“第三方评估”源于20世纪20年代的英美发达国家，其实质是由政府以外的民间组织来评估政府绩效。在发达国家，“第三方”一般是由专业评估公司或者非政府组织担任，其评估活动独立于评估对象，具有很强的专业性和独立性。由于我国“第三方”评估目前仍处于探索阶段，作用微乎其微，因此，有必要探索其存在的问题及提出解决的思路。

一、我国政府绩效“第三方”评估及其发展历程

（一）我国政府绩效“第三方”评估的界定

在我国，“第三方评估”指的是与政府没有隶属关系和直接利益关系，专业上具有权威性的组织对政府绩效进行的评估行为。这一界定主要包括三方面的内容：（1）“政府”指的是广义上的政府，即指所有行使国家权力的机关和组织，而不仅指狭义上的国家行政机关；（2）“第三方”指的是与政府之间没有直接的利益关系，亦无隶属关系的“第三方”机构，组织的表现形式可以是学术性组织、研究组织、投资组织、中介组织，也可以是其他任何形式的民间社团；（3）“第三方”评估的对象是组织绩效而不是个人绩效，即“第三方”评估的是组织层面，多涉及公众满意度、行政效率、行政成本等宏观因素。[1]在我国，对于“政府绩效”，不同学者的界定也不尽相同，臧乃康认为，“政府绩效”是评判政府治理水平和运作效率的重要依据，它不仅包括政绩层面的含义，还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等含义在内。[2]王学军认为，“政府绩效”是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。[3]综上所述，笔者认为：“政府绩效”是指一定时间段内，体现政府治理水平和工作能力的成绩。“政府绩效第三方评估”则是指和政府没有直接隶属关系的“第三方”评估机构对政府某一时间段内的成绩进行评估的行为活动。这表明：（1）政府绩效是有时间范畴的，是一定时间内政府的成绩，这个成绩有总体成绩和单项成绩，如单项成绩是指经济、政治、文化或某一具体项目的成绩等；（2）衡量政府的成绩需要制定一定的标准体系；（3）评估政府成绩的主体是多元的，“第三方”评估只是政府体制外的组织对政府成绩的评估。

（二）我国政府绩效“第三方”评估的发展历程

政府绩效“第三方”评估在我国的发展经历了较长的过程，主要经历了三个阶段：无“第三方”评估机构阶段、半独立“第三方”评估机构阶段以及半独立与独立“第三方”评估机构并存阶段。

1986年以前，我国对社会组织的管理严格，不允许社会评估组织存在，政府绩效评估依赖于行政系统内部自下而上的报告机制，然后再进行自上而下绩效评估。1986后，行政系统内部进行了相关的民意测验，与此同时，我国也出现了半独立的民间社会调查机构，如“中国社会调查所”。此后，“第三方”评估组织得到快速发展，并涌现了一批优秀的评估机构。[4]2004年，“兰州大学中国地方政府绩效评估中心”成立，成为我国首家政府绩效评估“第三方”专业研究机构，开创了由“第三方”组织评估政府绩效的新局面。随后，浙江大学、华南理工大学也相继创建了集政府绩效评估、学术研究、人才培养和咨询服务等多功能于一身的独立“第三方”评估机构。2006年4月，武汉市政府邀请全球最大的管理咨询机构“麦肯锡咨询公司”参加武汉市政府绩效评估，成为我国政府委托专业公司作为“第三方”来评估政府绩效的首例。2006年11月，厦门市思明区政府也邀请了“福州博智市场研究有限公司”进行群众满意度评估。2007年，由华南理工大学政府绩效研究中心自主发起的“广东省市、县两级政府整体绩效评价”，开创了独立“第三方”评估政府绩效的新篇章，引起社会各界的广泛关注并被称之为“广东试验”。“广东试验”是21世纪以来，我国地方政府绩效评估的理论研究、实践探索与广东社会经济转型对政府管理创新需求相结合的产物。[5]此后，独立的“第三方”评估机构在我国政府绩效评估中的实践越发普遍，作用逐渐加强。[6]“第三方”评估机构的发展也因此呈上升之势。

二、我国政府绩效“第三方”评估存在的问题

目前我国政府绩效“第三方”评估还处于探索阶段，“第三方”评估机构评估政府绩效的实践尚不够，政府绩效“第三方”评估还存在着许多问题。

（一）“第三方”评估机构主体力量不足，专家队伍不稳定

在我国，作为“第三方”评估主体的专业组织从规模上看总体偏小，从数量上看总体偏少，整体力量不足。目前，我国尚缺乏政府绩效“第三方”评估的顶层设计，各地方政府绩效“第三方”评估大多是自发的。这种自发性主要体现在两方面：一是地方政府自发委托“第三方”机构评估；二是独立“第三方”评估机构的自发评估。因此，我们可以看到全国不同地区间、不同层级间甚至不同部门间都在开展时间不一、形式不一、程度不一、范围不一的各种“第三方”政府绩效评估活动。这使得我国政府绩效“第三方”评估呈现出一种零星分布的状态，也使得“第三方”评估机构主体力量不集中，难以突破创新。我国至今仍缺乏影响力大、公信力高的专业“第三方”评估组织，大多数组织规模小、评估水平总体不高、评估力量严重不足。

专业的“第三方”评估最核心的资源是专家，但是，目前我国大部分“第三方”评估组织的专家队伍不稳定。这种不稳定主要体现在两方面：一是专家团队人员不稳定。大多“第三方”评估机构的专家队伍常常是应政府委托要求或者自身项目需要而临时组建的。[7]这种临时组建的评估团队缺少组织文化，专家间、专家与组织者间缺少合作的默契，每进行一个新的项目都要进行一次全新的细致的沟通才能保证评估工作的顺利进行，比起稳定的专家团队，这种临时评估会付出更多的时间成本，工作效率相对不高。二是专家的来源不稳定。由于资金不足或缺乏对专家信息的了解等原因，对于大多数“第三方”评估机构来说，其专家库的专家来源还缺乏稳定性。

（二）“第三方”评估缺乏独立性，作用力不强

由于政府绩效“第三方”评估的管理制度不明确，“第三方”评估机构的独立地位无法保证，加上传统的“官本位”思想的影响，目前我国政府绩效“第三方”评估常常受到政府的干预，缺乏独立性。这主要体现在“第三方”评估政府绩效的内容、指标与方式常常受政府态度的影响，如果涉及对政府不利的评估，会被取消或受到阻止。武汉市发改委目标管理办公室负责人就明确表示：麦肯锡咨询公司为武汉市设计的绩效考核方案有80%基本无法在实践中运用。[8]“第三方”政府绩效评估的独立性无法得到保证，评估结果的公正性和有效性受到质疑。

我国“第三方”专业评估组织发展比较缓慢，尚缺信誉度高、富有权威的“第三方”专业评估机构，又由于种种原因，“第三方”政府绩效评估的结果对政府基本上也产生不了大的影响，评估结果缺少足够的作用力。另外，由于我国大部分地方开展的“第三方”政府绩效评估活动中大部分的评估过程和评估结果没有向社会公开，使得社会公众对评估缺乏了解，无法在社会上形成舆论压力，评估结果的作用力进一步打了折扣。

（三）有效信息获取渠道受限导致信息不对称

对绩效进行客观评估的前提是对真实信息的全面把握，缺乏全面真实的信息，评估结果就会缺乏有效性，甚至与客观事实相违背。目前，我国政府信息公开制度尚不完善、政务信息还相对封闭，因此，作为政府系统外的、对政府系统内信息缺乏全面认知的“第三方”评估机构，要获取必要的评估资料和数据，基本上都要通过直接或间接的方式从相关政府部门获取。这使得“第三方”评估机构获取相关评估信息的有效渠道严重受限。由于政府绩效评估结果的好坏反映了政府工作的优劣，体现了政府工作人员能力的强弱，绩效评估结果的好坏不仅关系到政府在公民心中的形象，也关系到相关政府工作人员的个人职业发展。这就难以避免政府部门故意掩盖对其绩效不利的信息或捏造对其有利的信息。政府部门与“第三方”评估机构之间的信息不对称，给“第三方”的评估造成一定的障碍，使评估结果的可信度和有效性受到影响。

（四）委托“第三方”评估“作秀”现象严重

“第三方”评估以“客观、公正、专业、科学、权威”等优势被推崇进而受到政府青睐。但是，由于资金不足等原因，目前我国“第三方”评估机构自发评估的情况极少，大多数都是“政府委托评估”：一是评估的内容由政府来决定。从实际的情况来看，“政府委托评估”大多选择时间跨度不长、容易体现成绩的项目，这就不能排除委托“第三方”评估被政府当成“公正评估”的“挡箭牌”的嫌疑。二是对评估过程的干预。评估过程中由于“第三方”评估机构大多依赖政府的资金拨付，财政上无法独立，“第三方”评估机构难免受控于有控制权的政府，顺从“老板”的意图。评估过程中的事情大多都要由政府表态才做决定，比如评估指标的设计、评估人员的选择，都需要按照政府或相关部门事先限定的范围进行设计和挑选。更为甚者，直接由政府设计好一切，“第三方”搞搞形式，“走过场”即可。而地方政府对“第三方”评估有意无意干预，引导评估结果朝有利于政府绩效的方向发展的状况，进一步让人怀疑政府委托“第三方”绩效评估的动机。“第三方”评估功能的丧失、评估价值的扭曲，使得“第三方”评估沦为政府“作秀”的工具。[9]

总的来说，我国“第三方”政府绩效评估还处在一个极其不规范的阶段，存在面不够宽，程度不够深，评估程序、内容、指标不统一、独立性差等问题。“第三方”政府绩效“形式化”评估的现象时有发生并有蔓延的趋势，社会组织的社会功能无法得到有效发挥。[10]

三、我国政府绩效“第三方”评估存在问题的原因

（一）“第三方”评估机构自身发展不成熟

“第三方”评估机构在我国的发展时间较短，在组织管理、专家库管理和项目管理等方面都经验不足，运行管理制度不成熟是评估专家队伍不稳定的内在原因。同时，“第三方”评估处于探索期，研究和从事“第三方”评估的人才总体上缺乏，评估专家力量薄弱，这导致了“第三方”评估机构专家队伍的不稳定。

（二）“第三方”评估机构财政不独立

任何一个机构的运行和发展都需要一定的资金支撑，否则机构的运行会陷入瘫痪，机构的发展会受到限制。资金来源对机构运行和发展也有着重大影响，因为其资金渠道和源头决定着机构受到牵制的程度。目前，我国“第三方”评估机构的资金主要来自于政府，这使得“第三方”评估机构对政府绩效的评估难以保持独立的评估地位，客观中立的评估态度难免受到影响。加上评估项目的绩效常常对政府相关部门、领导干部的发展有影响，评估过程难免会有利益相关者的干预，这使得财政不独立带来的评估不独立问题显得更为严重，“第三方”评估的价值受到扭曲。

（三）相关法律法规不健全

目前，我国尚未出台统一的“第三方”政府绩效评估法律或法规，这使得“第三方”评估机构难以对政府展开有效的评估。“第三方”政府绩效评估相关法律法规的不健全主要体现在三方面：一是“第三方”政府绩效评估法律法规缺失，使得“第三方”评估机构的地位没有保障，评估渠道受限；二是政府绩效管理制度不健全，使得“第三方”评估的功能得不到应有的发挥，评估的权威性得不到体现，评估的结果既得不到相关政府部门的重视，也得不到有效的应用；三是政府信息公开制度不完善，政府行为的透明度低，使得“第三方”难以全面客观地掌握评价所需的相关信息，政府绩效的可信度和有效性难免受到质疑。

（四）利益相关者的干预或抵制

西方经济学中的“经济人”理论认为，“人都是趋利避害”的，一般情况下，每个人都会追求自己利益的最大化。政府绩效的评估涉及相关工作人员能力的强弱，对其晋升和发展有着一定的影响，利益相关者的自利倾向便会促使他们干预或抵制“第三方”评估。例如，在提供信息时就会尽量提供对自己有利的信息，而对自己不利的信息就会尽量遮掩，阻止评估主体获得，甚至利用手中的权力捏造有利于自己的数据，控制“第三方”评估，使“第三方”评估为其服务。

四、我国政府绩效“第三方”评估存在问题的解决思路

（一）法律上确保“第三方”评估在政府绩效管理中的地位和作用

在缺乏法律保障的情况下，“第三方”评估难以真正进入到政府绩效评估体系当中。因此，“第三方”评估的地位需要从法律上得到保障。首先，要通过立法使“第三方”评估机构拥有独立于政府的权力，并详细规定“第三方”评估主体的权利和义务，使“第三方”评估成为政府绩效评估体系的必要组成部分。其次，从制度上保障评估结果利用的制度化与规范化。我国“第三方”评估得不到充分重视，作用微乎其微的重要原因之一，就是“第三方”的评估结果不受重视，应用程度低。有些“第三方”评估机构成员调侃道：“现在的‘第三方’评估大多数就是自娱自乐的评估，对政府部门基本不起作用。”因此，从制度上保障评估结果的作用显得十分重要。比如，可以通过建立“二次评估制度”和“惩罚制度”引起相关部门的重视，对于“二次评估后”仍没有改善的政府部门主要负责人进行处分，年内不得评优或者晋升等。

（二）建立健全相关的配套制度

“第三方”政府绩效评估能否顺利进展、能否做到科学客观、能否有效预防“形式化”，很大程度上在于相关的配套制度是否健全。首先，“第三方”评估机构能否保持中立客观在于其资金来源是否独立，资金来源不独立，“第三方”评估机构必然容易“被绑架”，致使评估出现人为偏颇。因此，建立“第三方”评估专项财政资金制度，以政府预算的方式对“第三方”评估机构给予必要的专项资金支持，是确保“第三方”评估机构独立评估地位的重要途径。这种以政府预算的方式给予必要的专项资金支持，能让“第三方”评估机构合法获得必要的生存资金，免于为获得基本的生存资金而丧失独立性。在此基础上，可根据不同“第三方”评估机构的专业技能、项目评估效果等实力的强弱，另外给予不同程度的财政鼓励资金，以鼓励“第三方”评估机构不断提高自己的专业性，使其评估更加客观、科学、合理。其次，要建立健全信息资源的有效共享机制。“第三方”评估机构评估政府绩效的难点之一就是难以获取全面、真实的信息资源，不利于被评估部门的信息常常难以或无法获取。“第三方”评估结果可信度和有效性的高低，很大程度上取决于获取信息是否全面、真实。建立信息资源的有效共享机制是信息在各评估主体以及决策部门之间真实、高效地传输，避免信息失真的重要途径，也是“第三方”评估机构发挥中立、客观的监督作用进行有效评估的重要条件。

（三）增强“第三方”评估的专业性和权威性

相对于系统内的“第一方”和“第二方”评估，“第三方”评估的优势不仅在于其客观性，更在于其专业性。专业性是“第三方”评估的核心价值。因此，要解决“第三方”评估权威不足、作用力不强、评估效度低下等问题，最基本有效的方式之一就是提高“第三方”评估的专业技能。首先，政府应该鼓励和发展专业评估组织，加快政府绩效评估队伍的建设和专门人才的培养，鼓励高等院校、科研机构利用人才集中的优势，培养专业评估人才。其次，通过科研政策引导各级科研院所加强政府绩效评估的研究和实践，比如，通过增加科研投入，引导专业评估机构加强对评估理论、评估体系、评估方法和评估技术的研究。再次，借助市场力量培育优秀的“第三方”评估机构，使社会上的评估机构职业化。有市场才有竞争，有竞争才有活力，要积极打造适合社会评估机构成长的环境，更好地调动社会评估机构的积极性和挖掘社会组织的潜力，更好地培育出优秀的“第三方”评估机构。评估机构的权威性不仅在于其专业性，更在于社会公众对它的认可度。政府绩效“第三方”评估结果如何，是否科学、客观、合理、权威，不是由政府部门或者评估者说了算，而是由社会公众及其他专业机构共同监督评价得出的。因此，“第三方”政府绩效评估的结果、方法和过程必须公开，让公众对此进行监督和判断，以此逐步提高“第三方”评估组织的专业性和权威性。

参考文献：

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[4]桑助来．公众参与政府绩效评估的模式及展望[J]．中国党政干部论坛，2013，（01）：43-45．

[5]郑方辉，张文方，李文彬．中国地方政府整体绩效评价：理论方法与“广东试验”[M]．北京：中国经济出版社，2008：341-342.

[6]孟惠南．第三方评估在我国政府绩效评估中的应用[J]．领导科学，2012，（23）：60-61.

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[8]余梦．我国第三方政府绩效评估的独立性研究[D]．西南财经大学，2009：30．

[9]徐双敏，陈尉.“第三方”评估政府绩效的制度环境分析[J]．学习与实践，2013：22-27．[10]余梦．我国第三方政府绩效评估的独立性研究[D]．西南财经大学，2009：30．