党的十八届三中全会提出“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”①，农民问题历来是党和政府工作的重点与难点，农民政治参与水平关系着我国农村政治体制改革的成效。农民作为国家治理现代化的主体，主要通过政治参与实现对国家的治理，现阶段农民政治参与仍存在制度运行低效、参与行为非制度化等问题。为此，要在文化、制度、社会等方面提升农民政治参与水平，以适应国家治理现代化的需要。

一、农民政治参与的必要性

党的十八届三中全会把国家治理现代化作为深化改革的目标，农民主要通过政治参与行为对基层政治改革和社会改革发挥作用，其政治参与的素质与能力与国家治理现代化要求仍有差距。因此，当前必须提升农民政治参与的能力和水平，为推进国家治理现代化打下坚实的基础。

党的十八届三中全会明确指出全面深化改革的总目标：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从其内涵上分析，重在“治理”二字。国家治理现代化强调治理主体的协同共治，突破了不同于以往的治理理念，在经济、政治、文化、社会等各方面，运用现代化的手段和方法推进国家治理体系和治理能力的现代化。首先，“一个国家的社会治理状况，取决于政府对社会生活的管理能力，更取决于公民的自我管理水平。我们要实现良好的社会治理，真正在社会领域实现善治，需要强有力的社会管理，更需要高度的社会自治。”②农民问题是党和政府工作的重中之重，农村社会自治关系着国家政治体制改革，更攸关社会治理现代化的实现。农村社会自治主要通过农民政治参与来实现，因此，农民政治参与水平直接影响国家治理现代化的整体实现。实现国家治理现代化需要社会各类主体建言献策，共同努力。农民生活在基层，只有解决好农民生活中的利益问题，才能凝聚民心，为国家治理现代化注入鲜活动力，农民高效有序的政治参与为国家治理现代化提供了坚强主体。其次，改革开放以来，基层民主一直是我国政治建设中的重要部分，也自然成为国家治理改革的重点领域，农民作为农村基层民主改革的主体，提高其增强政治参与能力和政治参与水平，在基层民主实践中对本村事务进行管理，促进农村经济政治发展，不仅有利于基层民主改革的顺利进行，而且还可以为推进国家政治治理现代化打下坚实基础。

二、农民政治参与存在的问题

现阶段，我国农民政治参与热情有所提高，农民为维护自身利益通过村民自治、信访等各种制度方式参与政治。但在其政治参与过程中，出现了农民政治参与制度运行低效、参与工具化特点明显、非制度化参与行为呈扩大趋势等问题，农民政治参与面临一些困境。

（一）农民政治参与工具化明显

马克思曾说过，人们奋斗的一切都与他们的利益有关。农民受其自身政治文化、民主法律意识影响，政治参与呈现工具化特点，目的性参与较少。“所谓目的性参与是指参与者把政治参与当作一种目标来追求，或者至少是当成目标之一来追求；而工具性参与则是参与者把政治参与当作实现其他目标的手段。”③农民政治参与大多为了维护自身利益，如道路维修、土地承包、拆迁补偿款等与自身利益密切相关的具体利益，而对于村庄整体发展规划的问题却态度冷漠。在村庄招商引资、村庄公共服务设施建设时，农民自身没有看清自身利益的具体性与村庄整体利益之间的关联性，大多农民觉得与自己无关，不愿参与决策过程。这说明农民缺乏政治参与意识，农民没有把政治参与作为自己的一项权利和义务，重视利益的获得，却轻视义务的履行，只是把政治参与当作实现其自身利益的一种手段，而手段是具有随意性，可以随时更换或抛弃的，易造成政治参与过程中出现贿选等现象。

（二）农民政治参与制度的低效性

随着经济发展、社会环境的变化，农村阶层逐步分化，不同阶层的农民希望通过政治参与来维护自身利益的热情越来越高涨，原有的政治参与制度在实践过程中已经不能很好地满足农民需求，引发农民政治参与的制度低效性问题。一方面，已有的制度运行低效。农村基层人大制度在具体运作中问题突出，人大代表的构成具有“精英化”倾向，阻碍了最广大人民群众表达自身利益。此外，农民对选举的候选人了解程度不高，所以对这样的情况下选举上来的“身份特殊”的人大代表的监督力度也自然较弱。村民自治在实践中，农民的民主选举权存在走过场、贿选现象，民主决策往往带有事后通知的性质，民主监督缺乏有效机制，民主管理权逐渐沦为村民委员会而非农民进行村务管理的权利，这些问题弱化了已有农民政治参与制度的功能。另一方面，新型民主形式没有制度保障。自从浙江温岭的民主恳谈会制度实施后，全国各地兴起了协商民主实践的热潮，各类民主恳谈会、村民会议、民主议事会等协商民主形式不断被运用于解决农民利益方面的问题，大大加强了农民与上级政府的沟通，缓和了二者紧张的关系。党的十八大也指出要推进协商民主制度化发展，但现阶段农村协商民主形式既没有得到统一规范，也没有形成长效的制度机制。另外，协商民主形式随着领导人的更替而变化，具有很大的不稳定性，在一定程度上影响农民利益的表达。

（三）农民政治参与行为非制度化

农民政治参与难以通过制度化渠道实现，于是他们就有可能会寻求极端的方式维护自身利益，由此出现了农民政治参与行为非制度化现象。首先，贿选现象普遍存在，农民经济生活水平提高，不同阶层农民为维护自身利益而对干部进行行贿或者购买普通群众的选票，如在承包土地、鱼塘或者扶贫贷款等方面，对干部行贿，使政策向行贿者倾斜而获得一己私利。当普通群众利益受到侵害时，他们很容易走上越级上访或报复官员群体性非法维权等错误道路。其次，上访本是农民的合法权益，但其行使需要按照严格的制度程序，办事时间长，相互推诿，效率低下，产生推诿感，农民逐渐形成“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的错误思维倾向，认为越级到高层部门，才有实现权益的可能。最后，我国农村受传统政治文化影响是一个重礼轻法的乡土社会，宗族势力仍然存在，一些村中的大姓家族可以凝聚众多本姓村民，不仅可以在重要决策表决时操纵决策、左右选票，而且还可以在本宗族内解决村里的大小事情，基本忽视法律制度的规范作用。

三、制约农民政治参与的因素

农民政治参与是农村基层民主政治的重要部分，也是衡量政治现代化的重要指标之一，因此分析制约农村政治参与的因素，对农村政治体制改革和农村政治现代化具有重要意义。

（一）农民民主法律意识淡薄

“在‘村民是否在村民会议上提出意见或建议’的调查中，只有30.1%的农民表示提出过意见或建议，69.9%的农民表示没有提出过任何意见或建议。在对村庄的村务、财务、政务的监督上，只有28.1%的农民进行过监督，62.5%的农民从未进行过监督，另外有9.4%的农民表示村务、财务、政务未公开。”④调查结果表明，农民政治参与意识淡薄，参与程度不高。一般情况下，农民自身受教育程度与农民政治参与意识成正比，但值得注意的是农民受教育程度高并不等于农民民主法律意识高。农民的民主法律意识受其政治文化环境、国家政策宣传、民主实践锻炼等多种主客观因素影响。此外，农民并不明确自身民主权利具体是什么，而是把民主权利看作是获取利益的工具。传统的封建政治文化，如“官本位”思想、中庸思想等，使农民利益受到侵害时，存在“怕出头，保平安”落后思想，不以实际行动与手中的民主权利捍卫自身利益，解决问题。在法律认知方面，农民一般对法律规定一知半解，并且轻视法律意识普遍存在，对法律的作用认识片面化，认为法律只是对违法者制裁，而忽视法律保护人民合法利益的作用，对法律存在敬畏、疏远、怀疑的态度。

（二）农民政治参与制度机制不健全

首先，现有的农民政治参与制度机制运行效果差，导致农民政治参与制度运行效率低。制度形成后是否有效，取决于相应制度机制的运行状况，如果农民不能透过相应制度机制进行政治参与，那么制度就会流于形式，处于低效状态。其次，农民政治参与监督机制不健全直接影响农民政治参与的愿望和利益要求。村民对本村事务的监督权也没有一套真正行之有效的民主监督机制。在现实生活中，对罢免村民委员会成员或是听取村民会议的工作报告，都是村民委员会召开村民会议，使《村民委员会组织法》规定的村民的监督权真正实行起来困难重重，久之，农民利益要求得不到满足，农民政治参与期望值下降。

（三）农民政治参与渠道不畅通

农民政治参与需要借助一定的载体来表达需求，而这个载体就是农民政治参与渠道。渠道不畅通，就会堵塞民意疏通管道，使农民非制度化政治参与程度扩大。当前农民政治参与渠道运行效率低，有待于进一步完善与创新。首先，在现代媒体应用上，微博、微信等现代软件的开发，使其在发挥娱乐功能的同时更肩负起了社会监督的作用，逐渐成为农民在网络上发表言论，表达利益诉求的场所，但与之相对应的规范化渠道的建立却存在滞后性。其次，农民政治参与渠道存在与政治空间的不对称性，农民工群体庞大，其常年在外务工，能够广泛接触新事物，思想也较先进，但农民工由于常年不在本村，其政治参与渠道与其所在政治空间存在“错位”的现实情况。再次，对于已有的农民政治参与渠道监管不力，导致形同虚设。如一些村委会本是代表农民利益的组织，却并没有起到应有的民意疏通的作用，仅流于执行上级安排的任务，本末倒置。

四、农民政治参与的路径选择

农民政治参与道路曲折，要摆脱其发展困境，在国家治理现代化的顶层设计之下更上一层楼，就要针对当前农民政治参与过程中出现的问题，结合对其制约性因素的分析，从以下几方面入手，对农民政治参与的路径做出正确选择。

（一）发挥文化层面治理的教育功能

农村传统政治文化影响着农民政治意识的正常发育，农民自身还没有从心理、思想上向现代化转变是现有农民政治参与制度无法发挥其应有作用的深层心理因素。再精良的制度在传统农民手中也如废纸一般，结合传统政治文化中“和合”的儒家政治文化思想，对农村中的礼俗文化进行改选，并加以正确利用，可以促进农村参与型民主的发展。另外还应以平等、民主、法治的现代文化治理观念重塑农民民主法律意识，培养农民政治参与主体意识。此外，借鉴西方国家民主理念要依据农村实际情况，具体问题具体分析。近年来，农村基层民主建设中协商民主实践形式应用广泛，我国农村在应用协商民主理念和具体实践形式时，要坚持社会主义协商民主的正确方向，注意与我国农村传统的政治结构、文化心理相适应，进行批判地借鉴。最后，要重视文化治理对农民的教育引导作用。教育是提升人的综合素质最直接的手段，也是文化治理现代化的首要方式，文化治理现代化，包括以现代的理念和现代的治理手段进行文化层面的治理，应该把对农民的政治文化素质教育作为一项基础性工作，努力进行教育形式的创新，如在相关影视作品、插画手册、公益广告、网络平台上进行符合农民认知水平和兴趣爱好的政治文化教育，以期达到预期效果。

（二）重视制度层面治理的保障作用

首先，改革现有农民政治参与制度，促进其高效率运行。人民代表大会、村民自治制度与信访制度是保障农民政治参与的三大制度骨架。具体来说，针对人民代表大会，关键在于人大代表的选举方面，人大代表的构成应做进一步调整，增加农民、工人等普通身份群众的比例，给予其平等的发言权；人大代表候选人的确定程序要公开透明，对人大代表的个人情况、能力应以演说或者是文件方式向村民公布，让村民了解代表自己利益的代表，做到让农民放心。此外，村民自治制度是农民政治参与制度的核心部分，针对村民自治中的四项权利，应着重强化民主决策和民主监督这两项权利的行使，做到事前决策、事后监督。针对信访制度，要改革现有的信访制度，促进信访制度管理规范化发展，取消始于2005年的全国信访排名制度，防止出现“截访”“拦访”等现象，提高信访部门办事效率。

其次，健全相关法律与体制机制，为农民政治参与提供法律保障及疏通参与渠道。建立健全相关法律，让农民依法参与政治，促进农民有序参与政治。完善相关体制机制，如改革现行的村务公开制度，统一规范村务公开的内容、形式及健全对公开内容的反馈制度，保证公开内容真实性、有效性，使村务公开真正落到实处；改变农村基层协商民主实践形式的不稳定性问题，使之上升到制度层面，以制度的形式将其确定下来，发展成农民政治参与的长效机制；创新农民政治参与监督渠道，传统的举报信形式、行政复议、投诉等方式效果不佳，应充分利用网络平台，并开发网络平台的监督功能，并实施制度化管理，充分发挥网络议政的优势。

（三）强调社会层面治理的监督效能

社会治理相对于传统的社会管理有很大区别，其“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”⑤，通过协商、审议等多种民主方式进行社会治理，使治理行为的认可度大大提高。首先，农民作为社会治理的重要主体，应提高其组织化水平，使农民以组织的形式参与村务管理，改变单个农民进行维权的弱势地位。优化农民政治参与的组织形式，应着重发展农民现代经济组织、社区自治组织和鼓励农民参与各种社会组织。农民通过这些组织，以合法化、组织化的形式积极参与政治，对国家政府进行监督，以维护自身经济、社会利益。其次，社会治理强调治理手段多样化、现代化。在进行乡村治理过程中，为农民政治参与的规范化、制度化提供多种监督方式，要注重治理渠道的创新利用，积极推广农村基层协商民主这种新的实践形式，如召开村民会议、听证会等，加强与领导干部的沟通，表达农民的利益诉求。要重视农民网络议政功能的开发，充分利用网络媒体具有纸媒所不具有的快捷性、自由性、多元性等优势。例如，村干部可以借助网络媒体，与农民进行“线上”互动；在涉及村民利益的重大公共项目开发时，可以在网络上以投票方式来征集民意，再结合“线下”与农民协商等方式，做出决策，提高决策科学性，更好反映农民利益诉求；还可通过网络政务平台对乡镇政府工作进行监督和评价，充分发挥农民在社会治理中的监督作用。最后，社会治理要秉持源头治理的观念，做到预防性治理，这要求乡（镇）政府要把治理的触角伸向社会末梢，以着眼于维护最广大人民根本利益为目标，防微杜渐，把问题最小化解决。

注释：

①中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]．北京：人民出版社，2013，（11）：28．

②俞可平．论国家治理现代化[M]．北京：社会科学文献出版社，2015，（03）：121．

③田慧武．关于新农村建设中农民政治参与问题的思考[J]．岭南学刊，2008，（03）：95．

④徐勇．中国农民的政治认知与参与[M]．北京：中国社会科学出版社，2012，（12）：65．

⑤中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J]．北京：人民出版社，2013，（11）：49．