随着网络技术的迅猛发展和移动智能设备的广泛普及，互联网成为创新发展新领域、公共服务新平台、信息分享新渠道。信息网络化发展的客观结果是大数据应用呈井喷状态。其数字化的技术和理念为我国实现治理体系和治理能力现代化提供了全新的技术支持和思维方法，也为我国政府实现公共服务智慧化供给创造了契机。对此，我们应抓住机遇，推动“大数据+公共服务”深度融合，运用信息化手段进一步优化民生公共服务，增强供给效能，加快实现社会治理的根本性变革。

一、目前我国基本公共服务供给面临的问题

基本公共服务是政府为社会成员提供以就业、养老、教育、卫生等为主要内容的公共产品和服务。近年来，我国政府始终将改善基本公共服务供给作为公共政策的核心主题，基本公共服务体系建设取得显著成效，基本公共服务覆盖面持续扩大，服务水平得到明显提高，凸显了公共服务在惠民生、促发展上的战略地位。但就目前实践来看，我国基本公共服务供给仍存在一些问题。

（一）公共服务供需矛盾依然明显

由于政府对民众需求了解不清，加上管理目标分散，资源难以整合，使得政府很难准确把握社会需求导向,从而造成了供给不足、供给过剩和需求强劲同时并存的供需错位现象。第一，公共服务供给不足。政府公共服务供给支撑力疲软加上民众需求升级，导致民众对公共服务的需求不能得到很好的满足。比如，2017年我国社会保障和就业支出2.5万亿元，教育支出3万亿元，医疗卫生支出1.5万亿元，分别占GDP的比重为3%、3.6%、2%,明显低于西方发达国家水平。这表明我国在教育、卫生和社会保障等与民众生活息息相关的基本公共服务支出力度还很不够,与发达国家基本公共服务财政强劲的功能支撑形成了鲜明对比。第二,公共服务供给过剩。供给过剩是由于信息不对称,公共资源的流动性不够,区域、机构之间的供需不均衡等原因,导致公共服务出现供非所需、供非所求的矛盾现象。第三,公共服务需求强劲。基于我国人口老龄化进程加快,医疗刚性需求的不断扩大。人口老龄化将带来老年群体的医疗、保健需求的急剧增长,会导致养老保险、医疗保险等社会保障基金承载巨大支付压力。

（二）公共服务供给非均衡化依然存在

第一,城乡发展非均衡化。改革开放以来,我国经济快速发展,依据增长极理论和非均衡发展理论,在经济发展过程中势必会出现城乡非均衡现象。这种城乡不均衡不仅表现在收入水平上,更表现在医疗卫生、文化教育和社会保障等公共服务方面。以文化事业费用投入为例,2015年全国文化事业费682.97亿元,其中农村投入330.13亿元,占48.3%。2016年至2017年农村的投入较城市稍多,城乡差距有缩小趋势,但因长期以来我国文化事业费供给偏向城市,使城乡居民在享受公共服务方面仍有较大差距。第二,区域发展非均衡化。东部、中部和西部地区公共服务的供给差距呈明显的东高西低态势。2017年,东部地区文化事业费381.71亿元,中部地区213.30亿元,西部地区230.70亿元,分别占总额的44.6%、24.9%和27.0%,数据显示我国存在明显区域差距。第三,群体享有公共服务非均衡化。不同群体之间享有的基本公共服务存在不均等现象,尤其以老年人、未成年人、农民工等特殊群体的公共服务供给相对短缺为甚。以农民工社会保险为例,据《人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示,2017年农民工总量达到28652万人,参加基本医疗保险人数为6225万人,参保率仅为21.7%。这说明绝大部分城镇就业的农民工是在户口所在地参加新型农村合作医疗保险,而新农合医疗费用垫付制度和异地报销制度使农民工的实际医疗保障水平受到影响。

（三）公共服务供给决策科学化程度有待提高

第一，我国实行政府主导的公共服务提供模式，其决策通常由上级决定，公众特别是弱势群体缺乏利益表达机制，无法有效参与公共服务决策，导致基本公共服务供给决策不能充分反映公众需求和偏好。第二，新时代公众的需求越来越多元化，而政府仍通过听证会、调查研究等传统手段收集和了解民意，无法全面、准确了解公众的需求和偏好，影响了公共服务投入的效果，降低了公众对公共服务的满意度。第三，我国“重硬件轻软件”的政府公共服务决策方式，导致公共服务制度、机制等软件建设滞后等问题。

二、大数据为基本公共服务智慧化供给创造新契机

公共服务智慧化供给是将云计算、物联网、数据智能处理技术等新一代信息通信技术和创新性理念，运用到公共服务提供的全过程，在多元主体合作的基础上，通过构建依托于互联网的智慧化公共服务平台准确获知公众需求，并向公众提供精准化、个性化、均等化的智慧公共服务。可以说大数据为实现公共服务治理创新，有效解决基本公共服务诸多难题创造了契机。

（一）大数据有利于确保公共服务供给精准化

在大数据背景下，数据成为国家的重要战略资源，政府管理迈进“循数管理”。公共服务部门通过创新数据挖掘技术，建立科学的大数据分析系统和数据资源交换平台，将打破原有单一化供给的思维桎梏，破除“信息孤岛”和“数据壁垒”，充分实现跨地域、跨部门、跨层级的数据资源重置、信息共享，促进差异化、个性化的公共服务供给，使公共服务更具“锚向性”。同时，大数据技术将通过公共服务供需信息及时匹配、公共服务自助获取，使公共服务更具匹配性。例如，纽约市为解决防火防灾这个难题，利用大数据防火，消防部门通过采集数据、分析数据，列出易发生火灾的建筑、并分析这些建筑发生火灾的概率，在此基础上给建筑物标注风险指数。据此，消防人员重点关注这些建筑，提前做好预案，使得纽约市火灾发生次数得到有效减少。

（二）大数据有利于促进公共服务资源配置合理化

大数据技术嵌入的资源配置效率远远高于传统配置方法，其能够了解以人口为核心的关键数据情况以及目前所设服务机构和设施的分布情况，精确地掌握公共服务资源过于集中的地区、相对匮乏地区等。这样，政府能够有效避免主管部门在制定公共服务资源配置方案时将“均等”标准变成“平均”指标，有助于政府准确高效地将公共服务资源向欠发达地区、贫困乡村、困难群体倾斜配置。也就是说，大数据技术能够协助管理部门快速发现公共服务供给模式中的短板、盲区，从而改造、优化公共服务供给流程，使得社会公共服务资源能及时流向需要的重点人群，从根本上实现公共服务资源配置合理化。

（三）大数据有利于提高公共服务便利化

大数据时代，公众对互联网的依赖程度日益提高，越来越多的公众通过网络平台获取公共服务。基于网络信息技术建立的网上办事大厅，采取“逻辑集中，物理分散”的“一体化”数据体系,实现政府工作从离线大厅窗口办理到网络在线信息服务的根本性改变，为公众提供"一站式”，7X24小时、全覆盖、公开透明的政府公共服务。例如，湖北民生微博服务厅，通过后台数据对接，将400多个公共民生服务单位聚合到该平台上，为民众提供“一站式”的公共服务。这种实体和虚拟相结合的政府办公平台，拓展了政府发展空间,切实提高了政府的公众服务效率。同时，网络信息技术不断创新“互联网+公共服务”，缩短了冗长的办事程序，提高办事效率，避免公众奔波，方便群众足不出户即可享用公共服务。

（四）大数据有利于加强公共服务决策科学化

西蒙提出决策者在决策过程中表现出有限理性而非纯理性的观点，认为决策信息的不完备性、备选方案的有限及预测的困难性等限制因素限定了决策者的有限理性，即当决策者试图理性行动时受到获得信息和加工信息能力方面的限制。因此,基础数据和决策信息是决策科学化的重要依据，没有准确可靠的数据和信息作保障，就无法做出及时、正确的决策。大数据的核心优势就在于其所具有的独一无二的信息搜集、分析能力与预测能力。物联网的广泛应用和智能终端的普及为信息决策提供了大量实时而精准的数据，这些海量数据的集聚，能够对疾病防治、灾害控制、交通安全以及经济社会运行规律进行直观呈现，并通过分析智能终端将产生的实时信息数据形成预测，为决策者提供重要数据基础和决策支撑，降低公共决策偏差概率，从而提高公共决策的数据化和科学化水平。

三、大数据背景下实现基本公共服务智慧化供给的路径选择

大数据可以推动整个公共服务供给体系的全新框架构建和技术升级。利用信息化的手段和优势抓好公共服务信息资源整合，推动组织间信息共享，打通“数据孤岛”，将分散的“信息碎片”连成“信息云”，真正实现“让公众少跑腿、让数据多跑路”的公共服务智慧供给目标，极大提升公共服务效率。

（一）创新理念：大数据思维嵌入公共服务实践

科技研究公司IDC作出估测，全世界的数据每年以50%的速度增长，但拥有最多互联网用户和手机用户的中国，却不是数据大国。由此可见，中国缺乏的不是可收集的数据和收集数据的手段，而是收集数据的意识。^［1］因此，政府要积极树立“大数据的思维”，推动基本公共服务供给理念革新。一是公共服务供给要坚持“人本导向”理念。基本公共服务供给具有不可分割的“以人为本”特征，利用大数据促进公共服务治理创新必须遵循人本的方向指引，“为人民、给人民，让人民满意”的公共服务供给才是在“人本导向”理念指引下的理性选择。二是公共服务供给要坚持“多元导向”理念。每一公民都不是由“一个”政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业服务，其中大多数公共服务产业都含有重要的私人成分。^［2］按照奥斯特罗姆夫妇等多名学者提出的“多中心治理”理论，我国政府应该积极树立多元导向理念，利用大数据提供的有利环境和技术条件，鼓励第三方部门、私营组织和公众互补合作实现公共服务供给，逐渐形成多种社会力量共同参与的多元协同供给体系。三是公共服务供给要坚持“需求导向”理念。

“公众作为多元利益主体之一，有着日益清晰的利益诉求”，满足公众诉求是政府提升基本公共服务质量的关键。因此，政府应改变惯有的“单向投入型”供给理念，树立需求导向的供给理念。依托大数据技术对需求信息的分析研判变迁规律与趋势，准确掌握服务对象所需的公共产品的种类和数量，从而实现政府基本公共服务供给与公众需求有效耦合，避免基本公共服务供给出现盲区和过剩现象。

（二）科学决策：大数据精准捕获公共服务需求

“如今我们正处在大数据时代的早期，思维和技术是最有价值的，但是最终大部分的价值还是必须从数据本身中挖掘。”^[3]用大数据探查公共服务供需信息，实现决策科学化，离不开网络基础设施以及政府综合性管理信息资源平台的强力支持。一要完善网络基础设施，为数据捕获夯实基本功。一方面，光传输和接入网络是完善基础设施的建设“神经”所在，要增加更多的网络服务点，特别是加强对偏远城市区域宽带网络建设的支持，促使骨干网和接入网不断升级提速，部署高速全光网络。另一方面，推进相关新技术研发应用，尤其要在软件设施方面实现突破，如网络（SDN）和网络功能虚拟化（NFV）、IPv6规模部署、云操作系统、核心芯片等。从这两方面来完善网络基础设施建设，为准确捕获公共服务需求夯实基础。二要加大“互联网+”宣传力度，为数据捕获丰富资源。据CNNIC数据显示，我国城乡网络普及差距较大，农村网民仅为城镇网民的三分之一左右，农村非网民不上网的原因主要是“不懂电脑/网络”，比例占68.0%。农村非网民因对互联网信息技术了解程度不高，获取互联网信息的能力有限，导致其既无法充分享受网上公共服务，又降低丰富需求数据信息的产生，影响公共服务政策的科学决策。因此，政府应利用各种媒体加强网络知识普及、开展网络应用培训等，促进公众对网络办事流程以及使用技巧的认识。可在农村地区建立简易实用的上网场馆，采用免费试用及定期邀请网络技术教员示范授课等形式，鼓励农村非网民触网，提高他们获取需求信息的能力，让更多的农民感受通过互联网获取公共服务的便捷高效。三要构建公共服务数据开放共享平台，为数据捕获提高效率。政府要依托利用云计算、大数据和移动互联技术，构建公共服务数据开放共享平台。在平台构建上，既要整合公共服务系统不同部门、机构生成的数据信息，还要整合散落于政府、市场、社会中的公共服务供需数据信息，立足大数据对信息精细筛选和研究，精准捕获公共服务需求信息，保证数据的可用性、可靠性、高效性。

（三）均衡供给：大数据创新公共服务的提供机制

美国学者萨瓦斯的一项研究成果表明：“公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35%〜95%。”⑷西方学者一致认为企业效率远远高于政府。因此，我国政府应积极从以政府为唯一供给主体的提供机制向多元主体多种协作的提供机制转变。一是建立多元主体的合作供给机制。政府可通过招标采购、委托、合作等方式与一些掌握大量科技人才和先进分析技术的商业公司、专门机构进行合作，构建多元主体的合作供给机制，进而提升政府公共领域大数据系统建设运行效果，提供高效质优的公共产品。例如，近些年在国家相关政策的扶持下，互联网医疗快速发展，全国各大医院携手互联网医疗平台，开展在线挂号、在线问诊、线上诊疗、在线支付等一系列互联网医疗服务。据中国互联网络信息中心发布的《第37次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2016年12月，中国互联网医疗用户规模为1.95亿人，占网民的26.6%，年增长率为28.0%。互联网医疗是卫生部积极引导和支持的医疗发展模式，能更好地方便患者就医，有利于解决中国医疗资源不平衡和人们日益增加的健康医疗需求之间的矛盾。二是推广公共服务供给PPP（公私合作模式）机制°ppp作为公共事业领域供给机制的创新，也是大数据的一个重要领域°ppp项目在执行中，可通过大数据对项目进行精细化管理，实现成本费用的精准控制，真正做到节约项目运营成本；依托大数据，对市场进行精准判断，制定适当的经营策略，实现项目本身的财务平衡；充分利用大数据对项目建设、运营、维护等各环节的准确管理，提高项目连续性和可持续性。采用PPP供给方式，能够促进公私部门通过契约形成利益共享、风险共担，从而有效缓解政府财政的支出压力，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。三是创新政府购买公共服务的供给机制。

推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务供给机制、引导有效需求的重要途径。而大数据在政府购买公共服务中发挥着重要作用：一是实现公共服务购买更符合民意。公众能够通过各种网络渠道，如网上平台、智慧政府门户网站、公众微信号等途径直接向政府表达自身服务要求，从而提高政府购买公共服务的准确度；二是保障公共服务承接主体的公平竞争。由于大数据技术实现数据公开，方便社会大众对政府部门采购行为进行监督，为各种社会组织、公众力量参与供给过程提供公平的竞争环境；三是实现对政府购买公共服务的有效监管。大数据技术可对整个购买流程进行实时的、动态的有效监督，防止寻租腐败现象，保障购买的透明化。

（四）智慧控制：大数据助力公共服务供给监管

智慧控制是公共服务供给过程运用网络化促进治理顺利推行与有效实践的外在监督保障。大数据技术能够助力公共部门创新供给监督及全程控制，实现公共服务监督管理更加科学化、智能化。一是“大数据+”公共服务供给需求研判。大数据可以通过互联网公共服务数据库和数据挖掘技术，帮助政府部门在公共服务供给过程中实时定位公共服务的重点对象以及需求偏好，从而将公共服务供给与需求信息进行匹配，使公共服务供给更精准、更智慧高效。二是“大数据+”公共服务供给过程监督。过程监督是考察决策的执行是否按原有方案实施，针对执行过程中的问题采取纠正措施。通过大数据共享互动平台，政府能够及时追踪公众对公共服务的实际需求和体验，提供相应的决策信息反馈机制，如哪些区域公共服务供给不平衡，以及哪些人群未能享受应有的公共服务等，供各级政府及时发现问题、解决问题。同时，公众又可以通过互联网互动平台，实时查询自己反馈公共服务供给问题处理进展及结果。通过“大数据+公共服务”，搭建“全员全时全程”监督体系，实现政府与公众的双向追踪，避免政绩工程和地方政府行为失范。三是“大数据+”公共服务供给效果评估。“大数据+”事后公共服务供给评估是在提供公共服务后，通过大数据需求反馈机制，对公共服务供给的有效性、公平性和效率性等实际情况进行分析，比较与公共服务数据库最初目标之间的差距。此外，还要将公共服务效果的大数据评价过程及情况在网络上及时公开，让公众也有机会参与网络评估及监督，保证评价结果公正公开。对公共服务进行效果评价的目标在于促进公共服务优化，要达到这一目标有赖于对公共服务效果评价的回应性与问责原则的坚守，最终实现“实践—评价—反馈—优化”的良性循环。

参考文献：

［1］唐皇风，陶建武.大数据时代的中国国家治理能力建设［J］.探索与争鸣，2014(10):54-58.

［2］［美］迈克尔•麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济［M］.上海：上海三联书店，2000:46.

［3］维克托•迈尔•舍恩伯格，肯尼斯•库克耶.大数据时代［M］.杭州：浙江人民出版社，2013:51.

［4］［美］戴维•奥斯本等.改造政府［M］上海：上海译文出版社，1996:59.