公共文化服务是政府公共服务的重要内容之一，它是以保障公民基本文化生活权利为目的、向公民提供公共文化产品与服务及其制度和系统的总称，包括公共文化服务设施、资源和服务内容，以及人才、资金、技术和政策保障机制等方面的内容。[1]作为经济欠发达地区，如何推进公共文化体制机制创新，构建现代公共文化服务体系，实现文化共建共享，推动服务型政府的构建，显得尤为迫切。[2]笔者以湛江市为例，通过个案研究来探讨欠发达地区创新“公共文化服务机制”的路径。湛江市是广东省内典型的经济欠发达地区，2014年全市实现生产总值2258.7亿元，占全省的3.3%，居民人均可支配收入15301.8元，占全省的59.6%。

一、当前湛江市公共文化服务存在的问题

自2013年4月以来，笔者在湛江全市范围内展开了广泛深入的调研，收集了大量的调查问卷、会议记录和访谈记录，发现湛江市公共文化服务存在的问题主要为三点：

（一）公共文化设施建设公众满意率偏低

当前，湛江市尚无重大标志性文化设施，“三馆一站”等基本公共文化设施不健全。笔者对湛江市委党校2014年公务员全员培训班和初任公务员培训班共475名学员进行了关于“湛江公共文化服务公众满意度”的问卷调查，并从中抽取400份有效问卷进行统计。问卷调查显示，对湛江市文化设施建设的满意率（含满意和基本满意）由高到低分别为市级62.86%，县（市、区）33.8%，乡镇（街道）22.57%，村（社区）21.15%。不满意率（含不满意和很不满意）由低到高分别为村（社区）一级为53.5%，乡镇（街道）58.86%，县（市、区）为40.8%，市级是27.13%。可见，市级、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）四级的公共文化设施建设很不均衡，导致市区和农村的公众对于文化设施满意度差别很大。县（市、区）、乡镇（街道）和村（社区）的公众满意率达不到平均值（50%），且超过10%的公众表示“不清楚、不了解”，暴露出湛江市公共文化服务最突出的问题之一是公共文化设施建设滞后。

（二）公共文化设施利用率不高

根据调查显示，经常、偶尔和从不参加附近的文化活动的公众分别占到被调查总数的15.23%、71.43%和13.34.%。而“没有场所”（28.5%）和“没人组织”（17.62%）是两大制约因素。目前湛江市已建博物馆6家，参观过1家、2家、3家、4家博物馆的观众占比分别为53.33%、22.86%、11.9%、6.2%，甚至有5.71%的公众从未参观过任何一家博物馆。而经常观看、偶尔观看和从未看过湛江影剧院、开心广场（霞山、赤坎）文艺演出的公众分别占6.19%、69.52%和24.29%。这说明在公共文化设施比较匮乏的情况下，博物馆、影剧院、开心广场等公共文化设施利用率偏低。

（三）文化人才队伍建设不强

湛江市区和各县（市、区）的博物馆、图书馆、文化馆总编制人数196人，年龄结构趋于老化，30岁以下的只有19人，约占总人数的10%；30～40岁的有60人，占总人数的30.6%；40～50岁的有79人，占40.3%；50岁以上人员占总数的19.1%。学历层次普遍不高，33人具有本科学历，约占总人数的17%；100人具有大专学历，占总人数的51%；高中学历从业人员占32%。全市现有乡镇（街道）编制人数229人，现在岗人员225人，其中编外人员47人。乡镇（街道）文化站干部职工平均年龄更大，50～60岁以上年龄人员68人，占从业人数比例近30%；30岁以下工作人员是22人，约占从业人员9%。全市乡镇（街道）文化站干部职工平均学历相比更低，高中以下学历人员占总数的53%，具有本科学历的工作人员只占总数的2%。[3]由于文化部门待遇偏低，文化事业人才流失严重，队伍青黄不接，造成既留不住本地人才，又很难引进高端人才的困境。

二、公共文化服务存在问题的原因分析

造成湛江市公共文化服务水平不高的原因主要是公共文化服务机制不完善、不健全，这不仅在湛江市存在，在全国大部分欠发达地区也具有共性。

（一）经济因素：投入不多

湛江市每年文化事业费占全市财政支出比例约为0.3%，离广东省规定的“文化事业费要占同级财政支出1%以上”的要求差距甚远，也达不到全省平均水平（约为0.7%）的一半，甚至低于全国平均水平0.4%。[4]而且，湛江市本土民营企业数量不多，实力较薄弱，民营资本投入到发展公共文化服务方面基本可以忽略不计。由于文化经费缺乏，湛江市重大文化设施项目筹建工作受到影响，也严重影响现有设施的利用和维护管理，缺乏活力和吸引力，使文化阵地不能正常发挥其功能，甚至面临着阵地缺失的尴尬局面，直接导致了公众对公共文化服务的满意度普遍偏低。

（二）人力因素：动力不足

湛江市文化系统工作人员工资待遇偏低。全市三馆干部职工平均月工资为1769元，基层文化馆职工最高月工资为2301元，最低月平均工资1226元。全市乡镇（街道）文化站干部职工平均工资为1298.6元。[5]在经费紧缺状况下，大部分干部职工默默奉献在基层一线，但是，作为理性经济人，有小部分人会基于成本——收益分析的原因，很难心无旁骛地开展工作。

（三）观念因素：重视不够

政府未将提供公共文化服务作为衡量领导干部工作业绩的重要依据，缺乏常态化、实操性强的年度考核指标，约束机制不到位。例如，湛江市2012年制定的《关于印发湛江市公共文化体育设施建设考核实施办法和考核细则的通知》，只在2012年实行了年度专项考评，之后再无下文。同时，公民文化权利意识淡薄，很少主动争取应有的文化权利，更不会表达对公共文化的需求，导致公众参与率偏低。

三、创新公共文化服务机制的对策

为了最大限度地满足广大群众的公共文化服务需求，必须对湛江市公共文化服务机制进行创新。这是一个系统工程，要统筹全局、合理规划，从以下四方面着手：

（一）构建多元投资主体参与机制，加强公共文化基础设施建设

1．多渠道筹措资金投入文化设施建设。改变由政府投资的单一模式，鼓励商业、地产、金融等社会资本参与建设，建立“谁投资、谁受益、政府支持”的局面，通过市场化运营和管理，破解资金难题。例如，赤坎区文化馆金沙湾分馆是由赤坎区文化馆与湛江市万象集团合作，由其无偿提供金沙湾御海园会所的物业，政府投资将其改造成公共文化设施，实现了多方共赢。通过加强舆论宣传、按有关法律法规享受税收优惠政策的方式，鼓励和引导社会资本捐建或捐资助建公共文化基础设施或者自行投资兴建民间文化馆、私人图书馆、小型专项博物馆。

2．因地制宜开展基层文化设施建设。县域经济发展滞后一直是湛江市经济的短板，在县级财政并不充裕的情况下，若文化设施都要另外选址新建，则从征地、规划建设、设施配置到保障运作都花费过高。因此，可以整合优化利用资源，实现文化设施共建共享。通过合并利用、设立分馆、一室多用的方式，整合宣传文化、党员教育、科学普及、体育健身等设施，避免承担过高的土地费用，也可以改造利用旧房老街，通过签订长期租借合同来建设文化馆、文化站。

（二）强化内生机制，提供丰富多样的公共文化服务

1．依靠群众办文化。在农村，结合传统节日举办文化节，调动村民自发传承发展本土特色文化的积极性。如徐闻小苏村连续8年自发举办乡村春节文艺晚会的做法就值得借鉴。发挥民间艺术之乡、特色文化村镇、文化生态保护区功能，加强对优秀民间文化资源的系统发掘、整理、保护与传播。支持民间资本兴办具有公益性和准公益性的乡村文艺俱乐部、群众文艺团队、社区文化服务组织、民间文艺协会等，直接面向公众提供公益性文化服务。

2．创品牌出精品，加强面向农村和农民的文艺创作。抓好文艺院团转企改制后续工作，鼓励自主经营的表演团体、场所和中介机构发展，形成多种艺术表演经营组织形式并存的格局。如湛江市实验雷剧团转企改制为湛江实验雷剧团有限公司之后打造出的《岭南圣母》，获得第十二届广东省艺术节优秀剧目二等奖，是雷剧最新的精品力作。举办农村题材小戏小品比赛、展演、评奖活动，培育文艺创作群体和基地。发展农村文化中介组织，扶持民间职业剧团组织，推动“文化下乡”活动的制度化和常态化，健全文化产品流通渠道，繁荣文化市场，不断扩大农村公共文化产品的选择范围。

（三）建设人才培养激励机制，打造公共文化服务队伍

1．建立健全以培养开发、评价发现、规范管理、选拔任用、流动配置、激励保障为主要内容的政策措施和机制保障。深化职称评审改革，形成以业绩成果为主要依据，品德、学历、能力等为要素的文化人才评价体系。依托本土高等院校、职业技术学校、社会团体、省市级基地的力量，推动“产学研”相结合，以文化项目、重大活动、课题招标的形式激励文化团队脱颖而出。重点选择若干文化企业、产业园区共建人才培养基地，培养一批本土优秀文化人才。鼓励通过签约、项目合作、技术入股、专利品牌入股、岗位聘任等方式，多渠道引进优秀文化人才。实施特级专家聘任制度，实施首席专家、文化大师工作室制度，培养一批宣传志愿者。

2．基层加强“三馆一站”文化人才建设。严格做到“按需设岗、按岗聘用、竞争上岗、择优聘用、严格考核”，并且强化岗位培训。建议对基层一线文化工作者予以扶持，市级财政每人每月补贴400～600元，县级财政每人每月补贴200～400元。探索基层文化工作者上挂下派制度和聘任制，建立大学生文化指导员和志愿者队伍，逐步打造“文化站－文化协会－农村业余文艺团队－基层专职文化宣传员－文化志愿者”相协调的基层文化队伍体系。

（四）完善绩效考评机制，为创新公共文化服务机制提供政策保障

结合湛江市实际，完善和健全公共文化服务绩效考评机制，[6]涵盖公共文化服务财政指标体系、公共文化服务机构与基础设施指标体系、公共文化服务人力资源指标体系和公共文化服务产出指标体系四大类。其中，公共文化服务财政指标体系可细分为湛江市各地区文化部门获得的年度财政拨款（千元）、各地区人均文化事业费（元/人）、各地区文化事业费占财政支出比重（%）、按年份各地区公共图书馆购书费占总支出比重（%）、各地区文化部门年度收入中的经营收入（千元）这五项指标。公共文化服务机构与基础设施指标体系细分为人均公共图书馆数量（个/万人）、各地区人均群众文化机构数（个/万人）、各地区人均博物馆数量（个/万人）、人均艺术表演团体机构数（个/万人）、各地区每万人拥有公共图书馆建筑面积（平方米）这五项指标。公共文化服务人力资源指标体系细分为各地区每万人中公共图书馆从业人员数（个）、各地区每万人中群众文化机构从业人员数（个）、各地区每万人中博物馆从业人员数（个）、各地区每万人中艺术表演场馆从业人员数（个）、每万人中艺术表演场馆从业人员中的专业技术人才数（个）、各地区每万人中文化部门教育机构专业技术人才数（个）这六项指标。公共文化服务产出指标体系细分为各地区人均拥有公共图书馆藏量（册/人）、各地区人均博物馆文物藏品（件/套）、公共图书馆阅览室座席数（个）、艺术表演场馆席数（个）、公共图书馆总流通人次（万人次）、公共图书馆讲座参加人次（万人次）、公共图书馆展览参观人次（万人次）、公共图书馆培训参加人次（万人次）、各地区博物馆参观人次（万人次）、艺术表演场馆观众人次合计（千人次）、各地区有线广播电视用户占家庭总户数的比重（%）这11项指标。

参考文献：

[1]舒雯．公共文化服务保障机制建设研究[D]．杭州：浙江大学，2013，（05）：10．

[2]夏国锋，吴理财．公共文化服务体系研究述评[J]．理论与改革，2011，（01）：156．

[3][4][5]笔者根据2013年4月和2014年多次到湛江市委宣传部和湛江市文广新局调研所得资料进行整理．

[6]盛禹正．我国省级公共文化服务绩效指标体系构建[D]．杭州：浙江大学，2013，（06）：39．