27日颁布，2006年12月31日、2011年1月8日、2013年12月7日三次修订）、《中华人民共和国土地增值税暂行条例》（1993年12月13日颁布，2011年1月8日修订）。土地税收是地方税收体系的主要项目，也是地方财政的大项收入。因此，土地税改革是一项渐进的庞杂系统工程，涉及广泛，意义深远，宜审慎推进。

　　（一）土地税改革迫于形势

　　我国现行税基设计过于狭窄、免征减征税种范围过宽等情况，均不利于保护传统村镇土地。例如，城镇土地使用税从量计征，很难保护土地。这种狭窄的税基设计，不仅减少了公共收入，也使不法土地投机者钻空子，不利于土地保护。而且，这项从量计征的城镇土地使用税，也仅限城镇和工矿区，对农村非农地免征。我国土地税中免征减征税种范围过宽，《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》明确规定免征七项税，与之相关的土地占用税、土地增值税等，也起不到应有作用。另加行业和企业的优惠免税，城镇土地使用税基本不能有效保护和配置土地资源。因此，有必要进行土地税改革，应用经济杠杆撬动附着于土地上的历史文化遗产增值^[3]。

　　（二）通过税改压制土地投机空间

　　可考虑扩大土地增值税的征收范围，也可考虑收窄土地增值税减免范围，改变减免范围过宽弊端。当前土地增值税没有随物价上涨而予以相应调节，加之在现实中，土地交易花样繁多，土地增值不仅产生于转让时，当出租、估价入股参股时也会发生增值，因此应完善增值税税目^[4]。

　　土地大肆开用与土地税不能有效保护土地资源有一定关系。现实中，投机分子借炒卖地皮牟取暴利，若改革土地税，增加持有和交易土地的成本，可在一定程度上压制土地投机。例如，在地产市场评估价上，与市场挂钩联动建立土地税浮动机制，这样征收土地税既可解决不同地段土地的级差收益问题，又可随价格上涨增加税收，并因税费增幅加重交易成本，令投机成本增加而使得投机者减少或无法持有土地。另外，在土地收益分配中，制度设计存在诸多缺陷，土地浪费惊人。由于地方政府占有土地出让金及土地收益税费的绝对份额，而这笔可谓巨额的收入在某种程度上会直接导致卖地冲动。再者，土地宏观调控不够，土地费用由地方自行设定规格与标准，出现“费挤税”等乱象。借助税改，改变土地收益格局，从源头上遏制出让、转让、开发等谋利冲动，不失为一种有效手段。

　　（三）根据差异化理论设计土地级差或传统村镇土地占用税

　　当前的土地税，明确保护传统村镇的专门规定少之又少。因此，宜考虑扩大土地税范围，设计级差税率，或设置传统村镇土地占用税。根据区位功能差异化理论，土地因江河海陆空交通条件、地理位置、自然环境、历史人文因素、开发程度、生产水平等不同，而产生的级差收入也不同。如果能够设计土地税级差税率，则可调节这种情况，也利于生产公平、经营公平、社会公平。可考虑通过高额征税，迫使不利于传统村镇保护的占有该地段的土地使用者，因不堪高额税费而外迁，把节约出来的土地转让给造福于传统村镇的使用者。例如，对有利于历史文化保护的企业，则使用级差税率给予税制优惠。反之，对有可能污染环境、破坏历史文化遗产的企业，或使用高企税控，或使用土地禁令。

　　（四）运用税控保护耕地锐减危及传统村镇

　　耕地锐减，波及传统村镇土地。皮之不存，毛将焉附，暂且不论这种锐减将造成环境污染，但它直接威胁传统村镇土地，导致历史文化遗产趋向“灭绝”。在此意义上，保护某些地域的耕地就是保护历史文化遗产。

　　与其他土地税一样，现行“耕地占用税”仅在耕地被占用时征收，尚未涉及非耕地，其结果是占用非耕地无须纳税，这给低费投机占用非耕地者以机会。《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，而“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。显然耕地只是其中很小部分，更大部分是非耕地。据此，只要占用非耕地，不仅空间更大而且不需付税。这样，最实惠经济的做法是占用包括传统村镇在内的非耕地。因此，为避免传统村镇的加速被占，建议扩大至法定“农用地”征税，改“耕地占用税”为“农用地占用税”。即涵盖耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等收税。其实质是只要占用传统村镇土地，就须付税。同时，鉴于前述过窄的“耕地占用税”计税从量，建议改为“从量从价计税”，特别是“从价计税”有利于保护传统村镇的土地。举例来说，现行的从量计税，税费只是土地开发成本的小部分，门槛与成本的低下，意味着合法“侵占”将获得巨利。如此低价与价差之下，难以真正保护农用地。反之，占用农用地税费高于占用城镇用地或旧城改造用地的税费，才能扭转使用地转向原有建设用地而不是占用农用地，从而保护农用地，保护村镇环境，保护村镇历史文化。因此，可考虑改“耕地占用税”为“农用地占用税”，改“从量计税”为“从量从价计税”，并按用地质量分区就高不就低定价，提高开发成本。

　　鉴于我国历来在开征课税时均先划出减免范围，针对传统村镇保护，开征的“农用地占用税”及“从量从价计税”，不再对任何单位或部门开阀减免，避免再陷入粗放掠夺式土地利用模式，避免使“税”及“计税”徒有形式而无实质。

　　四、倡导村镇居民保护传统村镇土地

　　理论上，传统村镇的土地市场，也将会遵循市场经济体系下的实践行为。村镇居民参与，可避免单纯经济行为的不利，可协调历史保护与经济需求之间的矛盾，有利于历史文化资产的合理平衡。

　　（一）提供村镇居民参与土地保护的法治化途径

　　乡规民约是村镇居民参与的最基础性保障。笔者在调研时发现，广东省梅州市南口镇侨乡村就有村规民约公告，这种公告的出现，说明它已作用于传统村镇保护。但是，仅有乡规民约还远远不够，村镇居民参与还需要法制法规的根本保障。现实中，缺乏完善系统的法律保障直接导致村镇居民对保护的认同度偏低、参与积极性不高、甚至甚少参与，导致保护难见成效。

　　（二）公开土地市场信息，保障村镇居民享有知情权

　　实际操作下，传统村镇的保护与利用往往均处于政府或开发商等外力意识支配之下，规划师、建筑师更多情况是依据政府或开发商意愿封闭式编制方案并为之“代言”，这种状况实质上是忽略村镇居民意愿。与土地相关的法制滞后，不同程度导致土地乱占与闲置，导致不定时暴露行政强制与土地征收纠纷、不间断出现钉子户与命案。

　　知情权是村镇居民参与土地保护之先决条件，所以要真实公开土地市场信息，确保村镇居民参与进来，正视村镇居民意愿才能化解各种土地纠纷和矛盾。知情权是前提，切实保证村镇居民知晓村镇现存问题、保护政策、经营方略、步骤措施等，增强保护的责任感，发挥主动性，提高自觉性，为保护村镇建言献策，为村镇持续发展提供动力源。

　　（三）借助立法、执法和司法改良土地收益分配

　　目前，传统村镇需要改良土地收益分配制度，改变土地收益分配格局，从法律上保障村镇居民参与土地市场。现有土地收益分配的主要弊端是未充分体现或实现村镇居民利益，甚至村镇居民难以找到参与土地市场的法律依据。为此，相关立法、执法和司法均成为必需：需要借助立法，维护村镇居民参与土地市场的法律权利、法律机制、法律责任；需要借助执法，明确无论是具体行政行为还是抽象行政行为，都应主动调查与听取村镇居民意见，甚至建立重大事项的听证会制度；需要借助司法，确立村镇居民对破坏历史文化土地案件审判的陪审制度。这样可以做到三个有利于，即有利于传统村镇保护直接从民间获取翔实信息，有利于场所的历史文化真实性和再经营的现实针对性，有利于村镇居民及时建议或仲裁申诉不当规划编制或建筑改造从而降低不当损失。

　　（四）辅以系列保障措施，确保村镇居民参与的科学性

　　一般而言，村镇居民参与的广度和深度，依赖于村镇居民保护意识的强弱和社会环境的制约。因此，借助大众媒体，加速信息传递，突破传播制约，逐步提高村镇居民保护意识和保护的专业水准，为村镇居民参与保护提供必需的环境、信息、专业、意识保障。这方面，加拿大面向社区的相关培训堪为典范，他们常设全国性“旧房修复技术培训课程”，对有需要的民众提供专业辅导，在调动他们自发保护、降低相应破坏、合理有效监督外来改造力量等方面均发挥了长效作用。另外，在土地保护中还应关注民间团体的助推作用，建立广泛的群众基础，搭建起政府或企业与村镇居民及民间团体的决策桥梁。总之，村镇居民参与传统村镇土地保护是一项系统工程，需要综合协调通过多种途径才能有效达成。

　　注释：

　　①广东分为四大经济区域，它们的发展各有特点，处于不同的发展阶段，即：珠三角、东翼、西翼、山区。其中，珠三角九市（广州、深圳、佛山、东莞、中山、江门、惠州、珠海、肇庆），东翼四市（汕头、汕尾、潮州、揭阳），西翼三市（湛江、阳江、茂名），山区五市（梅州、河源、韶关、云浮、清远）

　　参考文献：

　　[1]袁泉，张炯．历史街区分阶段整体性保护更新研究——以苏州山塘历史街区为例[J]．华中建筑，2008，（08）：127．

　　[2]王征．基于土地发展权的历史文化遗迹所在地区农地保护策略探究[J]．上海土地资源，2014，（01）：9．

　　[3]任波．房地产税课税基准及价值评估研究[D]．南京工业大学，2006：48．

　　[4]孙善国，金珊．城建税改革的鉴往开来[Z]．黑龙江史志，2013，（06）：35．