30多年来中国城市化的快速发展，创造了城市发展史上的奇迹，同时也产生了很多问题。城市用地规模迅速扩张，城市郊区和大面积的农村土地被国家征用，在规划中变为城市建设用地，但是土地的城镇化却没有带来人口和生活方式的完全城镇化，农民的就业问题和社会保障没有得到很好的解决。近些年来，“强拆”的话题常常进入我们的视野，这种现象背后所反映的是中国城市快速扩张中所产生的城乡矛盾，“城中村”问题则是这种矛盾在空间上的具体化。

关于“城中村”的概念，一直以来都有不同的理解，早期研究把城中村称为“都市里的村庄、都市里的乡村、城市里的乡村”等，随着研究的深入，城中村被广泛认为是城市总体规划发展区内农业用地已经很少或没有，居民职业结构与生存方式的主要指标上已完成向城市社区的转型，但在基本素质上仍缺乏城市社区内涵特征的村落^［1］。因此我们也可以将“城中村”看作是乡村地区“城市化不完全”的产物，是一种过渡形态。而在国外的研究中对于“城中村”的认识常被应用于出现在中国沿海经济特区的一种非常特殊的现象^［2］。“城中村”这种特殊的聚落形式是伴随着中国改革开放之后快速的经济发展而出现的，产生于中国特有的城乡分离的背景下。政府通过“保留集体非农用建设用地、村民住宅地以及少量留存的农地，兼顾征地后的集体经济发展和村民生活”①，这种土地和人口的城市化的不一致促使了“城中村”的产生。

一、“城中村问题”的产生

人们对“城中村”问题的认识普遍集中在建筑风貌、社会人口以及经济发展三个方面：即建筑布局混乱、基础设施和公共活动场所不足，卫生条件差；人口混杂，社会问题频发；经济发展缓慢，缺乏活力等。其根本原因是由于“城中村”处在一个比较尴尬的位置，虽然有很好的区位优势，但是受限于户口制度、土地制度、社会管理模式、经济所有制模式等，“城中村”既无法像农村一样从事大规模的农业生产活动，也无法与城市一样参与市场竞争，因此导致了“城中村”在实际发展中的困境。城市在发展中对于“城中村”采取的是“管地不管人”的策略，在开发建设中基于节约资金的原因，也会常常采取“绕过村庄”的规划思路，“城中村”的问题随着城市发展被不断积压下来。

经济利益是“城中村”改造过程中的核心，因为城市化带来的基础设施、交通区位条件、公共服务等方面的改变大大增加了周边土地的价值，自然而然“城中村”集体用地就成为各方利益角逐的焦点。城市政府、农民、城市发展要求三者之间利益的协调是影响“城中村”改造的主要因素。

土地问题一直以来都是“城中村”改造的核心，而土地所有权是重要的影响因素。如何协调集体用地与城市总体规划的关系，建设资金如何筹措，补偿问题如何解决，尤其是在集体土地转化成国有土地后，原村民的就业安置、社会保障等切身利益的保障都是需要解决的问题。“城中村”改造的重点和难点集中在：思想观念的转变，农民对于土地的依恋以及对改造后生活保障的忧虑；利益的分配，土地级差地租、集体改国有的市场化收益、用集体土地和宅基地建的商用和自用房屋的问题；政策法规与制度配套，户籍制度、土地利用制度、财政体制、投融资体制、城市管理体制、行政管理体制等缺乏依据。解决这些问题不可能一蹴而就，需要通过实践探索不断推进。

二、“城中村问题”的改造实践

城中村的问题，本质上是城乡二元的土地制度在快速城市化的过程中矛盾的具体化，随之而来的是各种社会、经济和环境问题以及文化冲突。国内外由于国家制度以及发展阶段不同，城市背景也不同，因此在对于“城中村”的处理上也有不同的做法。

（一）国外“城中村”（贫民区）改造及其借鉴

国外没有与城中村内涵相同的城市功能地域概念，但都市村庄、贫民区等自助型居住区（Self-helpHousing）与之存在较强类比性，被学者广泛应用于与我国城中村的对比研究中。自助型居住区多为无合法产权的临时搭建棚户，缺乏必要基础设施，生活环境较差，在空间和社会经济活动上与其他城市社区隔离，难以得到社会的认同，在这些方面比较符合中国“城中村”的特征，这些地区的改造实践能对中国“城中村”问题的解决提供新的思路。

1．巴西。巴西过渡膨胀的人口导致了大量的农村剩余劳动人口涌入城市，造成了城市化水平与生产力发展不匹配的状况，同时也造成了巴西贫民窟泛滥的情况，因此巴西政府在改善贫民区方面进行了很多积极的探索。巴西对贫民区的治理主要采用政府主导、全社会参与的方式。在贫民区治理过程中，政府发挥着其他组织不可替代的作用。^[3]20世纪70年代开始，政府改变了对贫民区的态度和政策，由“驱逐”方式抑制贫民区的增长，转变为将贫民区纳入政府规划之内。例如1971年圣保罗制定了第一项全面的专家计划，解决了贫民再安置和非法占地合法化的问题。1989-1992年，圣保罗市政府实施的“贫民居住区城市更新计划”是该市历史上首个针对贫民区的大规模治理计划。里约热内卢市1994年实施的“贫民居住区社区计划”，以及2003年著名的“零饥饿计划”，都旨在消除社会排斥现象。

2．印度。在印度众多的改造活动中，孟买的贫民区措施更具代表性。王英曾以孟买为例研究了其贫民区的改造历程^［4］，从时间维度上来看，孟买的改造过程大致分为三个阶段：清理改善阶段（1950—1970年），即清理简陋住房，在原址建设永久住房，或提供拆迁补偿，但受限于土地权属、房价持续上升、资金来源困难，实施情况欠佳。改造治理阶段（1980年—20世纪末），实现了由“清除”向“治理”的理念转变，提高了个人住房标准，建造了一批永久性住房，保障较好的生活环境，同时引入其他社会组织（非政府组织、社区组织、慈善机构和私人资本）参与。2000年以来，以达哈维为例，尝试扩大用地范围，建设高层用于回迁居民，剩余用地建造商业、写字楼、商品住宅等，但是缺乏相关政策没有得到公众支持。2009年印度发起“拉吉夫住房计划”，中央政府和地方政府各出40%，个人出资20%合作建设保障性住房和改造贫民区，目标是使贫民区享有和城市相等的待遇。

3．美国。美国长期以来由于快速城市化，形成了不同类型的贫民区，主要包括农民工住宅区、外来移民社区、黑人社区，美国经历了对贫民区的长期改造，积累了丰富的经验和教训^［5］_：

表1美国贫民区整治措施

4．国外“城中村”改造经验和教训。城市贫民区是各个国家在城市化中必然面临的问题，对于贫民区的整治过程都有相似的地方，可供借鉴。

一是在思想观念上经历了从忽视到重视、从排斥到接受的过程。在对待这种城市“夹缝空间”时，强制性的取代性清理只能引起更大的社会问题，必须认同其作为城市空间的一部分，才有可能进行进一步的改造。

二是政府的相关法律和政策的出台，保障贫民区存在的合法性。法律和制度的保障是贫民区融入城市空间的核心环节，是各项开发建设的前提。

三是纳入到城市规划体系，保障贫民区与城市享有同等的发展权利。公平和平等是城市发展非常重要的目标，贫民区的改造不仅仅是物质空间的改善，更为重要的是保障这部分居民的持续发展的权利。

四是发挥除政府以外其他社会组织的作用，同时重视自下而上的改造行动。政府的作用是不可忽视的，但非政府的社会团体往往能够起到监督的作用，也能更为客观的照顾到不同阶层、不同背景的人的需求，使改造行为更具有合理性。

(二)国内“城中村”改造实践

中国由于城乡二元的特殊背景，“城中村”的改造一直是城市发展的难题，也造成了土地和公共资源的浪费，滋生出很多社会问题，因此各个地方政府也根据自身的发展特点进行了一些实践探索。

1．广州市。广州市“城中村”改造坚持“市政府不直接投资”和“不进行商业性房地产开发”两个原则，采取“政府引导，村民自行开发”的改造模式。村集体和村民为改造的主体，改造资金多为村集体和村民个人出资，政府仅提供相应的配套资金，补偿方式据实而定。^［6］在体制方面，由乡村转变为居委会，村民转变为市民，属于“城中村”的村集体经济组织变为股份公司。但在实施过程中遇到的阻力较大，具有极强的资金筹措和市场运营能力的房地产商被排斥在投资主体之外，因此在改造资金的筹措上遇到瓶颈。转制后的居委会在协调公共基础设施方面能力较弱，也无法保障村民的福利和社会保障。在实施建设过程中，由于以村集体为主体开发，无法保证建设质量，同时缺乏对人的关注，出现了很多不适宜居住的城市空间。

2．上海市。上海市在处理城中村问题时，采取的是政府主导型的改造思路，即政府在立项、拆迁、安置、建设、监督、管理、协调等各个环节都发挥主导作用。上海市国土资源调查研究院课题组认为，上海可通过健全现有土地储备制度、完善土地出让办法、完善安置补偿政策、加大规划政策支持力度等举措，全面推进“城中村”改造^［7］。在投资上，政府既可直接投资改造，也可借助开发商、村委会的力量投资改造。主要操作办法有政府包干式和政府回购式等(先储备后开发)。由土地储备机构代表政府完成土地的一级开发，形成“净地”后，进行二级开发。在上海这样一个土地资源极度稀缺、人口极度膨胀的城市，土地资源的储备是非常重要的，因此政府需要发挥主导作用。这种模式多见于大型项目如大学城、工业园区的建设等。

3．深圳市。深圳现行的城中村改造分为两种模式。(1)村集体筹建——政府扶持型。改造对象是规模较小的城中村，资金由村民自筹，不足部分由政府解决，村集体改为村股份公司，主导改造过程。这种模式的优点在于成本较小，且以村集体为主体，在实施方面比较有可行性。但缺点是村民筹集资金能力有限，仅限于改造小规模的城中村，同时由于缺乏实力雄厚的开发商介入，在实际改造中难以保证质量，易造成城市空间的进一步恶化。(2)政府主导——开发筹建型。由政府立项，开发商完成拆迁、规划设计和建设，资金由开发商自筹，原住民原地返迁，拆一赔一。这种改造方式的优点是政府工作量小，能对开发商有较强的监督指导作用，够保证较高的改造质量，新的改造项目也比较容易融入城市的整体发展战略。但是由于村民不介入改造过程，易造成实际拆迁困难，村民对于开发的过程缺乏认同，也缺乏相关的法律保障。

4．不同改造模式比较。通过对不同城市的“城中村”改造进行分析对比，可以发现改造方式不是一概而论的，不同的城市会根据自身不同的发展状况，提出适宜城市发展的改造方式，在实际的应用中也不会单一的采用某一种方式，而是根据实际情况有所侧重。

表2不同改造方式的优劣比较

三、结语

（一）“城中村”分类改造建议

每个城市都有自身的发展特点，不同类型的“城中村”也有着不同的发展需求，因此对于“城中村”的改造应根据自身的发展阶段选择合适的改造措施。改造过程中政府、村集体、开发商以及其他社会力量都可以发挥作用，而不论开发主体是谁，政府都应该发挥监督、指导和协调城市整体发展的功能，保障村民的利益，使改造向着有利于城市未来的方向发展。同时社会也应该发挥重要的监督作用，保障村民的知情权，才能使改造过程更为公平合理，杜绝违法现象的发生。要根据“城中村”所处的地理位置和具体的发展状况，采取不同改造方式。与此同时，村民的就业和社会保障也应该纳入考虑范围，通过进一步合理配置公共基础设施，提高“城中村”地区的生活环境，加快“城中村”融入城市的步伐。

1．外围型。现阶段位于城市边缘，未来可能会纳入城市建设用地的，应该提早将这部分用地纳入城乡总体规划中，有序开发。职能与产业发展应着眼于与城乡互补，以带动周边农村地区产业发展；应着眼于发展都市型农业及服务业，创造就业岗位，城乡基础设施、公共服务设施的配置也应该采用就地模式。

2．城郊型。这部分地区的特征是部分用地已经纳入城市建设区，但同时保留了相对独立的城镇发展空间，并且保留一定数量农村。改造模式应该以政府主导，以村集体为主体，政府提供支持和服务，实行调整与改造，加强宣传和管理。对于独立发展的部分，职能与产业发展应着眼于大城市边缘地带，创造适宜接纳农民进城的就业岗位；纳入城市、城镇建设区的农村人口应该就地城镇化；城市建设区边缘的村庄由于与城市距离很近，可发展为城镇人口服务的都市型农业及服务业；基础设施、公共服务设施根据与城市的距离采用统一或独立布局两种模式，最大范围的服务村民。

3．城市型。大部分辖区成为城市建设用地蔓延区，“城中村”地区已经处于比较成熟的阶段，改造主体应该分情况而定。对于规模较小、分散的小型“城中村”，可以以村集体为主导，政府辅助，村民可以主导开发的过程，避免开发商以营利为目的而损害村民利益；对于规模较大、比较集中分布的“城中村”，由于所需资金较多，可以采取政府和开发商为主体，村集体和社会共同监督的方式进行开发，村民可以通过某些方式参与到方案的设计与实施过程中，保证改造的质量。基础设施、公共服务设施应该依托城市统筹布局，与城市整体的规划协调发展。

(二)增强城市的包容性

“城中村”是整个城市中的夹缝空间，在一定程度上给城市的发展带来了阻碍，但不可忽略的是，“城中村”也是城市吸纳外来人口的最重要场所，尤其是对于北京、上海、广州、深圳等这样的大城市来说，外来人口规模巨大，“城中村”改造不当很容易影响外来人口的安置，进而形成社会问题。对于“城中村”的存在必须正视，观念也应该从简单的“拆除”向“优化治理”转变，提高城市的文化包容性。“城中村”改造必须能合理安置城市的外来人口和原住民，协调两者之间的关系需要从不同的方面入手：

1．完善城乡规划体系。实现城乡规划全覆盖，统筹各类专项规划，在规划层面保证城乡公共服务均等化。

2．促进农民进城。消除农民向城镇转移的体制障碍，提高农民综合素质，提高农民非农就业能力；探索将农民工纳入城镇住房保障体系，让农民享受城市居民同质化生活待遇。

3．完善城乡管理机制。健全城乡一体就业和社会保障体系，加强农民就业服务和社会保障体系建设。建立覆盖城乡的公共财政和金融服务体系，加大对农村基础设施和基本公共服务的直接支出和转移支付力度，创新耕地保护机制和集体建设用地使用权流转制度。

4．发挥政府以外的其他社会组织的作用，尤其是其监督和辅助政府的功能，重视自下而上的改革力量。

不论采取怎样的改造思路，都应以城市能够稳定发展，同时又能保障村民的合法权益为出发点，“城中村”改造应该根据不同城市的情况进行具体调整，因地制宜，在政府统一制定政策的前提下，区别不同情况，确定不同的改造方式。最重要的是要保障村民在改造之后基本的居住、就业以及社会保障，享受与城市居民相同的发展权利。

注释：

①王科伟.土地产权制度对城中村改造的影响解析[J].城市建设理论研究(电子版)，2011,(16).

参考文献：

[1] 高峰，董晓峰，侯典安等.国内城中村研究综述[J].现代城市研究，2006，21，(07)：20-24.

[2] 海穆特•鲍特.城中村种聚居现象的跨文化比较[J].住区，2011,(05)：98-101.

[3] 杜悦.巴西治理贫民窟的基本做法[J].拉丁美洲研究，2008，(01)：59-62.

[4] 王英.印度城市居住贫困及其贫民窟治理——以孟买为例[J].国际城市规划,2012,(04):50-57.

[5] 吴晓,吴明伟.美国快速城市化背景下的贫民窟整治初探[J].城市规划，2008,(02)：78-83.

[6] 冯健,周一星,王晓光等.快速城市化地区城乡关系协调研究——以广州市"城中村"改造为例[J].城市规划,2004,(03)：30-38.

[7] 上海市国土资源调查研究院课题组.全面推进上海“城中村”改造土地政策研究[J].科学发展，2013,(05)：43-51.