依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。党的十八届四中全会围绕中国特色社会主义事业总体布局，做出了全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的重大战略部署，指明了社会主义法治国家建设的方向和道路，丰富和发展了中国共产党依法治国思想，对全面推进法治中国建设具有重要指导意义。党的十九大报告指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。在全面推进依法治国方略的当下，回顾总结我们党历代中央领导核心对依法治国思想的创新历程，对于加快建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

一、人民民主治国思想的提出

中国共产党的依法治国思想是在中国革命、建设和改革实践过程中逐步发端、形成和发展起来的。随着党领导革命、建设和改革事业的不断推进，党的依法治国思想的科学内涵、基本精神和时代要求也不断丰富和发展。

我们党从成立之初就非常重视立法，主张依法治国。在民主革命时期，毛泽东十分注重法制建设，主张以法治政、以法治军、以法治党。1928年，井冈山革命根据地初具规模，他主持制定了《井冈山土地法》，推动了井冈山革命根据地的蓬勃发展。1931年，毛泽东当选为中华苏维埃共和国临时中央政府主席，随后颁布了中华苏维埃共和国《宪法大纲》《劳动法》《惩治反革命条例》等法律文件，开启了依法治国的先河。在抗日战争和解放战争时期，毛泽东领导党和根据地军民制定了一系列法令法规，使得根据地各项事业沿着法制化的轨道健康发展。新中国成立后，毛泽东在其撰写的一系列文章和报告中也多次阐述依法治国的思想。

（一）创造性地提出了人民民主治国思想

人民民主治国思想的提出不是偶然的，它是毛泽东对中国革命历史经验和中国国情长期研究和总结的结果。1939年，毛泽东在《新民主主义论》中指出：“现在所要建立的中华民主共和国，只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国。”^[1]这就明确规定了新民主主义国家的国体是各革命阶级的联合专政。1948年，毛泽东第一次明确提出建立人民民主专政的主张，即“无产阶级领导的，以工农联盟为基础的，但不是仅仅工农，还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政。”^[2]之后，毛泽东在《论人民民主专政》一文中系统阐述了人民民主专政的内涵与职能，从而形成了新中国人民民主专政的基本政治设计。新中国成立后，毛泽东为新生的国家政权选择了法制建设的路径，人民代表大会制度作为中国根本的政治制度在宪法中确立下来，第一次把人民民主治国的思想用国家根本大法的形式法律化，奠定了新中国人民民主治国的法律法规基础。

（二）明确提出了依宪治国的法治目标依宪治国是依法治国的核心内容和根本要求。毛泽东非常重视宪法对人民民主政权的保障作用，他主张无产阶级和人民大众取得革命胜利后，应有一部宪法来保卫人民的胜利。对此，他曾明确指出：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”^[3]在制定社会主义新宪法的过程中，毛泽东主张总结中外宪法的历史经验和人类文化的结晶，同时注重总结中国革命和建设的经验。1954年，新中国第一届全国人民代表大会开幕，会议制定了我国第一部宪法《中华人民共和国宪法》。对于制宪的原则，毛泽东指出：“我们的宪法草案，结合了原则性和灵活性。原则基本上是两个：民主原则和社会原则。”^[4]这部宪法既体现了坚持马克思主义普遍真理的原则性，又体现了中国社会主义的民族性与特殊性。宪法是国家的根本大法，其权威和效力依靠全体公民的自觉遵守来维护。对此，毛泽东曾特别强调：“（宪法）通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人民要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”^[5]我国第一部宪法的颁布及实施标志着依法治国法治目标和依法治国原则的确立。

（三）系统阐述了实事求是的立法原则

立法是依法治国的首要一环，只有立足于实际的法律才是有生命力的法律。毛泽东在马克思列宁主义基本原理的指导下，结合中国的实际，系统阐述了立法原则，那就是：“马列主义为立法指导思想；党的领导为立法核心力量；反对帝国主义，反对封建主义为立法基本内容；从实际出发，依靠群众，为立法基本路线。”^［6］这些原则的精髓就在于实事求是。毛泽东特别指出法律应从“革命和建设的实际需要和现实可能出发，去维护最广大人民群众的根本利益”。^［7］在新中国第一部宪法创制过程中，毛泽东提出了“搞宪法就是搞科学”的著名论断，^［8］强调立法应从我国的国情出发，从我国法制建设的实际水平出发，“现在能实行的我们就写，不能实行的就不写。”^［9］在立法工作中只有坚持实事求是的原则，减少立法的主观性和随意性，才能制定出符合国情与民情的科学合理的法律体系。

二、确立社会主义法制建设方针

改革开放以来，我国进入社会主义现代化建设的新时期，法治建设也发展到一个新阶段。以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体积极推进社会主义民主和法治建设，对丰富和发展党的依法治国思想做出了重要贡献。

（一）系统阐明了民主与法制的辩证关系

社会主义民主政治是法制的前提和基础，社会主义法制是民主的体现和保障，二者是辩证统一的关系。邓小平认为：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。社会主义愈发展，民主就愈发展。”^［10］1980年，在中央政治局扩大会议上，邓小平进一步指出“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。这是三中全会以来中央坚定不移地基本方针，今后也决不允许有任何动摇。”^［11］这是对新中国成立以来“正反”两方面历史经验的总结。邓小平还深刻分析了人治与法治的关系，主张必须坚决推行法治、反对人治，明确指出“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。”^［12］邓小平这一思想成为中国共产党正确处理民主与法制关系的理论指南，为依法治国指明了方向并奠定了坚实的理论基础。

（二）确立了社会主义法制建设的基本方针

1978年12月，邓小平在中央工作会议闭幕会上作的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，明确强调法制建设要做到：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”^［13］其中，建立较为科学与完备的法律体系、做到有法可依是健全社会主义法制的前提条件；有法必依、坚持法律面前人人平等的原则是社会主义法制建设的基本要求；执法必严、违法必究、不断提高严格执法的水平，是加强社会主义法制的关键环节。社会主义法制建设诸环节之间相辅相成，共同统一于社会主义法制建设的全过程。这十六字方针从立法、守法、执法、司法等四个方面构成新时期建设社会主义法治国家的完整框架，阐明了依法治国的基本原则。

（三）深刻阐述了党的领导与法治的关系

坚持和改善党的领导，是依法治国的根本保证。邓小平明确指出，要正确处理好党的领导与法治的关系。中国共产党是社会主义现代化建设的领导核心，社会主义法制建设要在党的领导下进行。邓小平指出：“像中国这样一个大国，如果没有中国共产党的领导，许多问题很难办。首先吃饭问题就解决不了。我们的改革，不能离开社会主义道路，不能没有共产党的领导。”^[14]同时党必须在宪法和法律范围内活动，一切党组织与党员都必须以遵循宪法和法律为根本活动原则。党的十二大第一次以党章的形式确认了法律的绝对地位与权威。这是党一切活动的基本规范，也是处理党的领导与法治关系的基本准则。党的十三大报告进一步指出：“党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党的组织活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”^[15]法治是一个艰巨而复杂的历史进程与系统工程，必须在党的领导下带领全国各族人民有计划、有步骤、有秩序地进行。

三、阐释依法治国科学内涵

党的十三届四中全会之后，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，在领导全党全国人民建设社会主义现代化事业的历程中，着眼新实践，开辟新局面，提出了依法治国等重大战略决策，党的十五大报告第一次把“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略庄严地载入党的纲领性文件，进一步丰富和发展了依法治国思想。

（一）深刻揭示了依法治国的科学内涵

江泽民指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改革而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”^[16]这一精辟论述，高度概括了依法治国方略的内涵和要求。首先，依法治国的主体是党领导下的广大人民群众，其核心是切实保障广大人民群众依法管理国家和社会事物的权利。其次，依法治国的对象是国家事务、经济文化事业和社会事务，也就是将国家的各项事务纳入法律的轨道，实现国家事务工作的法治化、规范化与科学化。最后，依法治国的基本依据是宪法和法律。宪法是国家的根本大法，它反映的是广大人民的意志和社会发展规律，具有最大的权威性和最高的法律效力，其他法规、规章、政策，都不能同宪法和法律相抵触，更不能以言代法、以权压法。

（二）明确了依法治国的实施途径

江泽民在党的十五大报告中指出：“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调多方的领导核心作用。”^[17]这实质提出了依法治国的三个实施途径。其一，坚持党的领导。依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，表明党是依法治国的倡导者，党领导人民制定法律，并在宪法和法律的范围内活动。其二，发扬人民民主。法治的基础在于民主，民主的体现和保证在于法治。只有存在广泛的人民民主，人民的意愿才能形成国家的意志—法律，才会形成法治国家的运行机制，才能保证依法行政、公正司法。为此，江泽民在党的十六大报告中曾明确指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”^[18]其三，严格依法行政。依法行政，就是各级国家机关必须依照法定权限和程序履行职责。这是依法治国的一项基本原则，也是建设中国特色社会主义法治国家的关键所在。

（三）提出了德法并举的治国新理念

法律与道德是规范人们行为的重要手段，两者相互结合、相得益彰，共同促进、共同发展。江泽民指出：“法治以其权威性和强制性手段规范社会成员的行为，德治以其说服力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。道德规范和法律规范应该相互结合，统一发挥作用。”^[19]这是中国共产党历史上是第一次明确地提出法治与德治并举。法治属于政治建设，属于政治文明，德治属于思想建设，属于精神文明，二者范畴不同，地位同等重要。我们应当始终注意把法制建设和道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来。建设社会主义法治国家的进程中，人民法律观念的培养和法律素质的提高是实行法治的思想基础条件，这需要通过道德情操的培养来实现。为此，“要把依法治国同以德治国结合起来，为社会保持良好的秩序和风尚营造高尚的思想道德基础。”^[20]

四、树立社会主义法治理念

党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央适应时代和社会发展新要求，在全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设的新形势下继续推进依法治国方略，紧密结合我国建设社会主义法治国家和社会主义现代化建设的新实际，运用新的理论观点和工作经验极大地丰富和深化了依法治国思想。

（一）进一步深化了依法治国的内涵

依法治国的科学内涵非常丰富，包括立法、司法、执法和公民的法治思想观念等诸要素。胡锦涛对依法治国诸要素的阐述更全面、更系统：“依法治国，前提是有法可依，基础是提高全社会的法律意识和法制观念，关键是依法执政、依法行政、依法办事、公正司法。”^[21]有法可依，形成良好完备的法律是依法治国的基础和前提。法律意识和法制观念制约着中国依法治国的历史进程，决定着法治国家目标的实现。依法治国的第一个关键是依法执政，只有全党依法执政，才能不断加强和改进党的建设，促进依法治国的进程。第二个关键是依法行政，这是依法治国的重要环节。胡锦涛要求“各级国家行政机关、审判机关和检察机关都要坚决贯彻宪法，依法行政，公正司法，不断提高执法人员的素质和执法水平。”^[22]第三个关键是依法办事，这是依法治国的核心。第四个关键是公正司法，这是依法治国价值追求所在。胡锦涛对依法治国诸要素之间关系的精辟论述，标志着我党对实施与推进依法治国方略有了更全面与明确的认识。

（二）深刻阐述了宪法在依法治国方略进程中的地位

2002年12月4日，胡锦涛在纪念宪法施行20周年大会上指出：“实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。这是建设社会主义政治文明的一项根本任务。”^[23]宪法的生命在于实施。一个国家法治的实现程度与宪法的实施状况密切相关，我国推进实施依法治国方略的当务之急是使宪法的规定落到实处。2004年3月，胡锦涛主持中共中央政治局常委会议时明确强调，“全党同志、全体国家机关工作人员和全国各族人民都要认真学习宪法、遵守宪法、维护宪法，保证宪法在全社会的贯彻实施。”^[24]以胡锦涛为总书记的党的领导集体在学习贯彻宪法方面身体力行、率先垂范，给全党和全国人民做了榜样，对我国社会主义政治文明建设产生了积极深远的影响。

（三）提出了社会主义法治理念的重要命题

实施依法治国的基本方略，建设社会主义法治国家，既要积极加强法制建设，又要牢固树立社会主义法治理念。胡锦涛强调，依法治国的基础是提高全社会的法律意识和法制观念。理念是行动的指南，我们实施依法治国的基本方略，建设社会主义法治国家，既要积极加强法制建设，又要牢固树立社会主义法治理念。社会主义法治理念的基本内容包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导。胡锦涛指出，社会主义法治理念所包含的五个方面相辅相成，共同构成了一个科学与系统的理论体系。其中，依法治国是社会主义法治的核心内容；执法为民是社会主义法治的本质要求；公平正义是社会主义法治的价值追求；服务大局是社会主义法治的重要使命；党的领导是社会主义法治的根本保证。这一理念的提出，是中国化马克思主义法治理论的重要创新，为我国社会主义法治建设提供了思想指南和精神动力。

五、规划社会主义法治建设总体思路

党的十八大以来，随着全面深化改革开放和现代化建设的不断推进，我们党面临的执政考验、外部环境的考验愈来愈严峻复杂。以习近平同志为核心的党中央，从实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的战略高度，运用法治思维、创新法治理念、高扬法治精神、发展法治理论，为全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家提供了新的理论指导和有力思想武器。

（一）系统论述了社会主义法治建设的总体思路

全面推进依法治国，建设社会主义法治国家是一项艰巨的任务，需要全社会的共同参与和共同努力。习近平总书记指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。”^[25]“共同推进”与“一体建设”的重要论断，系统阐述了社会主义法治建设的总体思路，充分彰显了党全新的法治思维与法治理念，明晰指出了法治建设的基本路径。依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是我们党执政的基本方式，依法行政是政府工作人员行使权力的基本原则。法治国家主要强调主权在民，注重解决国家的基本制度，法治政府主要强调依法行政，注重遵守宪法和法律，法治社会主要强调信仰法治与践行法治，注重全社会形成规范良好的法治秩序与法治环境。“共同推进”是将“依法治国、依法执政、依法行政”作为整体推进，“一体建设”是将“法治国家、法治政府、法治社会”作为整体建设，两者相辅相成，不可分割。这两个“三位一体”的重要思想，表明我们党对于中国特色社会主义法治建设有了更加系统的规划。

（二）全面阐述了依法治国的基本要求

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了全面推进依法治国的重大任务：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。^[26]依法治国是一个系统工程，是一场广泛而深刻的革命，需要全党付出艰苦的努力。习近平总书记阐述了推进依法治国的基本要求：“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”^[27]这是新的十六字方针，是实现法治中国的基本要求。科学立法是依法治国的前提。习近平总书记强调推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。^[28]严格执法是依法治国的关键。习近平总书记指出，要加强监督执法活动，坚持以公开促公正，以透明保廉洁，增强主动公开、主动接受监督的意识，让“暗箱操作”没有空间，让腐败无法藏身。^[29]公正司法是社会公平正义的防线。习近平总书记提出，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。所有司法机关都要围绕这个目标改进工作，密切联系群众，规范司法行为。全民守法是依法治国的现实基础和保障。推进全民守法的关键，是各级领导干部带头依法办事，带头遵守法律。这要求我们党要把法治作为党员干部教育的重要内容，努力弘扬社会主义法治精神，在全社会营造与培育社会主义法治文化氛围。

（三）深刻揭示了依法治国的根本宗旨

全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨。人民是依法治国的主体和力量源泉，法治建设必须为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由，承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。^[30]习近平总书记指出：“始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，是我们党始终得到人民拥护和爱戴的根本原因，对于充分发挥党密切联系群众的优势至关重要。”^[31]维护广大人民群众的根本利益，是依法治国的根本宗旨，是建设法治中国的最终目标。我国正处在经济社会深刻变革的关键时期，人民群众的利益诉求日益多样复杂，民主法治与公平正义意识日益增强，这就需要转变传统的管理和治理模式，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的作用，更加重视以法治方式维护最广大人民群众的根本利益。依法保障人民群众享有广泛的权利和自由，既彰显依法治国的核心价值和基本理念，又使依法治国具有更加广泛和坚实的群众基础。

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[21] [24]胡锦涛.在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话[N].人民日报（01版），2004-09-16.

[22] [23]胡锦涛.在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话[N].人民日报（01版），2002-12-05.

[25][27]习近平.习近平主持中共中央政治局第四次集体学习时强调：依法治国依法执政依法行政共同推进，法治国家法治政府法治社会一体建设[N].人民日报（01版），2013-02-25.

[26][30]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报（01版），2014-10-29.

[28] 关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报（01版），2014-10-29.

[29] 习近平在中央政法会议上强调：坚持严格执法公正司法深化改革，促进社会公平正义保障人民安居乐业[N].人民日报（01版），2014-01-09.

[31]习近平.始终坚持和充分发挥党的独特优势[J].求是，2012（15）：07.