一、研究背景

近年来，我国的环境污染令人触目惊心，日益严重的环境问题引起了全社会的普遍关注。2007年，党的十七大报告第一次明确提出了建设生态文明的目标。2012年党的十八大报告直接提出大力推进生态文明建设，加大自然生态系统和环境保护力度。环境治理成为当前政府工作的重中之重，而环境跨区域的特性增加了政府环境治理的难度。如何解决环境跨区域治理问题是我国政府中面临的一大难题。针对环境治理“跨境难”的问题，新修订的《中华人民共和国环境保护法》规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。

在此背景下，我国各级政府对跨行政区域环境治理问题进行了广泛探索，环境合作协议作为一种主张多元主体间的平等自愿、自由合意、互利共赢的契约型治理模式，克服了我国传统环境辖区治理的内在缺陷，为我国政府间的合作提供了一种全新的治理理念和模式，也为我国政府间环境合作提供了全新的思路。在这一契约治理模式的影响下，作为我国改革开放前沿阵地的珠三角地区也在积极地寻求多元主体间平等协商、合作共赢的环境治理路径，开展跨区域环境治理。

二、珠三角地区政府间主要环境合作协议

目前，我国学者对政府间环境合作协议的研究成果较少，仅有几位学者的文章涉及。例如，车犇认为：“环保行政协议即定书面形式签订的公法性契约，是具有环保职能的行政机关，就区域间环境污染防治等环境保护专门事务，在平等协商基础上达成的，以共同推动环境保护为目的并以特定形式为表现的公法性契约”；何晓妍认为：“区域环境保护合作行政协议是指互无隶属关系的行政主体之间以环境保护为目的，基于相关行政事务或者合作的需要，在平等、自愿、协商的基础上达成合意的行政行为，具有主体的特定性，目的的行政性，遵循平等、自愿、协商一致原则，具有抽象行政行为的效力。”

笔者认为政府间环境合作协议，是指两个及以上政府或者环保机构之间，为实现特定的环境目标，基于环境合作需要，运用行政权力，在平等协商、互惠共利、合作共赢的基础上达成的包含环境权利和义务的却不具备法律强制力的书面协议。这种环境合作协议可以是两个以上的不同级别的政府，也可以是不同级别的环境行政机构以及环境机构和政府之间签订的协议。协议的表现形式可以是宣言、备忘录、协议（定）、规划、计划等。

2009年之后，政府间环境合作协议在珠三角地区广泛兴起。无论是代表小珠三角政府的广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、清远、肇庆，还是代表大珠三角政府的粤港澳等都参与到政府间环境合作协议的签订中来，甚至珠三角9市下属的一些县区也参与了环境合作协议的签订。如广州市荔湾区和佛山市南海区签订的《荔湾区南海区同城化建设环境保护合作协议》。这些政府间环境合作协议以自由合意为前提，以治理跨区域水污染、大气污染以及实现珠三角生态平衡为目的，以平等互利为原则，建立了一套基本上以联席会议为平台，以环境合作协议机构为运作机构的跨区域联防共治模式，不仅打破了城市的行政“碎片化”壁垒，而且在珠三角地区跨区域环境合作治理中扮演着重要的角色。

三、珠三角地区政府间环境合作协议签订存在的问题及其成因

（一）珠三角地区政府间环境合作协议签订存在的问题

1．政府间环境合作协议的预期效用不明显。政府间环境合作协议打破了政府间的行政壁垒，在跨区域环境治理中大量涌现。单就珠三角地区而言，从2009年到2015年就有近20个，但其预期效用并不明显。如在水系水质污染治理方面，政府合作协议多有涉及，但“珠三角河流九成为劣V类水质”。据《2015年中国环境质量公告》：“生态环境较好的珠三角流域存在25%的断面水质受到不同程度污染，其中约有12%达到重度污染”。

2．纵向型政府间环境合作协议缺失。参照杨爱平教授对我国政府间行政协议种类的划分方法，笔者认为政府间环境合作协议应分为横向政府间环境合作协议、纵向政府间环境合作协议、斜向政府间环境合作协议和混合型政府间环境合作协议。横向政府间环境合作协议指平级政府间及平级政府机构间签订的环境合作协议；纵向间政府环境合作协议指具有隶属关系、或者存在领导与被领导等关系政府之间签订的环境合作协议；斜向政府间环境合作协议指不平级又不存在隶属关系的政府间签订的环境合作协议。按照政府间环境合作协议的类型，笔者对从网上公开信息收集到的珠三角政府间环境合作协议，进行了归类。

珠三角政府间环境合作协议的种类分布比例是十分不均匀的，具体表现为：20个珠三角政府间环境合作协议中，横向型政府间环境合作协议高达18个，斜向型政府间环境合作协议占2个，没有纵向政府间环境合作协议。也就是说，从目前的资料来看，广东省政府和地级市政府之间或者地级市和地级县或区之间在跨区域环境合作治理中未签订任何民主合意性契约文件，取而代之的是赋有强制色彩的规范性文件，如《珠江三角洲环境保护规划纲要(2004-2020)》《珠江三角洲环境保护一体化规划(2009-2020)》等。

3．政府间环境合作协议的内容不完整，缺乏操作性。笔者在对珠三角的政府间环境合作协议的整理中发现，珠三角政府间环境合作协议一般由基本标题条款、介绍性条款、安排性条款和签署日期等条款组成。显而易见，权利和义务条款、成本与收益条款、效力条款、违约条款纠纷解决机制条款等在珠三角政府间环境合作协议中是缺失的。关键条款的缺失必然导致政府间环境合作协议操作性不强，如“2011年东莞和惠州因流沙河上游惠州博罗县园洲、石湾等镇的污水排放导致下游东莞石龙镇水质恶化、发黑发臭，东莞市想通过《深圳市东莞市惠州市界河及跨界河综合治理工作协议》的第四次联席会议与惠州协调共同治理沙河，惠州市则认为沙河是博罗境内的主要排污河，不属于跨界河，东莞市纲要办指出，环境合作协议中无明确治理沙河的污水排放事项，无法进行操作”。

4．政府间环境合作协议的效力等级较低。“我国的行政协议虽然有民间认同的事实上的合法性，但是却没有制定法上的合法性”，我国宪法以及有关组织法、行政法均没有对政府间环境合作协议做任何规定，甚至2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》对政府间环境合作协议也没有做任何规定。同时，行政规章条例和规范性文件中也没有对政府间环境合作协议做任何规定。如《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》中第五条指出：“省人民政府建立区域大气污染防治联防联控监督协作机制，采取的措施包括协调解决跨地市行政区域大气污染纠纷，协调各地、各部门建立区域统一的环境保护政策。”虽然该办法支持和鼓励跨行政区政府间就跨界环境污染问题展开区域联防联控合作治污，甚至推动区域建立统一的保护政策，但却没有对跨区域环境治理中合作机制之一的政府间环境合作协议予以认可，也没有做任何说明。这从客观上决定了政府间环境合作协议缺乏法律法规的强制力和约束力。

5．政府间环境合作协议的产生程序缺乏民主。民主，源于希腊语“demos”，意为人民，其定义为：“在一定的阶级范围内，按照平等原则来共同管理国家事务的国家制度。”《中华人民共和国宪法》规定：“我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。”我国《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也明确规定保障人民的参与决策权和知情权。在环境领域，我国水污染防治法、环境噪音污染防治法和新修订的环保法等都明确规定公众有参与权，《环境影响评价公众参与》中甚至把可以让公众参与改成了必须让公众参与。由此可见公众在跨界环境合作协议的签订中也有参与决策权和知情权。

叶必丰教授在对长三角政府间行政协议的研究中发现，“长三角地区政府在签订行政协议时，并未给予公众参与机会，公众的意愿和要求得不到很好的体现和反映，甚至连最终签订的行政协议都没有公开”。这一现象在珠三角政府间签订的环境合作协议中也有体现。珠三角政府间签订环境合作协议的程序包括谈判、草拟和签署，但却存在以下几个方面的问题：第一，极少看到公众参与到珠三角政府间环境合作协议的签订中去，有的协议中提到公众参与机制，但却在实际的操作中却并未落实。根据网上公开的资料，笔者发现珠三角政府间环境合作协议在草拟过后甚至都没有公开征求公众的意见。第二，政府间环境合作协议缺失公示环节。笔者在搜集珠三角政府间环境合作协议的过程中发现，珠三角政府间最新签订的环境合作协议仍然无法从政府官网和其他网上途径查到，仅从媒体的报道中得到只言片语。第三，政府间环境合作协议的签订存在迫于上级环境指标签订之嫌，笔者认为这与广东省人民政府采取了规章制度和规范性文件等直接替代了环境协议，同时规范性文件中规定各地方政府要对环境问题做出处理，迫使珠三角地区各地方政府间签订了一系列流于表面的环境合作协议是密切相关的。

（二）珠三角地区政府间环境合作协议存在问题的成因分析

1．政府间环境协议兴起较晚。我国政府间环境合作协议兴起于21世纪初，始于2002年的江苏盛泽和浙江王江泾由于边界水域污染签订的《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》。随后2004年，我国出现了第一个跨流域政府间的环境合作协议的签订，随着生态文明建设的提出，2008年之后区域政府间环境合作协议签订才大规模兴起。从第一个政府间环境合作协议签订至今，政府间环境合作协议的发展历程也只有十几个年头，与发展成熟的民事合同是无法比拟的。另外，从政府间环境合作协议作为跨区域环境问题的解决模式被启用开始，一直处于探索阶段，内容还不成熟、操作性不强，如《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》的第3条第3款第3项规定：“由于水污染事故造成经济损失时……如系政府有关部门管理不善或不作为造成的污染引起的损失，由相关政府赔偿全部损失。如无法形成共识时，受害方可要求国务院有关部门直接介入调查，并依法处理。”该协议约定了违约责任的承担方式是“赔偿损失”，但是并未约定损失的计算方式、标准、支付方式等，协议显然不具有操作性。珠三角地区政府间掀起签订环境合作协议热潮是在2009年，这一年珠三角政府间签订的环境合作协议不少于十个，而且还是借鉴其他地区的不成熟经验签订的。毋庸置疑，这批协议的内容和操作性、协议的效力、协议的程序和运作机制难免不成熟。

2．科层制的影响。我国是单一制国家，从中央到地方遵循严格的等级制，这种等级制体现为一体化行政。“以一个高度集中的中央权威为核心，在全国建立起高度统一、高度结构化的行政体制，由中央统一制定重大的宏观的行政决策，然后在全国统一推广实行，并由中央对各个地方实行严密的监控，保证统一政策的有效实现。”从中央到地方按照部门机构的层级形成严格的监控、指挥网络，官员的绩效考评也是按照科层级别由上级政府决定的，如果下级不服从上级的命令便会面临行政处分，在晋升上也会遭遇困难。生态文明建设也是政绩考核的内容之一。然而，一方面GDP的硬指标没有改变，另一方面还要追求生态绩效，而短期内政府转型也不现实。随着跨区域环境问题的不断恶化，平级政府或者不存在隶属关系的政府间被迫合作，合作也就缺乏诚意，因此，环境合作协议的内容不会追求至善至美，在流程和运作过程中也会存在一些缺陷。

3．相关法律制度不健全。政府间环境合作协议之所以广泛兴起有其自身的优势。比如说打破区域壁垒，初步实现了政府间跨界环境问题的合作，也可以因地制宜地解决环境问题。但政府间签订的环境合作协议往往游离于法律规章之外，缺乏法律效力，直接影响这类协议在处理跨界环境问题中的效力；同时，在协议的执行中，如果一方违约，无法诉诸法律渠道，且违约不用担责，协议面临失效的风险，这些客观状况进一步导致政府之间签订的环境合作协议流于形式，成为一种追求政绩的“面子工程”。

四、政府间环境合作协议的完善路径

（一）减少环境合作协议签订过程中的行政干预

首先，转变观念，加强上下级政府在跨区域环境问题中的纵向合作。跨区域环境问题打破行政区划，不再是某个行政区内部的事务，而是多个行政区或者某片区域的事务。上级政府在跨区域环境问题中不能再扮演置身事外的“指挥官”角色，需要设身处地地深入环境污染区域，与地方政府一起携手推动环境治理。其次，减少签订过程中的行政干预，转变治理方式。如变过去的环境指标、环境考核等硬性环境治理办法为纵向因地制宜的合作。上级政府与下级政府在跨区域环境合作协议中共同承担职责，上级政府也需要在跨区域环境合作治理中承担一部分经费支出、技术支持和物资供给。跨区域环境问题中的纵向的合作不仅可以加强上级政府对跨区域环境治理的监督，也可以提高下级政府处理跨区域环境问题的积极性。

（二）完善政府间环境协议的条款内容

首先，政府间环境合作协议需要在保留原有的原则性条款的同时，加入一些其他条款，如权利与义务条款、成本与收益条款、效力条款、违约条款和纠纷解决机制条款等，甚至可以在协议的内容中载明政府间环境合作协议的程序条款，并且这些条款应该被作为政府间环境合作协议的必备条款。同时，在新加入的政府间环境合作协议的内容条款中一定要实现权责对等、成本收益均衡，从而实现政府间环境合作协议的科学、合理设置。其次，细化政府间环境合作协议的安排性条款，如明确跨界环境合作的领域和运作机构的具体职能；明确各方在跨界环境治理中的权责、成本与收益条款，对治理成本进行预算；明确各方财政负担、资金给付方式、资金到位截止日期；明确各方的收益比例等。也可以在文本中载明环境合作协议的生效日期，退出政府间环境合作协议的方式等；明确政府间环境合作协议的纠纷解决渠道、解决路径，甚至可以明确违约方在违约时应承担的经济赔偿。

（三）提高政府间环境协议的制度效力

首先，需要完善立法。如在《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》等相关法律中对政府间签订的环境合作协议进行说明，并进行规范，赋予政府间环境合作协议以法律效力，使政府间环境合作协议不流于形式。其次，拓宽跨区域环境治理之下的环境冲突的司法解决渠道。参与签订协议的地方政府作为法人主体，有权对按照环境合作协议治理所产生的跨区域环境冲突提起行政诉讼，行政诉讼可以参考美国的做法，既可以选择行政仲裁，也可以直接提起诉讼。这样，政府间环境合作协议就有了法律保障。最后，落实政府间环境合作协议的上级审批制度。我国目前正在进行行政审批制度改革，提倡简政放权，让地方政府有更多的自主权。那么，这与落实上级政府在政府间环境合作协议中的审批权是否矛盾？笔者认为不然。一方面，我国行政区划众多，跨区域环境污染严重，环境合作协议有利于克服行政区划“碎片化”；另一方面，政府间环境合作协议效力不强，在跨区域环境合作治理中效能不明显，如果通过上级政府的审批，增加政府间环境合作协议的制度权威，从而跨区域推动环境合作治理，笔者认为这与我国生态文明建设的初衷是一致的。具体做法如下：一是人大审批制度。人大审批制度主要内容是签订协议的各地方政府在约定达成修订稿以后，提交同级人大审批，同级人大审批通过，政府间环境合作协议可以生效。这一类审批制度适用于联防监测等未涉及流域内的重大污染造成的跨行政区治理，可以报请同级人大常委会审批。二是上级政府审批制度。签订协议的各级地方政府寻求上级政府的审批。这一类审批制度适用于涉及流域内重大的污染治理。如省际政府签订的关于区域内重大环境污染的政府间环境合作协议可以由国务院负责监控，做出批准或者不予批准的决定，一旦省际政府间环境合作协议被批准，那么政府间环境合作协议就相当于规章条例；如果政府间环境合作协议不被批准被退回，那么政府间环境合作协议就失去了法律效力。其他的由于省内重大流域环境污染所产生的政府间环境合作协议则不需要中央政府的批准，只需要省际政府批准；照此类推，地方政府在处理地方重大跨流域污染中所签订的环境合作协议，只需要本级政府的上级政府审批。

（四）在政府间环境合作协议的产生程序中引入公众参与机制

一方面可以鼓励公众通过批评、建议和信访等形式参与到政府间环境合作协议的签订过程中来；另一方面政府在签订环境协议前必须按照《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》的规定，通过听证会、电话访谈等形式听取公众意见，进而通过告知、陈述、申辩、提供证据、辩论等途径使环境合作协议成为民众意愿的凝结。具体到行政协议的签订过程，公众的参与和监督应该包括：达成环境合作协议前充分听取公众的意见，也必须对环境合作协议文本签订的理由与法律依据进行说明；草拟完环境合作协议文本后，各方政府必须向公众公开征集意见，在充分听取民众意见后再对草拟文本进行修订，修订后的表决通过要有公众代表参与。政府间环境合作协议一旦签订生效，环境协议的正式文本必须对民众公开，在全社会范围内接受监督。