民生财政是充分发挥公共财政在我国经济社会转型时期重要作用的集中体现，也是贯彻“五大发展理念”的必然要求。财政支出重点向民生领域倾斜是近年来珠海财政改革的一大亮点。“十三五”期间，珠海将继续发挥政府的主导机制，集中财力全面解决民生保障问题，充分利用市场调节机制，促进社会民生水平进一步提高。

一、关于民生财政建设的现状分析

按照财政部统计口径，民生支出主要分为“与民生直接相关支出”和“与民生密切相关支出”两大类，前者包括教育、文体传媒、医疗卫生、社保和就业和住房保障五个类级科目；后者包括科技、城乡社区事务、节能环保、农林水、商业服务业、交通运输、国土资源气象和粮油物资储备八个类级科目。一般说来，所谓民生财政是指在公共财政支出框架中，用于文化教育、医疗卫生、社保就业、环境保护和公共安全等与老百姓相关民生领域的支出占到比较高的比例，甚至处于主导地位。在珠海公共财政预算支出中，民生财政支出主要包括教育、社会保障和就业、医疗卫生、文化体育和传媒、节能环保、农林水事务、科学技术、城乡社区事务和住房保障等九类项目。

改革开放以来，特别是自2010年启动基本公共服务均等化工作以来，珠海始终坚持以人为本，切实把改善民生作为政府的基本职责，努力构建公共财政支出体系，优先保障民生支出需求，不断优化财政支出结构，统筹公共财力资源配置，以民生不断改善带动经济快速发展、促进社会整体更加和谐。2013年，珠海市基本公共服务均等化系数为0.9933，高于广东省平均水平，考评结果为优秀，考评分数广东省排名第五，珠三角九市排名第四。在11项考核指标中10项优秀、1项中等。在民生优先上，珠海是一个起得早、走得快的城市之一，2007年秋，率先在全国推行十二年免费教育。从2013年起，义务教育阶段免费教育补贴对象为全市普通中小学（包括民办学校、非本市户籍学生）就读的义务教育阶段学生。

（一）民生领域财政投入逐年增长

“十二五”期间，珠海突出发展高端产业，经济结构进一步优化，经济发展步伐进一步加快，“2015年实现地区生产总值（GDP）2024.98亿元，增速为广东省第一；人均GDP超过2万美元，居广东省第三。”五年间，珠海持续增加民生投入，保基本、兜底线、建机制，财政用于民生的比例达到50%以上。2008年来，珠海九项民生支出占一般公共财政预算支出比例保持在50%以上。“2014年九项民生财政支出177.4亿元，占一般公共预算支出比重提高至64.3%，”创历史新高。

（二）各级各类教育全面协调发展

2015年，珠海被广东省政府授予“广东省推进教育现代化先进市”称号。“香洲、金湾和斗门三个行政区通过了广东省义务教育发展基本均衡区及推进教育现代化先进区的督导验收”。推行学前教育“优质、普惠”发展，市、区两级加大财政投入，加强学前教育资源供给，分两批新建了21所镇级特色公办中心幼儿园，新增9500个左右学位，保证适龄儿童顺利入园。义务教育从2011年起全面实行积分入学，大幅度放宽进城务工人员随迁子女入读公办学校条件，与户籍学生待遇一致。仅2015年就有15188名随迁子女就读公办学校，比例67%。截至2015年12月，全国学籍系统数据显示珠海义务教育阶段在校学生20.61万人，仅进城务工人员随迁子女就达12.11万人，占58.76%，超过户籍学生数。

（三）基本养老保险制度实现全覆盖

率先建立统一的城乡居民基本养老保险制度，惠及25.5万城乡居民，率先实现城乡低保标准一体化。目前，珠海已实现基本养老保险制度全面覆盖，城乡居民月人均养老金居广东省第一、全国前列，离退休人员月人均养老金水平位居广东省第三。城乡居民基本养老保险基础养老金提高至350元；失业保险金提高为1320元/月；城乡居民医疗保险财政补贴标准提高到每人每年400元；重特大疾病最高救助金额提高至20万元/人/年；低保标准提高至580元/人/月。

（四）医疗卫生水平逐步提高

珠海市人民医院北区、珠海市传染病综合防治楼和市疾病预防控制中心工程建成，珠海高新区人民医院和遵义五院新院区正式启用；成功改造镇薄弱卫生院15家，改善了农村卫生服务中心配套设施和城市社区卫生服务机构条件，不断提高医疗卫生水平，满足群众健康需求。医疗保险待遇水平在广东省、全国均处于前列。坚持医保、医药、医疗“三医联动”，以破除“以药补医”为突破点，实行药品和医用耗材零差率，推动医药卫生体制改革，使医疗服务收费和财政补助更好地回归“治病救人”的本源。居民健康状况保持良好，人均期望寿命82.5岁，高于全国、广东省水平。

（五）文化基础设施逐步完善

近年来，珠海加大对公共文化设施硬件的投入支出。“总投资近20亿元的“一院两馆”（珠海大剧院、博物馆新馆和规划展览馆）主体工程基本完成”，预计2016年底投入使用。目前，珠海有公共图书馆3个、文化馆4个、博物馆（纪念馆、陈列馆、美术馆）13个、镇（街道）文化站24个、社区文化活动室（农家书屋）233个。每万人享有公共文化设施面积近千平方米。中国国际航空航天博览会、国际马戏节和国际沙滩音乐节等大型活动的举办，大大提高了珠海的知名度。

（六）城乡居民收入增速跑赢同期GDP增速

“十二五”期间，城乡居民收入稳步提高。2011~2015年，珠海城镇常住居民人均可支配收入和农村常住居民人均可支配收入年均名义增速分别为11.2%和12.8%，均高于人均GDP年均增速（9%）。2015年珠海全体居民人均可支配收入36158元，同比增长7%，其中城镇常住居民人均可支配收入达38322元，农村常住居民人均可支配收入达20510元，同比分别增长6.8%和9.6%，城乡居民收入比由2.01缩小为1.88。

二、民生财政支出的主要特征及趋势分析

（一）总体规模和发展趋势

1．民生领域支出增幅趋势明显。统计表明，珠海民生财政支出总额呈逐年增长趋势且增幅明显，从2011年的90.8092亿元增长至2015年的225.1079亿元，年均增长率22.34%，其中2012年增长率达到历年最高值的34.6%，整体民生财政支出增长率整体呈一条波动上升曲线，显示政府高度重视民生事业发展，让老百姓共享改革开放的成果。

2．民生支出占公共财政支出比重总体呈上升趋势。统计表明，近年来珠海民生财政支出占公共财政总支出的增长比重维持在5%~12%的间上下波动，说明这个期间民生财政支出增长规模与财政支出增长规模呈同比扩张态势，民生支出增长速度快于财政支出增长速度，珠海对民生领域的整体投入相对比较稳定。特别是2013年，珠海民生财政支出占公共财政总支出比重突破60%，2014年达到64.3%。

3．民生支出占GDP比重逐年大幅提高。2011~2015年，珠海民生财政支出占GDP比重年均增长率为8.892%，逐年不断提高，2015年增长幅度与增长趋势特别明显，说明现阶段珠海民生财政支出总体制度安排具有相对明确性与一定稳定性，同时也表明财政对民生投入的稳步增长在一定时期不会改变，让老百姓看到发展的预期成果。

4．民生财政支出增长弹性系数波动相对较大。一般说来民生财政支出增长弹性系数是指财政支出增长率与地区生产总值（GDP）增长率之比，如果增长弹性系数大于1，表明民生财政支出增长速度快于GDP的增长速度。“十二五”期间民生支出增长弹性系数表明，2011年、2013年、2014年，珠海民生财政支出增长速度大于GDP增长速度保持在一个合理区间；2012年，出现了大幅度上升，弹性系数为4.94，达到一个小高峰。

（二）各项民生财政支出情况及发展趋势

1．教育、城乡社区、社会保障和就业三项支出占各项民生总支出的比重居前三位。在民生支出中，教育支出绝对总量最大。“十二五”期间，珠海市一般公共预算用于教育、医疗卫生、文化体育、科学技术、社会保障与就业、节能环保、城乡社区、农林水和住房保障等九项民生支出共768.56亿元，占一般公共预算支出59.17%。其中，教育支出228.44亿元，占比17.59%；科学技术支出69.5亿元，占比5.35%；文化体育与传媒支出21.55亿元，占比1.66%；社会保障和就业支出103.04亿元，占比7.93%；医疗卫生与计划生育支出57.82亿元，占比4.45%；节能环保支出39.25亿元，占比3.02%；农林水支出54.09亿元，占比4.16%；城乡社区支出184.77亿元，占比14.23%；住房保障支出10.1亿元，占比0.78%。

2．各项民生支出年增长率波动较大。课题组经调查了解到珠海的各民生支出项目增长率呈大幅波动趋势，出现极不均衡的现象。如教育支出2012年增长39.0%，2014年负增长-3.9%；住房保障支出尤其明显，2011年负增长-31.0%、2012年增长98.5%、2013年增长53.9%、2014年负增长-21.7%、2015年增长1.1%。财政支出内部结构受多种因素影响，单项民生支出呈现不确定性和稳定性。

3．各项民生支出对西部地区的支持力度加大。“十二五”期间，珠海市财政安排补助区级支出166.5亿元，同比增加45.2亿元。其中，珠海市西部地区68.7亿元，占51.2%，同比增加18.4亿元，有力地促进了公共服务均等化。教育支出转移支付6.65亿元，用于十二年免费教育、强师工程，贫困家庭学生补助、西部地区中小学教学装备和基础设施建设等方面。

三、珠海民生领域财政投入建设存在的问题

（一）财力有限与民生支出需求的矛盾突出

由于财政收入基数比较小，剔除上划中央和省级收入后，实际归珠海支配可用的财力并不多。在有限的财力中，还需要安排一定资金用于产业发展等领域，真正可用于改善民生的财政资金缺口比较大，稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的增支压力也比较较大，财政收支矛盾依然突出。

（二）民生财政支出重点不突出

民生问题多种多样，哪些得先解决，哪些应列为当前的重点？要从大量的民生之事中理出头绪，不能仅凭想像，拍脑袋定论。公众认为，珠海民生财政存在平均用力、撒胡椒粉问题，呈现“一个不能少、一个不能漏”现象，九项民生项目每一个每年都能分到钱，不管是否需要，而要分清轻重缓急抓重点、抓难点，如希望在医院数量建设和增长中，更多地引进高端资源，引进名医和名医诊疗中心等。

（三）推进民生财政建设的体制机制有待完善

一是民生建设项目决策机制不够健全。与党的十八大要求比较，民生项目的科学决策机制没有完全建立完善，一些民生项目特别是投资大、规模大的项目缺乏科学严谨论证，对项目可行性和社会效益缺乏深入全面细致的考证，项目完工后的运营管理没有提前谋划，导致资金没有保障。项目决策主观性、盲目性和随意性比较强，出现一些项目只是领导工程、政绩工程和面子工程的现象，甚至烂尾工程。二是民生财政管理体制有待完善。事权与财权不相匹配，在民生保障项目上往往出现“上级决策、下级买单”的现象，导致基层政府的支出压力过大，造成有些民生政策无法落到实处，导致社会民怨比较大。

（四）用于民生财政资金管理科学化精细化水平有待提高

一是民生资金使用需进一步规范，由于民生领域的供给则改革相对滞后，某些需要由公共财政承担的或者力度要进一步增强的民生领域得不到落实。二是筹资渠道单一，社会资本进入民生领域的投资渠道不够通畅，民生支出靠公共财政投入格局还没有从根本上得到改变。三是民生财政投入平台建设滞后，每年财政投入民生资金近百亿元，从财政专户拨付，有些民生项目资金使用周期较长，资金沉淀现象比较严重。

（五）财政用于民生的资金使用效益有待提高

从实际效果看，无论是教育、卫生还是社会保障和就业，没有达到令居民真正满意的效果。只要讲到民生投入，就是政府投入多少资金。民生工作好坏，常常用政府投入多少来衡量。如教育投入，就一直在以教育支出占GDP比重是否达到4%作为唯一标准。医疗卫生、科技、环保等也都以投入占GDP比重来进行评断。用于民生项目资金使用效益缺乏清晰量化评价考核机制，缺乏明确的支出绩效考核目标和指标。某些用公共财政部门与单位经常借助“民生”之名，出现“三争”现象即—争项目、争预算和争投资，但对资金使用效益却往往不够注重。

四、推进民生财政投入建设的对策与建议

发展民生事业、改善群众生活重在机制，贵在长效。推进民生财政建设，既要增加财政投入，更要加强制度化建设，推进供给则改革，不断完善体制机制，建立健全保障与改善民生的长效体制机制，更好地促进社会民生事业可持续发展。今后一个时期，珠海民生财政投入的基本思路是利用好“两个机制”：发挥政府主导机制，集中解决民生基本保障问题，保基本、兜底线；善用市场调节机制，集中解决民生改善提高问题，不断提高人民生活水平和质量。

（一）建立完善财政民生项目科学投资决策机制

提高民生投入决策民主化程度，财政用于民生资金安排、分配、使用，充分广泛听取社会意见，尊重民意。提高加强民生投入项目公开化程度，做到预算公开化、民主化，公开向社会征求民生投入项目，政府组织专家进行论证和风险评估，最终将确定项目再反馈社会征求意见，进一步确保政府决策科学化、民主化和法制化。

（二）探索以市场化提高民生项目财政投入效率

党的十八届三中全会决定提出要“发挥市场对资源配置的决定性作用”，用市场化推动民生投入的效率化，包括民生投入机制的市场化、民生投入方式的市场化和民生事业管理的市场化，用好“市场之手”，让社会资本能够参与到民生投资、参与到民生事业的建设和发展中来，特别是要引入“PPP”模式，实行政府和社会资本共同出资推进公共服务建设，提高公共服务水平。

（三）增强老百姓对财政投入民生项目的话语权

习近平总书记指出：“民生工作直接同老百姓见面、对账，承诺了的就一定要兑现，要做到件件有着落、事事有回音，让群众看到变化、得到实惠”。民生项目选择对不对路，符不符合民意，老百姓最有发言权。必须让老百姓参与决策，由政府包办向老百姓参与转变，反映老百姓所需，需要什么政府就做什么。在民生项目选择上，广泛征求社会各界的意见和建议，并经专家论证后，政府班子集体决策，推进民生项目支出从原来政府行政化主导选定型向民生、民需、民愿选择型转变。今后一个时期，珠海改善民生要根据经济发展和财力状况逐步提高人民生活水平，做那些现实条件下可以做到的事情。

（四）优化民生财政支出内部结构

以民生财政为导向，增加财政“公益性、公共性和公平性”的开支，坚决退出一般竞争性投资领域，把财政资金严格限制在市场失灵、社会资本不愿进入和关系到国民经济重大发展战略与布局的领域，进一步扩大应保必保等民生项目的财政支出。集中财力在一定时期内有重点地加大对实施创新驱动战略中的科技研发投入力度，增加对高水平综合医院、高素质学校建设的财政支出，实现点的突破。发挥财政四两拨千斤作用，设立高端产业发展引导基金，重点支持珠海重大项目建设，以大项目带动更多的投资，促进经济发展。在这里建议率先深化行政体制改革，通过压缩一般性支出，腾出财力增加保障和改善民生项目支出。从珠海全市区域看，从八个区缩减为五个，珠海保税区归并横琴新区、高栏港经济区归并金湾区、高新区归并香洲区，实行“一套人马、两块牌子”的管理体制。从局部看，香洲区城区街道办管辖范围要加大改革力度，适度推进行政管理体制改革，南屏撤镇改街，与湾仔街道办合并，设立南湾街道办；狮山街道、翠香街道和香湾街道合并，设立新狮山街道办；梅华街道归并前山街道办。

（五）设立财政民生投入投融资统一平台

设立财政民生投入投融资统一平台，有利于合理利用市级财政负债空间，采取融资方式筹集民生领域建设所需资金。投融资平台集中分散在各部门的财政资金，归并“珠海社会民生投资有限责任公司”，负责授权范围内重大民生发展项目建设的投融资和相关国有资产运营管理。公司为珠海市属国有独资企业，珠海市政府为公司出资人，授权珠海市财政局履行出资人职责。对涉及审议公司资本性支出、重大投融资、发行金融债券和对外担保等重大事项方案时，由市财政局按程序报珠海市人民政府批准。

（六）建立健全民生资金的财政监督与绩效考评机制

公共财政投入管理的过程本质上是发挥财政资金作用的过程。财政管理水平直接影响财政保障和改善民生的效能。要努力推进财政管理的科学化和精细化，加大供给则改革力度，通过推行民生资金整合、支出绩效评估和加强监督管理等措施，全面提高财政资金使用效益，充分发挥财政保障和改善民生的作用。建立民生资金支出绩效考评机制，对民生资金支出的预算执行反馈等关键环节进行全程监督和评价，建立民生工程暗访、督查制度，形成“科学预算—高效执行—问责监督—结果反馈—影响预算”的循环监督互动模式，抑制部门报大数、乱花钱的现象，促使公共财政投入民生领域资金发挥更大效益。与此同时，建立社会民生领域投入统计体制和信息发布机制，及时发布民生项目政府投入统计信息，接受社会公众监督。