“基层协商民主，主要指在党的统一领导下，乡镇、村、社区等基层单位的公民通过有组织地开展对话、讨论、审议等形式，参与公共政策和基层社会治理的活动。”它是中国社会主义民主政治的特有形式，具有独特优势，是党的群众路线在基层政治领域的重要体现。党的十八大报告中提出，要健全社会主义协商民主制度，积极开展基层民主协商。党的十八届三中、四中全会均提出，要推进协商民主广泛多层制度化发展。2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，就新形势下如何开展基层协商等做出全面部署。习近平总书记多次强调，人民群众是社会主义协商民主的重点，要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。近年来，基层协商民主在各地稳步实施并不断深化，取得了一些实效，在推进基层民主政治建设和社会治理工作方面都发挥了重要作用。其中，广州市白云区在基层协商民主实践中取得的成效较为突出。

一、白云区实施基层协商民主的主要做法

广州市白云区始终高度重视基层民主政治建设和社会治理工作，积极探索基层协商民主的实现形式和运行机制，开展多种方式的实践创新，通过广泛动员，搭建平台，规范流程，开展议事协商、对话协商、共建协商、开放协商，推动基层协商民主向着广泛、多层、制度化发展。

（一）议事协商，推动基层民主运行规范化

议事协商主要是指基层组织针对群众反映的社区公共事务和事关社区公共利益、居民切身利益的问题或者社区内重大问题，通过汇总归类梳理形成议题，召集相关人员按照一定的流程进行商讨、议决，达成共识、形成决策的一种民主形式。其表现形式有居民说事、协商议事会、居民论坛、民情恳谈会、小巷访事等。如：松洲街槎龙第一经济合作社成立了包括党员、干部、群众为成员的调研组，与社员股民广泛交流，征求意见和建议，逐步形成了党员议事、代表决定、社长执行、群众监督的工作机制，较好推动了集体经济的发展；三元里街走马岗社区开展“街坊议事会”，听取街坊们关于社区事务的意见和建议，推动了社区事务决策的便民性和科学性；钟落潭镇寮采村推行党总支部、财务廉政监督小组和村民代表、老人协会、妇女协会、商会、退伍军人协会七方协商机制；同和街、白云湖街、金沙街等地也先后制订出议事型协商的具体实施办法，并逐渐形成制度。

（二）对话协商，促进基层事务决策的科学化

对话协商是围绕公众关心的重大问题，政府有关机关负责人与群众或团体面对面，直接聆听群众呼声、征询群众意见、回答群众问题、解决群众难题的一种协商方式。“同德围地区综合整治工作咨询监督委员会”是此类协商的典型代表，它作为政府和群众沟通的桥梁，在完善“南北高架路桥建设方案”、促成“地铁鹅掌坦站二次落地”等方面发挥了重要作用。该咨询监督委员会存在的意义已经远远超过了同德围综合整治的本身，作为一种模式，它已经复制到社会管理和公共服务等领域。同德街在推进田心村城中村改造工作中也运用了这种模式，成立了“田心村城中村改造工作咨询委员会”，对改造工作进行全程监督，确保改造工作能充分反映群众意愿，科学有序推进。人和镇的“机场噪音区治理项目（白云区）咨询监督委员会”、金沙街的“金沙街地区公共配套设施咨询监督委员会”等都为工作的顺利推进发挥了重要作用。

（三）共建协商，助推基层社会治理现代化

共建协商是为强化驻社区单位的社区建设责任，推动驻社区单位社会性、公益性、服务性资源向社区开放，形成共驻共建、优势互补、资源共享的工作格局，实现社区范围内社会服务和重要工作协同联创的协商形式。三元里街辖内有广州中医药大学等大、中、小各类学校22所，中南民航管理局等中央、省、市单位13个，万达广场、梓元岗皮具城、广东音像城等40多个辐射全国乃至东南亚的专业展贸市场。街道要协调辖内中央省市单位参与街道、社区建设实非易事。三元里街党工委积极拓展党建工作的视野和功能，成立三元里街党建联席会。“党建联席会通过制定章程、健全制度、加强走访、重大事项通报等措施，发动驻街部队、机关、企事业单位、新经济组织、社会组织的党组织30多个党建联席成员单位，实施社区党建共商、事务共管、资源共享、文明共创、难题共解、活动共办，共同解决当前经济发展、社会建设面临的实际难题，推动三元里地区社会经济的协调发展。”

（四）开放协商，实现基层公共利益最大化

开放协商是就公众关注的重要事项和议题，依托一定的介质（报纸、电视、广播和网络），让群众以平等身份自由进入、广泛参与，通过平等协商程序，畅所欲言、理性对话、自主决议、汇聚民智、达成共识，找到解决问题的路径和方法，并由参与者执行方案的协商形式。新市街开通“广州新市网•白云社区”、出租屋管理中心“QQ空间”和“腾讯微博”等新型媒介，接受网络投诉监督，提供咨询服务，不断拓宽社情民意表达渠道。金沙街横沙社区金永喜超市门前、55路公交车站附近的烧烤档及无证摊贩乱摆摊，导致交通不畅，环境污染，长期困扰周边居民。附近的群众主动提出解决办法，金沙街道办、横沙集团公司多次组织商讨，集思广益，最后将原先乱摆摊的空地改造成绿化带，供居民休闲娱乐使用，困扰居民多年的问题迎刃而解。

二、白云区基层协商民主实践中存在的问题

白云区基层协商民主的实践和探索，在促进基层事务决策科学化、扩大基层民主、推动基层社会治理现代化等方面起到了积极的作用。但不可否认，这些基层民主建设还处于探索阶段，还存在这样或那样的问题，离“广泛多层制度化”的要求尚有一定的差距。主要表现如下：

（一）基层干部的协商民主意识淡薄

“一些基层干部的官本位、权力本位思想还比较浓厚，对基层协商民主建设的重要性认识不到位，对基层协商民主不重视、不过问，甚至出现违反基层民主制度和替民做主的现象。”白云区是一个典型的城乡二元结构体制地区，经济发展水平、政治民主化进程与天河、越秀等中心区域还存在一定的差距，部分基层干部认为协商民主难以实现，不愿推进，还有少数干部习惯“以会代议”，讲究上下级关系，不习惯以平等身份与广大群众进行交流互动、倾听群众的心声，因此协商民主的成效也就大打折扣。

（二）参与主体代表性和能力不足

我国基层协商民主虽然发展迅速，但仍处于探索阶段，且各地存在差异性，也没有明确的法律法规规定参与民主协商人员的广泛代表性与程序的科学性，这就直接导致产生了协商民主代表性不足的问题。在参与民主协商人员的选择上，有的村（居）从户籍人口中随机抽样，有的村（居）则自愿报名，还有的“乱点鸳鸯谱”，“这些零散的、少数群众的意见是个人化的，并不代表广大群众的利益，必然削弱了协商的公共性。”在农村，部分村民受个人眼前利益所驱动，存在功利性强、责任性弱，不发补助不参加活动的现象。协商民主是上层建筑，也是具象的事物，要求其参与的主体既要有参与意愿，又要有参与能力。但是，纵观当前部分镇村，在一定程度上存在着干部不屑参与、中青年没时间参与、流动人口不愿意参与、老年人不会参与的现象，使参与主体不广泛、代表性不足，以及在能力素质上还有待提高，导致协商活动难以开展，协商结果自然也无法获得广泛认同。同时，由于基层工作千头万绪、事务繁杂，基层干部疲于应付，没有足够的精力开展经常性的协商活动。

（三）基层协商民主制度不健全、不规范

任何一种民主要想行之有效并且获得长久生命力，必须依靠一整套完善的制度法规的支撑和维系，基层协商民主亦是如此。白云区基层协商民主的实践在一定程度上还存在随意性。首先，大多数协商形式定位模糊，角色模糊。有的地方的协商形式因领导人的去留或意见改变而决定是否存废，协商的内容与程度往往朝令夕改。其次，协商过程的具体细节不明确，比如什么样的问题必须协商、需要多少法定人数提出来的意见才能够提交会议讨论、需经什么程序、政府对此意见的处理程序与模式等，缺乏明确的规定。再次，“当政府的预定方案与群众的倾向性意见出现不一致或群众意见纷呈而提交人大表决时，人大经何种程序表决也没有可依据的章法。”个别地方协商的民主性、科学性、公开性、平等性、自由性不高，甚至出现操纵、决而不行、漠视民意等现象，协商民主沦为形式。究其根本原因，在于缺乏对协商民主的过程与结果进行体制内外的监督与问责系统，法律并未明确授权任何机构或个人对恳谈会的过程与结果进行监督。镇人大只能监督镇政府的组成人员，而对恳谈会本身以及其他人员没有监督权。“群众只有参与恳谈会的权利，无监督恳谈会议与决定的权力。”在实际操作过程中，由于村居（转制社区）承担的行政性事务过多，议题常常自上而下，并没有从群众的实际需求出发，因而难以获得群众的认可。

（四）基层协商民主的渠道、平台、模式方法不够科学合理

白云区区域面积达795平方公里，面积大，农村地区多。在农村，由于区域辽阔，农民居住分散，组织经常性协商活动花费时间较多、成本较高，直接影响了村民参与民主协商的积极性。同时，村民文化素养、民主意识和民主能力与城区居民存在一定的差距，有的镇村直接复制城区好的做法和经验，结果村民“不感冒”，效果不好。在城区，生活节奏快，生活压力大，上班族通常早出晚归。有的居委会隔三差五组织居民代表参与民主协商，久而久之，居民就不愿参加了。同时，由于居民来自不同区域、不同行业，各自利益的诉求不同，在参与民主协商中，经常会面红脖子粗、久执不决等情况，最终为了追求协商结果的一致性，转而采取少数服从多数的“被民主”。以上问题，需要在操作平台、协商单元和协商方法上进行灵活创新，打破不能因地制宜、协商模式固化的现状。

三、对策和建议

针对白云区基层协商民主实践中出现的问题，可以从加强党的领导、提升干部群众参与协商民主的意识和能力、完善基层协商民主制度化建设、拓展基层协商民主的参与渠道、培育协商民主文化等方面加以解决。

（一）加强党的领导，确保基层协商民主在正确的方向上推进

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。“加强基层协商民主建设，必须坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，保障基层协商民主的正确航向，形成强大合力，确保有序高效开展。”从实践来看，村（居）民议事会、村（居）民理事会和民主恳谈会等基层协商民主实践都是在各级党组织的精心组织和领导下，逐渐发展起来的。因此，在发展基层协商民主的过程中，既要发挥人民群众主体作用，又要重视党组织的领导和引领作用，确保基层协商民主有序开展。各级党组织要高度重视基层协商民主建设，做好对基层协商民主的顶层设计、政治指导、监督问责和资源保障。“要通过基层民主协商，形成合法决策的民主体制的治理形式，使党的方针政策和党组织的决策成为广大人民群众的自觉行动。”

（二）加大干部和群众培训，提高协商民主的意识和能力

由于基层协商民主还处于探索阶段，基层干部、群众协商民主的素养和能力还很不足，需要有相应的主导力量引导发展。从协商民主的功能和要素来看，基层党组织负责人或政府工作人员是人民的公仆，最值得群众信赖，他们自然是最合适的主持人和引导者。但基层党组织负责人或政府工作人员素质参差不齐，为此，必须加强和改进基层党建工作，提高基层党组织的战斗力和凝聚力，真正起到主持人、引导者和把关人的作用。特别是要加强对农村（转制社区）“两委”主要成员的培训，改变他们在思想上“自己与群众就是领导与被领导、支配与被支配的关系”的错误认识，改变他们在协商中大搞“当家人”“一言堂”的错误做法；让他们时刻牢记自己作为基层组织的领导者，承担协助镇街完成国家任务、贯彻国家政策的义务和责任。公民参与是基层协商民主的基础，协商就是要求利益相关者能够参与到政策制定过程中，共同讨论、共同协商。“没有公民参与，也就谈不上协商，民主过程充其量就蜕化为某个统治者的独角戏。”要加强对公众的引导和教化，让公众熟悉基层协商民主的规矩，并自觉将个人利益诉求融入公共利益，学会参与，学会表达，从而不断提高参与主体的能力和代表性。

（三）推进基层协商民主制度化、规范化和程序化建设

基层协商民主要想持续健康开展，必须依靠制度化来保障。如温岭市民主恳谈会之所以取得良好成效，关键是制度在起作用。基层协商民主制度化，就是“把基层协商过程中有关协商的议题、协商的组成人员、协商的程序等能够保障基层民主协商稳定进行的各类因素规范化、制度化，以至提升到国家立法的高度上，利用立法机关制定法律法规的形式，明确基层民主协商的权力运行机制”。

基层协商民主的启动、过程、终结和监督均要有刚性化的制度规定，“确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”。要建立党委领导，统战部门牵头，有关部门各司其职，公众积极参与的基层协商民主推进工作机制。“各镇街及相关部门要充分发挥各自资源优势，按照依法有序、积极稳妥，协商于决策之前和决策实施之中，坚持广泛参与、多元多层，求同存异、理性包容的原则”，将职责范围内的重大事项、群众聚焦的热点问题等纳入协商内容，吸纳基层社会各种利益群体、社会阶层和社会组织主体参与民主协商，以党委、政府文件的形式明确规范协商议题、参与人员、协商程序等。

此外，还要建立有效的协商成果落实反馈机制。要积极畅通，并不断创新基层民主协商的落实途径，加强对基层民主协商落实情况的监督检查，促使党政部门高度重视和积极采纳民主协商成果，防止协商民主举而不行、流于形式的现象出现，提升基层协商民主的有效性。

（四）深入拓展基层协商民主的各种参与渠道、平台和模式

基层协商民主的参与主体广泛，不仅包括政治经济文化等领域的代表人士，还要进一步扩大普通群众参与协商的途径。可以围绕群众聚焦的实际困难和问题，扎实推进镇街的协商、村居的协商、企事业单位的协商和社会组织的协商。“可以通过完善党的代表会议、人大会议、政协会议的旁听制度，改进群众大会、‘民主恳谈会’、民主评议会以及群众来信来访、‘领导接待日’等方式，使得协商渠道更为多样丰富。”要继续发挥类似“党员议事会”和“党员议事厅”等形式，加强群众与干部之间的对话和协商，逐步形成公众参与机制。要充分发挥电视、广播、报刊等媒体的引领作用，通过引导群众反映社情民意、表达意见，促进政府与群众在决策过程中的良好沟通；要充分利用网络等现代技术建立政府与群众、民间组织之间的广泛对话，打破时空、部门层次限制，提高沟通效率。

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上讲话指出：“找到全社会意愿和要求的最大公约数是人民民主的真谛”“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。要完善基层组织联系群众制度，加强议事协商，做好上情下达、下情上传工作，保证人民依法管理好自己的事务。”

（五）培育协商民主文化，营造民主氛围

俞可平认为：“协商民主就是公民通过自由平等对话、讨论、审议等方式，参与公共政策和政治生活。”协商民主与选举（票决）民主是相对的，一横一纵、相互补充、相得益彰，构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。自由、平等、包容、广泛是协商民主最主要的内核，它理应成为当下基层干部和群众政治生活的精神元素。但几千年封建思想影响至深，这些元素在基层还只是“小荷才露尖尖角”。党委、政府和统战部门要自觉承担协商文化培育、归纳和传播任务，营造基层协商民主氛围，通过专题讲座、远程教育、普法宣传、文艺活动等群众喜闻乐见的形式，大力宣传基层协商民主理念，不断提高全社会民主素养。“要建构‘真’协商的制度文化，使协商的全过程都置于制度的包裹之下；要塑造‘善’协商的行为文化，各方换位思考，寻求共识与共赢；要培育‘乐’协商的社区精神文化，强化社区协商的价值认同，使协商成为公民社区生活的一部分、一种习惯、一种思维方式、一种价值追求。”

协商民主理论的提出是对人类政治文明的一大贡献，协商民主实践丰富了民众参政的渠道和形式，其存在有着独特的价值。近年来，基层协商民主发展迅速，虽形式各异，但都有利于促进民众民主权利的实现，对发展中国特色社会主义民主政治有重要意义。同时，协商民主有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化。理想的协商民主应具有以下特质：“在程序规则上，要阳光透明，不能暗箱操作；在议题选择上，要应商尽商，不能偏好随意；在共识达成上，要公约利益，不能偏私罔顾；在参与环节上，要事前事中，不能事后告知；在协商形式上，要充分广泛，不能随意草率；在结果使用上，要法定刚性，不能束之高阁。”我们期待，白云区能够在基层协商民主建设的道路上不断探索与实践，不断创新，让基层协商民主的理想成为现实，让基层协商民主的光辉普照白云大地。