2006年党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出“必须创新社会管理体制”和“深化行政管理体制改革”。[1]自此，拉开了我国社会管理创新的序幕。在“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局蓝图下，一方面，各级政府积极探索培育和扶持社会组织，激发社会组织活力；另一方面，各级政府深化行政管理体制改革，转变政府职能，简政放权。双重路径创新社会管理体系，促进政府职能正确归位，充分发挥社会组织的协同治理功能。

当前广东各试点市积极响应国家政策，大力推进政府职能转移工作，通过采用政府职能分类、公开职能转移目录、签订职能转移协议等方式，政府自我改革进程有序且高效。然而，在行政辖区范围内政府全面进行职能转移，是我国政府职能转变和创新社会管理的新尝试，而职能转移内容与社会组织承接能力、政府与社会组织的关系、职能转移的方式等都是制约政府职能转移的重要因素。

一、广东试点市政府职能转移的成效

2012年广东获得批准在行政审批制度改革方面先行先试，而政府职能转移是行政审批制度改革的重要内容。顺德、深圳、东莞、珠海试点市勇于探索，创新政府职能转移工作各具特色。各试点市充分利用行政审批改革契机，梳理政府职能并分类处理，将公益类、行业自律和管理类、科技服务等社会组织可以承接的职能转移出去，简政放权。经过几年的努力和探索，试点市顺德、深圳、东莞、珠海都根据自身实际情况，创新工作方式，政府职能转移工作富有地方特色。

二、广东试点市政府职能转移所遇困境

我国过去是全能型政府的社会治理模式，导致社会资本欠缺，社会自治缺位，社会组织发展薄弱。因此，依靠政府大力推动的自上而下的改革难免遇上各种困境。

（一）政社关系尚未理顺

当前政社关系模糊，在双方沟通机制、治理分工、组织人员等方面尚未彻底明晰，这既有过去我国社会团体双重管理体制的历史遗留因素，也有当前政社分开改革缺乏经验借鉴的原因。

在治理分工方面，政府越位、缺位、错位的情况依然存在，挤占了社会组织的发展空间，政府部门大包大揽了一些社会组织可以履行的职能，特别是一些社会管理事项，如行业政策规范、规划起草、评审和审核专业资质或资格等，当前试点市的职能转移并不彻底。如2012年3月，东莞市社工委联合多个部门做了“双向调查”：市民间组织管理局、市工商联、行业协会商会发放了3000多份调查问卷，确认了社会组织希望承接276项政府职能。[8]而2012年年底和2013年分别以市政府令的形式出台了两批改革事项目录，共提出取消326项、转移87项行政审批事项和日常管理事项。[9]可见，政府转移职能占社会组织希望承接的职能的32%，或者在职能转移决策时，优先考虑所属事业单位的利益，以是否有利于保留权力为首要衡量标准；或者是有突发任务时，直接通过行政手段把本不属于社会组织业务范畴的任务强加给社会组织，让社会组织充当政府的“消防员”。

在沟通机制方面，更多是利用行政命令、行政文件等方式告知社会组织。在对企业、社会人事的检查、处理、惩罚等时，直接绕开社会组织的知情权，不通报给相关的商会、协会、学会等，而直接将检验或处理结果送达企业或个人，使得社会组织不能及时配合政府部门，也未能使企业或个人及时寻求社会组织的帮助。

（二）政府职能转移承接主体缺乏

1．从社会组织数量上看，2013年广东省社会组织共有3万多个，却只有10%的社会组织承担着政府转移的功能。[10]究其原因，根据《政府向社会转移职能工作方案》要求，承接职能必须符合一定条件。如必须符合经登记管理机关评估等级在3A以上，而许多社会组织都是近两年才成立登记注册的，其发展架构、业务流程、人员队伍、财务预算等都尚未完善。如深圳和东莞，截至2015年，分别共有社会组织9026家[11]和3521家[12]，而具备承接政府职能转移和购买服务自治的社会组织却只有335家[13]和182家[14]所占比例约为3.7%及5.2%。可见，可承接政府职能的社会组织比例严重偏低。

2．从社会组织结构上看，学会、协会等社会团体数量偏少，比重较低，而民办非企业单位占了较高比例。如东莞2013年底民办非企业单位就有1900多家，占登记注册社会组织总数约80%，而且其中400多家是学生接送站，1300多家是小规模、低层次培训机构，公益慈善类只有100多家。[15]而当前待转移职能多与商会协会相关，主要需要社会团体和少数发展成熟的民办非企业单位。这导致政府想转移职能却找不到相应的可承接的社会组织。有些地方的社会组织数量较多，但因为竞争较大或竞争能力不足而没能成功承接政府转移职能，造成社会资源浪费。如“市级清洁生产企业认定”职能转移就有东莞市能源行业协会等7家社会组织报名，而“东莞老字号企业认定”职能因为没有相应的社会组织无法转移。再如“东莞市市级创意产业园区认定”因为一家报名单位条件不符而无法转移。而顺德2013年第一批转移的60项职能中，有7项职能因没有承接主体而无法转移，其余53项职能，区内有能力承接的社会组织都分别只有一家。[16]缺乏竞争环境容易造成权力和资源的垄断，职能转移的改革目的会被异化或歪曲执行。

3．从社会组织的能力建设上看，2012年广东社会组织数量快速增多，此后成立注册的社会组织才不过3~4年的时间，其筹融资能力、人力资源、活动能力、管理效益、财务制度等尚未完善成熟，对政府职能转移、职能承接和开展公众及企业服务能力等更是刚起步，甚至尚不了解。另外，政府作为主导者，对培育社会组织、政社关系理顺、政社沟通协调、政府公共服务购买也处于摸索时期。同时，公众和企业在过去全能型政府的长期管制下，对社会组织不甚了解，对社会组织承接和开展政府转移职能资质和质量更是怀疑。因为这些主客观条件的限制，社会组织的运营能力尚有较大的空间，而能力不足是限制其承接政府职能转移的关键原因。

（三）政府职能转移方式缺乏平等、多元、公正

政府当前转移的方式单一，缺乏多元化，通常以政府购买为主，委托、授权代理、主动移交则较少。这就导致社会组织因缺乏实质审批权力、行业自我管理权力而难以更好的发展。加之，当前很多社会组织因为社会发展的需要，由政府通过政策优惠、项目外包自上而下推动建立，社会资本和社会基础较为薄弱。因此，社会组织经费来源多依赖于政府服务购买，而来源于企业或个人购买、企业会员会费、社会捐赠的则较少。这最终导致恶性循环，社会组织更多的以服务政府和争取政府资源为主，忽视社会管理职能和自我能力的提升。甚至政府当前通过购买而转移的事项缺乏长效、常规，以临时购买为主，若社会组织没有得到长期而充足的政府购买服务，则会面临因为资金短缺而倒闭的危险。

地方政府为了培育和扶持本土社会组织发展，在政府职能转移时表现出强烈的地方保护主义。如目前在政府购买社会服务的招标过程中，明显存在“人情标”的现象。“最大的难点在于人情关系难以打破。”“我就曾亲眼见过一份标书，上面明确说，街道的社会组织可以得5分，市一级的社会组织仅有1分，而按照招标原则，高分者将最终拿到项目。”广州大学社会管理研究院副院长谢建社认为，这明显就是歧视，甚至存在有关系的机构一口气接了十几条街道的服务，形成垄断。[17]政府的干涉和地方保护主义，最终不利于形成公平、规范的社会组织体系和社会自治秩序。

三、地方政府职能转移的对策

地方政府职能转移其目的就是构建“小政府、大社会、好市场”的现代化社会治理体系，针对当前试点中存在的问题，必须予以重视和解决，才能积累高效、规范的政府职能转移经验，利于示范和推广。

（一）明晰政社职能，促进政社分开

社会管理创新的前提是各方明确职责，合理分工，相互合作，协同治理。

1．在治理分工方面，以行政审批制度改革为契机，理顺政府职能，总结当前社会发展需求而催生的新公共职能，分类处理。在明确政府部门承担的行政许可、行政决策、行政处罚、行政强制、行政执法监督等核心职能外，可由社会组织处理的职能则交由社会组织处理。这就决定了政府可通过行政权力、法律、税收等手段进行社会管理。社会组织专业、公益等特性决定其可通过沟通、参与、协商、合作等柔性方式参与社会管理。社会组织分为行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类，可行使行业自律与管理、社会服务职能。政府职能转移时要充分考虑和尊重社会组织的功能和权限。由于过去我国设立事业单位处理部分社会事务，政府在处理政府、事业单位、社会组织三方的职责分工和权限划分时，应以降低公共服务供给成本、尊重社会发展规律、方便公众服务需求的接收方式、最大化公共服务效益为衡量标准。

2．在沟通机制方面，具备承接政府职能转移和公共服务购买资质的社会组织，不仅要具有完善的法人治理结构，而且要能单独处理社会事务并具有独立承担民事责任的能力。政府既可以通过接纳社会组织人员参与代表大会、圆桌会议、研讨会等正规渠道，发挥社会组织民主协商的作用，也可以把在执法过程中发现的问题通报给商会协会等社会组织，使其能配合政府部门开展工作，促进行业自律。

3．社会组织“去行政化”。适当放松对社会组织的管理，拓宽社会组织的融资渠道，减少社会组织对政府的过度依赖，提升社会组织的独立生存能力。行政人员从社会组织中退出，不再兼任社会组织管理职务。社会组织独立组建自己的人才队伍和管理高层人员，实现自我管理。

（二）培育社会组织，提升政府转移职能承接能力

在政府职能转移中，政府要“转得出”，社会要“接得住”。这种“接得住”需要有适当数量的社会组织，需要政府加强培育具有承接能力的社会组织。

1．多渠道培育社会组织。地方政府可充分利用中央新政策释放的鼓励措施，优化地方政策，为社会组织发展争取更多政策资源。如探索降低社会组织准入门槛，放宽社会组织准入条件，出台社会组织人才引入、培养、使用、人才评价、职称评定等政策，建构与社会发展需要相适应的人才队伍。制定落实税收优惠政策，分类实行税费减免，简化税收优惠申请、审批和监管程序。加强当地社会组织孵化器的作用，为社会组织发展提供协助、指导与培训，解决社会组织在政策、资金、场地、人才等方面的困难。通过孵化基地的指导作用，提升社会组织内部管理能力，完善社会组织法人治理结构、民主决策、财务管理、重大事项报告和信息公开等制度。

2．优化社会组织类型结构。业务与政府转移职能相关并已成立注册，而且是政府职能转移急需的，但当前还不具备承接条件的组织，是当前培育和扶持的重点对象。如顺德市，地质灾害治理、房地产估价行业、操作类特种设备作业等职能已列入转移目录，但没有符合条件的承接机构，那么它们就是政府应该重点扶持的社会组织类型。结合广东省当前的经济产业特色，在支柱产业、新兴产业和高新技术产业中，选择规模较大、内部管理规范的商会、协会，给予扶持和指导。而针对成立较多的业务性质相似的社会组织，应该加强监管，做好执法检查，规范秩序，促进其诚信自律，高效运作。

（三）规范政府职能转移方式，拓宽政府职能转移渠道

职能转移程序包括相关职能部门确定事项─制订方案─公告社会─社会主体报名竞争─公示名单─签订协议─事项交接─监督评估，每个事项都蕴含工作人员的主观性。所以，规范政府职能转移方式需要贯穿在整个转移过程。要坚持公平公开的转移原则，在设定职能竞争性程度分类、设定承接条件和评分标准、监督评估细则等都要做到公平公正。相关文件制定前可设立平台鼓励社会组织参与共同制定，征询和采纳社会组织的合理意见。在转移过程中把转移事项、承接主体的条件、承接组织名单、社会组织公共职能事务开展情况等向社会公开，并接受公众监督。“让权力在阳光下运行”，防止新生公共领域的腐败现象的产生。

拓宽政府职能转移渠道。当前在以“委托─购买”为主的政府职能转移方式下，应改变购买随意性、暂时性、零碎性的现象，政府可制定政府购买公共服务长效机制，对可长期转移的职能、经费拨付、转移的方式、社会组织的承接条件、委托协议签订等做出明确规定，避免政府依靠行政权力随意转移大量的临时性工作，保障社会组织承接的稳定性。随着社会组织的不断发展成熟，政府可探索稳妥转移具有实质权限的公共职能；通过授权方式，制定或修改法律法规将某项职能授予商会、行业协会、学会等，赋予社会组织管理社会的合法地位。转移公共服务职能，同时赋予社会组织根据提供的公共服务收取适当费用的权力，政府指导服务定价，鼓励企业、个人根据需要购买公共服务，增加社会组织收入，提高服务质量。

参考文献：

[1]胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N]．人民日报，2013-11-16，（A03版）．

[2][16]张楠迪扬．地方政府职能转移的顺德经验与问题[J]．北京行政学院学报，2014，（02）：23．

[3]李舒瑜.人人都是城市发展主人翁─制度创新促深圳基层民主不断发展[N]．深圳特区报，2012-8-7，（A01版）．

[4]甘霖．加快转变政府职能激发市场和社会活力[N]．深圳特区报，2014-10-14，（A01版）.