近年来，我国人口持续不断地向城市流动，城镇化速度加快，流动人口落户城镇的比例在稳步提升。随着人口流动趋势的变化，城镇化现象越来越成为社会管理的难点和热点。新一届政府将城镇化作为其改革的重要方面，希望改变人口和资源过度流向大城市的状况，缩短大城市与小城市之间的差距，提高民生福祉。

2013年12月，中央城镇化工作会议指出，城镇化的主要目标在于“推进农业转移人口市民化；提高城镇建设用地利用效率；建立多元可持续的资金保障机制；优化城镇化布局和形态；提高城镇建设水平；加强对城镇化的管理”①。为加强对城镇化的管理，各地区要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。2014年3月，国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出，着力推进解决流动人口落户和在城镇就业、居住的常住人口市民化问题。李克强总理指出，推进新型城镇化要因地制宜、分类实施、试点先行。通过综合试点，我国正在探索适合自身发展的新型城镇化之路，而流动人口较多的中山市则探索出一条适合自身发展的网络化管理模式。

一、城镇网格化建设的意义

城市网格化管理是将社区分为无数个小区域——网格，并将网格内的所有人、物、事加工成数字化信息，通过对管理人员发出恰当的指令，实现精确化服务，从以结果防治为主向预防为主转变。例如伦敦市通过移动技术、地理信息系统、卫星定位系统、视频监控等相结合，大大提高城市管理的效率和质量，市民的满意度迅速攀升。网格化通过流程再造，最终实现精确、高效、全时段监控、全方位覆盖的城市管理新范式。

（一）加速政府职能转变

我国政府的职能正在从大包大揽的全能政府向有限政府转型，从政治、经济、文化一把抓转向简政放权转变，从管制型政府向服务型政府转型。在城镇网格化管理中，党委和政府派出的人员较少，甚至只是牵头，大量的工作需要社会组织、社工、企业和居民多头并举，最终形成“政府放权，社会接棒”相互协作的格局。在网格管理中，“一方面，过去闲置而松散的社会资源在重新划分的一个个网格内得以高效整合与利用，促进了社会管理的效率性；一方面则是原来的纵向维度上等级化的管理模式正向着横向维度的扁平化的服务模式拓展，彰显了社会管理的民主性”②。

（二）提高管理效率

城镇网格化管理使人口有效便捷的管理成为社会发展的必然。2004年，北京市东城区率先推行了城市网格化管理模式。上海市、郑州市等也相继展开网格化社会管理创新。从这些地区的经验来看，网格化管理推动了社区自治，降低了管理成本，维护了社会稳定。对于以城镇化为主的中山市来讲，网格化能够调动城市中的各种闲置资源，充分发挥闲置的人力、物力，达到人群之间的充分沟通和协调，释放社区的活力，实现闲置资源的再利用。在社区最基层，实现人力、物力之间的有效兑换，提升资源的使用效率。

（三）优化管理结构

我国现有的城镇主要是以行政单位为标准划分的，表现为镇区——居委会——行政村（社区）。在这个行政构架中，每个机构都是党委政府的延伸。这种管理方式的行政效力高，可以一竿子插到底，但是管理方式粗放，很难做到因地制宜和个性化管理。在网格管理中，每个网格都有专人管理，管理人员能够每天及时收集、上报关于社区中的各种信息，提高了办事效率。网格中的问题都能得到及时、恰当地解决，稳定了社会情绪，降低了上访率，提升了居民的满意度。另外，数字技术的应用，管理人员能够获得最准确的信息，做到居民信息的及时更新，达到对居民服务的个性化和准确化；信息系统的建设，优化了传统该社区的管理结构，提升了民众的满意度；网格化的管理，降低了消防、计生、环卫等行业的管理壁垒，实现了信息共享、共同管理的目^标。

（四）拉动经济发展

我国的人口红利正在逐渐消失，以投资驱动的增长方式和以劳动密集型产业的发展方式已经趋于见顶。在城镇化的过程中，将会有更多的人口涌入城市，滋生巨大的投资与消费需求。李克强总理强调，要发挥城镇化在“拉动消费、扩大和优化投资、改善民生的多重效应。”③网格化管理在满足了城镇居民的生活需求的条件下，大量的城镇居民将会充分释放消费需求的潜力，这将是驱动我国经济发展的新一轮动力。

二、中山市流动人口网格化管理探索

“在相当长的时间内，我国可能仍处于一种传统公共管理向现代公共治理的过渡阶段，网格化治理取代网格化管理也需要一个相当长的时间。因此，在推行网格化治理制度创新时，必须切合我国的政治生态，探索我国的治理特色，不能盲目从外”^④。在中山市三角镇有一个外地人聚居的信宜社区，整个社区的建设都是由茂名信宜人独立建立起来的。作为以外来人口为主的社区，其业主虽然都是信宜人，但是租户人员复杂、社区缺少历史传统，与当地文化缺乏内在联系，社会治安长期不稳定。而自从该社区建立社区联防制度以来，每家每天轮流派出一名治安联防员，负责整个社区的巡逻、盘查；每户都安装报话器，通过社区大喇叭及时通知相关事宜，做好社区内的大众传播和和定点、定向传播；定时宣传各种治安防护措施，提高群众对近期事件的关注度。

中山市各地发动各种闲置人员的力量，将社会治安的大问题转向全民治安。例如，由政府牵头引导、民间协调组织，民间“摩的”（指“摩托车的士”）司机佩戴红袖章，忙时拉客，闲时维护治安。给予“摩的”司机以相应的条件和机遇，他们在全民治安上则会有较高的参与度，将治安管理工作下沉到最基层，能够取得良好的管理效果。

（一）中山市城镇化网格管理的现状

相对其他城市，中山市的城市中心化程度不高，镇区的城镇化水平较高，是典型的城镇化水平较高的城市。而其城镇化的网格管理面临着与大城市不一样的现实：土地面积广、外来人口多、人口密度低、管理机构分散、产业主要集中于第一第二产业。基于这种情况，与一线城市相比，中山市的网格化管理属于管理难度大、协调难度大，对镇区的社会管理提出了挑战。由于人口密度低，城镇化城市对网格技术的要求不高，大部分地区都难以实现数据化、信息化，更难以实现数字化管理。虽然不具备数字化网络管理的基础，但是却具有线下人力资源以及组织人力资源的优势。

（二）外来人口的网格管理

网格管理需要政府充分放权，逐步实现居民自治。“珠三角”企业集中、外来人口集中，管理复杂、任务重、协调成本高的现象比较突出。外来人口的管理成为当地大事，他们的基数大、流动性强、协调成本高、管理成本高而社会价值密度低。按照传统的管理方法，需要配备大量的管理人员，配备充足的警力，但这并不现实，不仅有悖于有限政府的宗旨，而且也会导致管理和服务难以到位。而网格内大量人员既有充足的时间，又对网格内的情况最为熟悉。所以，逐步探索网格内部人员自治既是节约成本又提高管理效率的有效方法。

（三）线上与线下的互动

网格管理的作用在于管理下移，社会服务到最基层。国内最先进的网格管理都是发端于大城市，并且取得了较好的效果。北京、上海等城市的人口密度大，资源使用率高，对当地社区管理系统要求较高，常需要借助数字化系统提升管理效力。数字化系统包括线下信息搜集、整理系统和线上信息整合系统。目前，中山市的网格信息化管理主要处在线下信息的整合过程中，需要对各个小区、村庄做信息搜集和整理工作。具体而言，首先通过监控视频布控、车流监控、人流监管、实物登记上载等方法搜集、整理线下信息；然后通过网格管理机构对这些信息进行整体协调。网格是最小的管理单位，每个网格中的管理者都是多面手，既能够负责治安、卫生，也能够做好协调、文化、计生等方面的工作。由于网格实现了管理和服务工作下沉到基层的作用，用户只需要拨通一个号码，便能够享受到“一站式”服务。

三、城镇网格管理的发展趋势

网格管理既需要着眼于现实，满足当前人口现状的需求，也需要着眼未来，根据未来趋势进行拓展。

（一）信息化建设是发展方向

城镇网格发展的瓶颈在于技术劣势，因为网格管理一方面依赖对网格内人群的管理和服务，另一方面依赖于对网格内信息的高速、有效处理，因此需要一定的技术支撑。目前网格在管理的技术支撑是网格（Grid）,该技术是近年来国际上兴起的一种信息技术，它能通过网络虚拟环境实现资源共享,消除信息孤岛和资源孤岛,达到信息的协同化运行。“它运用数字化管理手段,保证管理的敏捷、精确和高效；它具有一整套规范统一的管理标准和完整的闭环流程。”⑤通过对分散在网格上的信息进行存储、加工,整合各类管理服务资源,最终形成有机的整体。通过GPS全球定位系统、GIS地理信息系统和RS遥感技术实现电子政务,完善社会管理,创新城市管理精细化和服务精准化,提高城市管理服务智慧化和现代化水平。

（二）社区的合理分类国内的网格划分有的是基于户数的分类,

比如,既可以是以100户为标准,也可以是以300户为标准；有的是以空间的接近性为标准；有的以楼盘为标准等。目前在城镇化发展的过程中,现有的社区是按照行政管理职能来分类的,即按照原来的村来划分片区,然后将片区内所有的人员都纳入到社区中。这样的划分出现了如下问题：其一,社区人口分布不均；其二,作为镇区的网格管理还没有展开,是否按照自然村进行分类值得探索。

所以,网格的划分应该执行多种标准,既可以根据人口多少,也可以根据住址的相近性；既可以根据楼盘的特色,也可以根据自然村或者行政村的原有划分方式,即划分时,需要综合考虑,充分尊重物质现实和人群特点这两个要素。

（三）网格管理人员的设计和管理

现代网格管理基本上的结构为“网格长—管理员”,网格管理人员的设计需要综合考虑以下几个因素：第一,党委对网格的引领作用；第二,网格人员的工作岗位；第三,网格内部功能的有效组合；第四,网格内部是否具有自治的能力；第五,是否能够形成常态化运营。网格需要管理人员的维护,而网格管理人员的参与形式主要表现在：一是党委派人,二是网格派人,三是社区自治,四是社工和义工的参与。目前中山市的社区管理主要由党委派人、网格选人和社工义工协助参与的形式组成。

（四）动员社会力量充实网格人员

网格化管理在资源使用上,政府由资源掌控向资源动员转变。政府动员引导社会资源的相关要素集中到一起,充分发挥这些要素的能动作用。例如,企业有从事慈善活动的需要,有资金基础,有人力条件,而社区低保住户则有基本而具体的生活需求。前者能够奉献爱心,而后者能够让前者实现爱心,并能够充分传播爱心。社会力量不仅能够对社会底层起到托底作用,而且其需求也体现为对社会的引领作用。社会团体往往有较强的荣誉感,充分激励则可以带动社会各个层面积极向上的动力。

四、城镇网格化管理要注意的问题

网格化管理的完善，不仅需要满足当前人口的管理要求，而且也需要警惕发展过程中的问题，做到持续、协调发展。

（一）稳步推进信息化

在城市稳步发展的基础上，网格管理需要逐步推进信息化。目前网格管理的线下服务能做到服务到家、服务到个体。但是随着发展，线下网格管理所隐藏的问题逐渐显露出来，即如何能够有效组织线下资源，实现资源的有效配置，提升服务的效率、督察服务效果。信息系统的建设无疑会优化线下管理程序。通过信息资源库的建设、对各方面信息的搜集和综合调配，基本可以实现社区资源的充分整合。在网格中，人的因素（网格长、管理员和社工的活动）都有信息记录，而物的因素（居民楼、车辆、路灯等资源）也都会留下信息记录。网格管理能够对这些信息进行自动追踪，并对人的因素进行准确监督，对物的要素实现精确化管理。但是由于城镇化的人口、资源使用率等问题的限制，城镇化信息管理系统的发展需要稳步推进，不能急于求成。

（二）平衡“去行政化”与“居民自治”

网格管理要实现党委派人和社区自治两条线对接。“网格化管理在发展过程中，政府一直发挥着决定性的主导作用，承担着网格化管理运行的发起、组织、规划、扶持等多重任务，并投入大量的人力、物力和财力成立专门的机构和组织来负责网格化管理的具体运行，这在网格化管理运行的初级阶段无疑起到了巨大的推动作用。但随着现代社会的深入发展，其弊端也日益显现出来，如管理机制的行政化、社区自治浅层化、社区参与的初级化等”⑥。政府过多的管理会导致网格产生行政化色彩，削弱社区自治的能力，削减社区自我完善的功能，难以实现行政工作向最底层的延伸。这不但加大行政成本，而且会加大网格与上级主管部门之间的紧张，难免形成对抗的趋势。实际上，网格管理要想完全避免行政化是不可能的，因此需要在政府管理和网格自治之间达成平衡。网格的活力和灵魂在于居民自治、居民参与。“公民参与是社区治理的本质要求，也是网格化治理不可或缺的重要内涵元素。充分的公民参与和社会多元主体的多维互动、合作共治共同构成了网格化治理”^⑦。网格管理需要给予网民以合理而理性的发展空间，让其充分发挥其自我管理、自我提升和网格监督的力量。

（三）防止网格管理的扭曲

任何改革都是对现有管理方式的调整，但是在改革的过程中，必然受到一些既有管理观念的限制，甚至是既有管理习惯的强烈阻挠。

“自上而下式的行政化治理客观上有利于实现国家力量在基层‘横向到边、纵向到底'的无缝隙管理，但无助于以信任、互惠、公约为载体的社区社会资本力量的生成和壮大。在管理过程中，社会组织和公众的角色定位更多的是被管理者，功能局限于单向度的接受和服从而不是参与和互动，社会力量参与公共治理的话语权和空间均有限”^⑧。城市网格化管理本来是为了节约成本，但在管理中过多地介入行政因素，导致行政成本的膨胀；本来是为了居民自治，但有的却成为变相招工，管理人员的膨胀。有些网格管理甚至变成政绩工程，在检查的时候突击展现，检查之后束之高阁。城镇网格管理是既定发展方向，但是需要在网格发展的过程中，落实网格发展的目标，真正下放权力，真正服务于民众。

注释：

① 新华社.中央城镇化工作会议公报[EB/OL]http:〃news.xinhuanet.com/video/2013-12/14/c_125859839.htm.2013-12-14.

② 胡重明.再组织化与中国社会管理创新——浙江以舟山“网格式管理，组团式服务”为例[J].公共管理学报，2013，（01）.

③ 中国新闻网.李克强：发挥城镇化拉动消费、优化投资等多重效应[EB/OL]http://www.chinanews.com/gn/2012/07-14/4032927.shtml.2012-07-14.

④ 徐敏宁，陈安国，刘东杰.地方治理制度创新：从网格化管理到治理现代化J].行政管理改革，2014，（11）.

⑤ 杨柳忠，李建平、宋林蕊.智慧城市视野下的网格化城市管理服务创新[J].地理信息世界，2015，（08）.

⑥ 陈荣卓，肖丹丹.从网格化管理到网络化治理——城市社区网格化管理的实践、发展与走向[J.社会主义研究，2015，（04）.

⑦ 姜晓萍，焦艳.从“网格化管理”到“网格化治理”的内涵式提升[J].理论探讨，2015，（06）.

⑧ 陶振.城市网格化管理:运行架构功能限度与优化路径——以上海为例[J].青海社会科学，2015，（02）.