一、领导干部法治思维能力的阐释

（一）法治思维的内涵与特征

1．法治思维的内涵。法治思维的概念首先出现在党的文件中，这种先于学界提出一个全新概念的例子，在我国法学研究中并不多见。在笔者采访的领导干部中，有关法治思维的内涵，有67.81%（本数据及以下涉及数据都来自于下文介绍的笔者所做的一次问卷调查）的领导干部表示了解一些，但是不全面。党的十八大以来，学界为了更清楚地解析法治思维的概念，对此作出了大量研究。综合起来，可以将法治思维界定为：所谓法治思维，是公权力行使者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。[1]

2．法治思维的特征。首先，法治思维与法治理念密切相关。法治思维建立在法治理念的基础上，平时不具备法治理念的领导干部，在分析问题、处理问题的过程中，不可能顿悟出法治思维，更不可能善于运用法治思维；其次，法治思维的依据不仅仅是法律规范，更重要的是要领悟法律原则、法律精神的精髓。因此，法治思维不是领导干部完全机械地执行法律，而是要求领导干部在分析、处理、解决具体问题的过程中，透过法律规范，深入领会法律规范背后所蕴含的法律原则和法律精神，做到不仅在内容上要符合法律规范的要求，而且在本质上要经得起法律原则和法律精神拷问。[2]

（二）领导干部法治思维能力及要求

1．领导干部法治思维能力的界定。领导干部法治思维能力是指各级领导干部在法治理念的指导下，运用法治思维分析、解决问题的能力。目前，衡量一个领导干部是否具有法治思维能力尚无十分明确的标准，因为各级组织部门尚无考核领导干部法治思维能力的具体指标体系，因此要充分阐释清楚法治思维能力是一件非常困难的事情。鉴于此，笔者将法治思维能力界定为领导干部在法治理念的指导下运用法律规范、法律原则、法律精神分析、处理、解决问题的能力。

2．领导干部法治思维能力的要求。第一，目的合法。它要求领导干部做决策、处理问题时，应充分考虑其目的是否符合法律、法规的立法原旨，即是否符合法律、法规中明示或暗含的立法目的。[3]第二，权限合法。它要求领导干部做决策、处理问题时，应充分考虑其行为是否符合法律、法规为其确定的权限，严格遵循“法无授权不得为”的公权力运行规则。[4]第三，内容合法。它要求领导干部做决策、处理问题时，应充分考虑其行为的具体内容是否符合法律、法规的规定，是否会与公序良俗相冲突。[5]第四，手段合法。它要求领导干部做决策、处理问题时，应充分考虑其行为的具体手段、方法是否符合法律、法规的规定，其运用的方式、采取的措施是否符合法律、法规的具体规范以及法律原则、精神的要求。[6]第五，程序合法。它要求领导干部做决策、处理问题时，应充分考虑其步骤、方式、时限等是否符合法律、法规的规定和程序正当的要求，尤其是要考虑其在行使公权对相对人做出不利行为时能否充分说明理由、听取申辩等。[7]

二、领导干部法治思维能力的现状

为了更加客观地呈现出当前领导干部法治思维能力的状况，获取第一手数据材料，笔者向中山市不同的人群发放了540份问卷调查，共计收回有效问卷513份，对象涵盖处级干部、科级干部、农村党员干部，以及一般的社会民众。笔者将研究视角聚焦在公务员和非公务员两个维度。

（一）公务员群体

在本次问卷调查中，处级干部和科级干部认为领导干部法治思维能力现状一般，仍有待提高的比重占71.64%，认为当前我国领导干部法治思维能力很好，能够依法办事的比重只占19.54%，认为当前我国领导干部法治思维能力很差的也只占5.74%，还有3.08%的人选择了其他的选项。这些数据表明，目前公务员群体对我国领导干部法治思维能力的现状持比较理性的态度，数据呈现出压倒性的优势，即在公务员队伍中，科级、处级领导普遍都认为当前领导干部法治思维能力一般，仍有待进一步提高。对上述数据分析可以看出，公务员群体本身对领导干部法治思维能力的现状不是很满意，认为有待提高。

（二）普通民众

为了获得对比信息，本次问卷调查也针对一般民众展开，为了调查公众眼中法治观念最差的群体是哪些人，笔者设计了四个选项：公务员、学生、外来务工人员、本地居民。得到的数据显示，在一般民众眼中法治观念最差的群体是公务员，而且数据也完全呈现压倒性的态势，受访的一般民众中有94.69%的人认为当前法治观念最差的群体是公务员群体。这种一边倒的数据样本一方面与本文所发放的问卷数量不够多有关，另一方面也与当前民众“仇官”的心态不无关系。但是即使抛却这两个因素，理性地对待这些数据，至少也可以反映出普通民众对当前领导干部法治思维能力的现状并不满意。

上述数据分析中可以看出，公务员群体本身对领导干部法治思维能力的现状不是很满意，认为有待提高，普通民众对公务员群体法治观念的现状也普遍不满意，由此可见，在全面推进依法治国的背景下，提升当前领导干部法治思维能力不仅十分必要，而且迫在眉睫。

三、领导干部法治思维能力不足的表现

（一）权力意识削弱法治思维

在受访的公务员中，有59.0%的人认为目前制约领导干部法治思维能力运用的因素是权力意识弱化了法律话语体系。这实际上反映出更深层次的问题，即政治与法治的关系问题。虽然改革开放以来，法治似乎已经成为了一个普遍的共识，似乎社会各界都认为法治应该是比较重要的，这一点在领导干部群体中也同样如此。长期以来，在政治与法治的关系中，法治历来是不被重视的那个主体。尤其是在“法律工具论”尚未完全消退的背景下，法治在与政治不一致时，大多数情况下领导干部往往选择倒向后者。笔者在问卷调查中设计了一个情景：当上级领导意见和法律发生冲突时，你在工作将中将如何操作？只有32.95%领导干部选择了坚决跟上级领导辩论，这就意味着绝大部分领导干部在法治与政治面前选择了政治。尤其值得重视的是，在这个问题中还有23.37%的领导干部选择了“按照领导意见来办理”。虽然这种意见所占的比重并不大，但是这却代表了一种思想观点，证明在我国领导干部中这种在政治面前有条件尊从法治的思想依旧挥之不去。

（二）超稳心态淡化法治思维

稳定的政治秩序为经济的发展提供了外部环境，快速发展的经济又反过来为这种稳定的政治秩序选择提供了正当性支持，强化了我国经济发展政治稳定的模式选择。[8]然而，近年来随着改革开放的不断深入，利益关系的深层次调整，我国出现了规模较大、问题复杂的群体性事件。实践中，一些地方的领导干部片面理解“稳定压倒一切”，在考核下级领导干部的过程中，将维稳工作列入核心工作之中。由此导致的最直接的结果便是，一些领导干部为了完成上级的考核任务，在应对群体性事件的处理过程中没有底线，在维护稳定的工作中没有原则，一味退让乃至完全抛弃法律。这样就形成了恶性循环，即法治不彰显，维稳的工作压力就越大，维稳工作压力越大，法治彰显就更难。在受访的领导干部中，有70.49%的领导干部认为大局稳定压倒一切的社会现实严重削弱了法治思维。

（三）突破传统冲击法治思维

改革开放以来，我国一直遵循着“改革试点—总结经验—逐步推广—立法固定—再改革试点”的基本路径，这固然有利于在短时间内将试错的经验向全国推广，进而节省建设市场经济规则体系的时间，但在全国制造了一个个突破法律的先例。这种先例会在地方各级领导干部心中留下惯性思维，认为良心的违法就不算违法，只要改革的初衷和效果是好的，对法律的突破就是在容许的范围内。如果说改革开放初期我国法律严重缺乏，“先立规矩后办事”的理想无法操作，时至今日我国社会主义法律体系已经建成，一味保持这种思维惯性会对法律的权威产生严重的冲击：一方面，改革试点缺乏规范，试点的规模越来越大，试点的期限越来越长，一些试点逐渐“试错”的基本宗旨演变为变相谋取“特权”的工具；另一方面，形式多样、内容各异的大规模长期试点容易形成形形色色的特权阶层，这些阶层反过来又对法制统一构成严重的障碍。在受访的领导干部中，有36.01%的领导干部认为现在的改革创新中突破了现有法律界限，给领导干部法治思维造成较大冲击，削减了领导干部法治思维能力。

（四）突发领域制约法治思维

我国属于自然灾害频发的国家，尤其是随着经济的快速发展，人们的思想认识水平跟不上，再加上一些政府监管部门并未尽到监管义务，天灾和人祸导致的各种事故屡见不鲜。一些领导干部在处理这些事故的过程中，往往规避法律。一方面，领导干部的这种行为选择与我国在应急领域法治不健全有关，即在应急事件发生后无明确的法律可以遵照，另一方面与领导干部自身的工作方式相连。这样就导致在突发事件发生后，一些合法主体的合法权益并未得到有效的尊重与保护。诸如一家企业发生了事故，同类企业都停业整顿的例子在我国市场经济建设过程中屡见不鲜。在受访的领导干部中，有40.99%的领导干部认为，目前应急领域抛弃法治是我国当前领导干部法治思维缺失的一个重要表现形式。

四、领导干部法治思维能力提升的路径

（一）构造法治思维的意识形态

构造法治思维的意识形态就是要在全社会形成一种讲法说理的思维和话语体系。领导干部在分析问题、解决问题的过程中要让法治思维全面发挥，在具体工作中首先考虑法律规定、法律原则和法律精神，然后做出相应的行为选择。当然，这并不是说在领导干部的工作中只有法律而没有其他的利益诉求。事实上，领导干部在分析问题和处理问题的过程中，会受到各种因素的左右，例如道德、法律、政治、个人利益，等等。构造法治思维的意识形态就是要确保领导干部在分析问题和解决问题的过程中以法律者意识过滤这些因素，并使其最终的行为选择符合法治思维能力的基本要求。因此，要达到这一目标需要处理好三种关系：

1．法律与社会的关系。目前不同的阶层对这种关系存在着两种截然不同的认识：一种观点认为法律是全人类共同的智慧，是一种共同性的知识，我们完全可以借鉴现有的成果来改造我们的社会，使社会发展更快；另一种观点则认为，法律应当被地方化，法律应当尊重我国的国情和特色，不能一味追求快速发展。很显然，从表面上来看，后一种观点明显占据了上风。由此导致的直接后果便是，我国很多亟需开展的改革被冠以不符合中国特色和国情的名义，一直难以推进。事实上，法治建设确实要契合本国的基本情况，但是所谓的特色和国情到底怎么界定，又由谁来界定？如果维护不合时宜的既得利益都算特色和国情的话，那么我国的法治建设便难以推进。因此，要提升领导干部的法治思维，就应当在全社会树立用法律去改造社会的理念，对于那些不合时宜的既得利益、对于那些阻碍社会公平运行的制度就应当大刀阔斧去革新，这样才有利于营造法治思维的社会环境。

2．政治与法律关系。在过往的法治实践活动中，我们对法治的追求总是存在着一定的价值序位，法治往往排在政治之后。当政治与法治出现矛盾时，法治会习惯性地给政治让行。久而久之，法治就沦为了政治的附庸，在与政治的互动中，永远扮演着配角。正如有学者评价政治与法治的关系：“法律的光芒被长官的霸气所淹没，权利在国民的隐忍中委身于强权，法治成为了现代叶公所好之龙。”①这种现实存在对我国的法治建设极为不利。在法治思维的维度里，不是不讲政治，而是要求政治和法律的地位至少是平等的，政治应当受到法律的约束。而且从理论上讲，只有当政治诉求符合法治基本要求时，才是人民应当拥护的政治。要达到这种状态，就需要在意识形态领域矫正这种扭曲的关系，形成一种普遍讲法说理的新秩序。在这种新秩序中，领导干部能够合理地融合政治与法治的诉求。

3．维权与维稳的关系。维权和维稳的关系涉及两个方面，一个是私权，另一个则是公权力。私权事关人民群众的切身利益，因此不能够任意剥夺；公权力则与公共利益相连，也应当受到管控。事实上，维权和维稳本身并不矛盾，不存在谁压倒谁的问题，而且从某种程度上讲，维权就是维稳，要维稳首先要保证公民能够有效维权。但在实际工作中，在解决各种利益冲突、化解社会矛盾的过程中，领导干部没有依法处理好两者的关系，把维稳当目的，维权当手段，为了维稳，把公民正当、合法地维护自身权益的行为看作是影响社会稳定的行为进行处理，结果反而激化了矛盾，导致群体性事件的发生。要使两者和谐相处，就需要将维权和维稳都纳入法治的轨道，予以调整。所谓纳入法治的轨道就是在维权和维稳的过程中普遍讲法说理，也就是要反对极权的出现。[9]极权包括两个方面；一方面是要反对公权力的极致化，即主张将公权力纳入法律监控之下，秉承法无授权不可为的公权力运行逻辑；另一方面，也反对私权的极端化，不赞成私权无限膨胀。而且从理论上来讲，所谓公民与生俱来的权利也只有被法律确认后才能成为实实在在的权利，才有意义，因此，讲法说理就应当反对公民通过群体性事件等非常规手段，获得超越法律认可的超额回报。

（二）强化领导干部法治理念

法治思维的核心就是要将法律规范、法律原则、法律精神内化为思维模式，进而外化为行为模式。因此，对于领导干部自身而言，对法律规范、法律原则和法律精神的理解会成为自身法治思维能力的一个至关重要的因素。对法律规范、法律原则、法律精神的领悟与自身的法治理念水平分不开。在受访的领导干部中，有73.94%的领导干部认为法治思维中最关键的核心就是法治理念。因此，要提升领导干部的法治思维能力，就需要强化领导干部的法治理念。

1．开展法治理念培训。由于领导干部的知识体系不同，各级领导干部的法治理念水平参差不齐。诚然，各级领导干部自身应当加强法治理念的学习，以求在业务上能够更加娴熟地掌握法律规则、法律原则和法律精神的要义与精髓。但这种学习建立在领导干部自身的学习热情与学习意愿的基础上。要强化领导干部的法治理念，还需要更多有组织、有针对性的专门培训。在受访的领导干部中，有74.32%的领导干部认为对领导干部加强法治知识的培训有利于提高领导干部法治思维。因此，应当充分调动各种资源，增加有关领导干部法治理念的培训。一方面，各单位可以结合自身的业务需求邀请专家学者来本单位进行辅导，强化自身对法律规则的理解；另一方面，应当利用领导干部教育培训的机会增加有关领导干部法治理念的培训，强化领导干部对法律原则、法律精神的理解。

2．强化任前法治理念测试。开展领导干部法治理念培训并不一定能够保证领导干部的法治理念得到有效提升，最终领导干部法治理念水平还需要通过客观的测试才可以实现。诚然，在国家普法宣传工作的推动下，各级领导干部每年都会参加普法知识的考试，但是在实践中，这种考察流于形式，与制度设计的初衷相去甚远。如果要进一步做实法治理念测试，笔者认为应当将法治理念的考察作为领导干部任职的前提条件。在干部选拔任用、提拔晋升前，增设法治理念的考察。可以委托专家学者将领导干部任职应当掌握的通识性知识，以及各个岗位应当具备的专业性知识做成题库，组织部门随机在题库中抽取题目，对拟选拔任用、提拔晋升的领导干部进行测试，并将测试的结果作为选拔任用、提拔晋升的前提条件，这样就可以敦促领导干部自觉努力去学习法治理念。

3．倡导法治理念转化。领导干部有了法治理念和领导干部是否会运用法治理念去处理问题也是两个层面的问题。虽然善于运用法治思维的领导干部一定是法治理念较强的领导干部，但是法治理念较强的领导干部却并不一定会善于运用法治思维。要解决这个矛盾，就需要重视将法治理念真正转化为实际工作的方式和手段。组织部门应当重视正反典型的运用，定期公布善于运用法治思维的领导干部典型，树立榜样，同时也要公布那些不善于运用法治思维的领导干部，以此警示其他领导干部工作。

（三）健全领导干部法治思维能力考核

领导干部在日常工作中是否善于运用法治思维，与领导干部的法治理念与意愿有关，同时也对监督考核有着重要的影响。在受访的领导干部中，有56.32%的领导干部认为对法治思维能力的考核有利于提升领导干部法治思维能力，因此当前我们要提升领导干部的法治思维能力，就应当增设领导干部法治思维能力的考核。

1．制定领导干部法治思维能力考核体系。目前我国各级组织部门尚无完善的考核指标体系来考核领导干部法治思维能力。这使得提升领导干部法治思维能力的命题仅仅停留在理论宣传上，在实践中难以落地。要解决这个问题，就应当尽快制定出领导干部法治思维能力考核指标体系。笔者认为，组织部门可以组成工作小组，由组织部门牵头，专家学者、领导干部代表、公民代表共同参加，详细科学地制定考核指标体系，争取将考核体系落到实处。

2．畅通各界对领导干部法治思维能力的反馈途径。现有对领导干部的法治思维能力的考核仅仅是组织部门对领导干部的日常考核，实际上，真正了解领导干部法治思维能力水平的群体应当是与领导干部有着业务往来的普通公民，因此要重视普通公民对领导干部法治思维能力的反馈。当下，最需要的就是畅通社会各界对领导干部法治思维能力的反馈途径，使公民的意见能得到有效的表达。

3．重视考核结果的运用。对领导干部法治思维能力的考核不能仅仅流于形式，应当将考核的结果定期公布，并作为领导干部工资待遇、职务调整、提拔晋升的重要依据。对于那些善于运用法治思维的领导干部，应当优先提拔；对于那些不善于运用法治思维的领导干部，要强制培训，对于培训后仍不能善于运用法治思维的领导干部，要调离领导岗位，由此才能更好地督促各级领导干部重视法治思维能力的提升。

注释：

①季卫东．法治构图[M]．法律出版社，2012：452．

参考文献：

[1][2][7]姜明安．法治、法治思维与法律手段——辩证关系及运用规则[J]．人民论坛，2012，（05）：6-9．

[3]陈金钊．对“法治思维和法治方式”的诠释[J]．国家检察官学院学报，2013，（02）：77-96.

[4]中共银川市委党校课题组．领导干部法治思维和法治行为方式的养成[J]．中共银川市委党校学报，2013，（04）：25-27．

[5]王紫零．法治思维与法治方式的培养和应用[J]．中共山西省直机关党校学报，2013，（02）：4-6．

[6]韦娌．法治思维——衡量领导者执政能力的新高度[J]．理论学刊，2013，（04）：6-9．

[8]张建伟．变法模式与之争稳定性[J]．中国社会科学，2003，（01）：137-150．

[9]陈金钊．法治思维及法律修辞方法[M]．法律出版社，2013：54．