珠澳同根同源，合作历史悠久。改革开放以来，随着两地在政治、经济、社会、文化等各个方面的交流与合作不断深入，珠澳合作迎来新的契机、出现新的问题、面临新的挑战。分析研究珠澳政府互动发展策略中的问题与不足，适当调整珠澳合作的互动发展策略，促使珠澳合作与经济社会保持良性发展，已成为两地政府亟待解决的重大课题。

一、珠澳合作的特点

珠澳合作的特点包括以下四个方面：

（一）责任重

珠海是珠三角西岸中心城市和广东省重点发展城市之一，而澳门是珠三角西岸的国际城市和中国目前两个特别行政区之一。珠澳合作在中国政治改革与经济发展中具有特殊的地位和重要的作用，不仅是发展珠海地方经济的突破口，更是实践“一国两制”的关键点，关系到“一国两制”的成败。珠澳良性互动发展，是“一国两制”成功实践的重要组成部分，珠海和澳门密切合作与良性互动，才能充分体现“一国两制”的正确性与优越性，为理顺香港问题和解决台湾问题提供重要的参考和借鉴。珠澳良性互动发展，还可以辐射和带动珠三角西岸地区的经济持续稳定发展，促进珠三角内部均衡协调发展和带动大珠三角地区全面深入合作。

（二）程度深

澳门回归以来，从中央到地方对于珠澳合作的重视程度不断加深。2001年，为加强粤澳合作与沟通交流，粤澳两地政府建立高层协调合作机制，设立“粤澳合作联席会议”，对于珠澳互动合作发挥了巨大作用。2008年初，国务院发布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》，将珠澳合作纳入珠三角发展重要战略中。2009年4月28日，珠澳政府成立口岸通关、城市规划和跨境交通和跨境工业区转型升级等3个工作组，并且制定了《2010年珠澳同城化工作重点》，珠澳合作更加具体和细化。2009年6月24日，国务院原则通过《横琴总体发展规划》；2011年，粤澳政府签订《粤澳合作框架协议》。这一系列方针政策的出台，使珠澳合作进一步加强，珠澳互动发展不断深入。

（三）范围广

改革开放初期，珠澳合作在纺织、旅游、房地产等行业创造了中国多个第一。1979年，澳门投资的“香洲毛纺厂”是全国第一家“三资”企业；同年，澳商吴福投资的“石景山旅游中心”是全国第一家中外合作酒店；1980年，澳商林锦成投资的“银海新村”是全国第一个中外合作经营房地产项目^［1］。随着改革开放的不断深入，珠澳合作又扩展到电子、食品、建材、技术合作、经营管理等行业或领域。在相当长的时期甚至澳门回归之后的数年里，珠澳合作之间存在一定的结构失衡，珠海从澳门引进高端的资金与技术，而珠海只能向澳门输出低端的水力、电力、人力、土地以及农产品。直到近几年，珠澳合作得到进一步加强，逐步扩展到商业服务、经贸合作、重大项目合作、口岸通关、教育文化以及人才培养等方面^［2］，珠澳合作架构逐渐趋于合理，合作范围不断扩大。

（四）力度大

中央政府、澳门特区政府、广东省政府、珠海市政府高度重视珠澳合作，纷纷出台相关优惠政策给予大力扶持，成立相应机构加强沟通联系，鼓励高等院校和科研院所深入研究发展策略以促进珠澳合作，并投入大量人力、物力、财力推动珠澳合作迅速发展。以横琴新区为例，2009年6月27日，中央授权澳门以租赁形式取得横琴岛1.0926平方公里的土地使用权，作为澳门大学新校区用地。2011年7月4日，国务院正式批复横琴实行“比经济特区更加特殊的优惠政策”，拥有特殊的通关、税收、产业以及金融政策；其中符合条件的高新技术企业可以减按15%的低税率征收企业所得税，与生产有关的内地货物享受出口退税，与生产有关的境外货物给予免税或保税，区内货物交易免征增值税和消费税等多项税收优惠^［3］。此外，珠澳政府经常举办珠澳发展论坛，邀请专家学者为珠澳合作与互动发展出谋划策。

二、珠海机场与澳门机场的竞争

随着珠澳合作的不断深入，新时期的珠澳互动发展也出现一些新问题和新矛盾。现以珠海机场与澳门机场的竞争为例进行剖析。

（一）珠澳机场利益冲突、竞争加剧

珠三角目前主要有4个国际机场（香港、澳门、广州、深圳）、2个国内机场（珠海、佛山）和4个直升机机场（香港、澳门、深圳、珠海），机场密度全国第一，在全世界也属罕见。航空物流行业相当发达，同时行业竞争也十分激烈。澳门回归后，两个机场的利益冲突对于珠澳互动发展不可避免地会产生一定的影响。澳门机场以国际业务为主，而珠海机场则以国内业务为主。2013年11月5日，珠海机场历史性地开通国际货运航线，2014年又开通国际客运航线，这无疑对澳门机场形成一定压力。

珠海机场是珠海大力发展航空产业、打造航空产业园的基础设施，而澳门机场是澳门保证博彩旅游业国际竞争力的重要支撑。中国民航局发布的统计资料显示，珠海机场2013年旅客吞吐量289万人次，同比增长38.5%；货邮吞吐量2.3万吨，同比增长39.3%；起降架次4.5万次，同比增长2.1%^［4］。民航资源网的统计资料显示，澳门机场2013年旅客吞吐量502万人次，同比增长12%；货邮吞吐量2.6万吨；起降架次4.8万次，同比增长16%^［5］。由此可见，珠澳两个机场的业务吞吐量都呈上升趋势，两个机场都处于经济增长的黄金时期，在珠澳互动发展过程中难免矛盾升级、竞争加剧。

（二）珠澳机场互动发展策略

面对新形势，珠澳政府应重新定位两个机场的功能角色，适当调整互动发展策略。有学者建议珠海与澳门合用珠海机场，把澳门机场改为城市用地，这样既利于提高珠海机场的使用率，又能把澳门机场及周边填海改为城市用地，缓解澳门的土地紧张^［6］。也有学者提出弃珠海机场、留澳门机场的策略，即珠海与澳门合用澳门机场，在横琴给澳门提供更多的租用土地，而珠海集中精力发展其他航空产业。当前，上述两个策略都缺乏可行性、合理性和可操作性，珠澳政府难以达成共识。在一定的时期内，两个机场应该继续按照各自的航空市场、旅客对象、目标定位，利用自身特点、发挥自身优势、提高自身实力，重视沟通交流，加强互动合作，同时适当引入竞争。

澳门虽然临海，却没有深水港；澳门地域狭小，也无法修建铁路。珠澳合作使澳门得以利用珠海的轻轨和公路加强与大陆的交通联系。然而澳门机场是澳门联系世界的重要通道，是保障澳门经济稳定健康持续发展的关键。澳门机场应该继续发挥其联系珠澳与世界各地之间的桥梁作用，在澳门经济适度多元化发展的基础上，继续为其享誉世界的博彩旅游业提供强力支撑，继续承担珠澳到海外、大陆到台湾、大陆到东南亚以及直航朝鲜的国际航线重任。珠海机场则应该继续加强和完善国内航线业务，构建航空综合产业链，努力提升其非航空业务与收入，利用增值业务创造经济附加值。同时，珠海机场应该抓住发展航空产业园的良好契机，利用土地资源优势，扩大国内航空货运业务，提升珠澳与珠三角航空物流竞争力。此外，珠澳政府应当在友好协商、良性互动的基础上，为珠澳机场适当引入竞争机制，逐步扩大珠海机场国际业务，共同增强珠澳机场的国际竞争合力。

三、互动服务型政府角色的重新定位

从珠海机场与澳门机场的利益竞争与解决策略不难看出，珠澳政府互动不足造成合作不力，珠澳政府目标定位狭隘导致大局观念淡泊。在全社会负责任的大前提下，政府合作在社会经济发展过程中仍然具有举足轻重的地位。面对新情况与新变化，重新定位互动服务型政府的角色非常重要。

（一）政府善恶论与全社会责任

新制度学派经济学家道格拉斯•诺思认为，在单个的政治经济体的经济发展和社会进步过程中，政府若能生成和提供一种适当的个人刺激的有效制度，这是促使经济增长的决定性因素；反之，政府要是未能提供这种制度或出现制度供给迟滞，则这一政治经济体会丧失其竞争优势或走向衰败和没落^［7］。这种观点一方面反映出政府在经济发展中至关重要的作用，即生成和提供制度的权力，另一方面反映出政府的责任，即好的制度促进经济增长和社会兴旺，而坏的制度导致经济衰败和社会没落。按照道格拉斯•诺思的说法，经济优劣与社会兴衰取决于政府制度的好坏，亦即政府施政的善恶。在传统经济环境与计划经济体制下，这种观点有一定道理，但是在复杂的社会条件与市场经济体制下，这种观点则缺乏科学性、合理性与公正性。在此背景下，有必要对政府责任与政府角色进行重新定位，有必要对政府善恶与政府功过进行重新评判。

在大数据时代，在当前复杂的经济社会环境下，经济好坏与社会兴衰实际上是多种因素共同作用的结果。拥有权力、享受权利、承担义务、担负责任的不仅是政府，还有企业和民众，经济社会发展状况是政府、企业、民众共同作用的结果。再者，政府之“恶”就一定是错的、坏的吗？实际上并非如此。政府以其制订实施的经济政策与社会制度，是经济社会发展的调节阀，在经济社会发展过程中发挥着重要的调节作用。整体上保证经济社会的稳定健康和谐持续发展，是政府制订经济政策与社会制度的首要任务。因此政府制订经济政策，要保证经济发展适应生产力发展状况，使经济增长既不能过快，也不能过慢，更要防止倒退。政府应以“善”为主、辅之以“恶”，有“善”有“恶”、时“善”时“恶”。政府之恶，要看对谁恶；评价政府之恶，要看恶的依据、恶的目的、恶的目标和恶的效果。

（二）积极不干预与全社会责任当一个国家或者地区的经济发展受挫或者社会改革失利时，往往招致专家学者的批判。有人认为问题缘于政府的过度干预，也有人认为缘于政府的消极不作为。改革开放之初发展经济而忽视环境保护的经济政策，当时似乎完全正确，如今却付出惨重的社会代价。但是给改革开放戴上“急功近利”的帽子，显然不正确、不科学。当时成功的“急功近利”，曾经被总结为抓住机遇、快速发展，被树立为成功典范、进步楷模，而如今发现问题，就成为失败的“急功近利”，被判定为一无是处、全盘否定，这显然是不合理、不公正的。

经济发展与社会改革，需要一定的改革进程或者发展周期；经济制度的优劣与政府决策的好坏，需要经过长时间的考验才能得出科学辩证的结论。经济发展与社会改革不可能直线式发展，总是按照曲线螺旋式上升前进的。发展过程中出现的经济受挫与社会衰退，有时被冠以“急功近利”，在某些情况下恰恰是急功近利者急于求成的表现。另外，历史上成功的甚至被推崇为经典的理论和办法，随着历史的进步与社会的发展，可能已经无法适用于当前、应用于现在，必须进行适当的调整。时代在进步、经济在发展，经济政策与措施手段也不可能永远有效。

有的学者将“积极不干预”的自由经济政策当作处理当前经济问题的金科玉律，认为计划经济与政府干预是经济衰退的罪魁祸首，强调政府应该在经济与社会发展方面仅仅发挥服务功能和辅助作用。历史经验证明，这种观点显然是不正确的。1998年亚洲金融风暴与2008年世界性金融危机，如果单纯依赖政府“积极不干预”的经济政策，亚洲和全世界都将陷入无尽的经济灾难之中。美国上世纪二三十年代的经济危机，如果政府不采取必要的干预措施，恐怕美国早就陷入万劫不复。总结历史上经济危机与政府行为的关系不难发现，政府的干预需要根据经济发展的实际情况做出判断，有时需要宽松的自由经济政策，政府“积极不干预”以引导社会经济发展；有时需要政府主导的计划经济政策，政府“主动干预”以指导社会经济发展。

四、珠澳政府互动发展的问题与策略

通过分析互动服务型政府的角色定位可以发现，面对新形势，要使珠澳两地建立起长期稳定持续发展的互利共赢模式，必须分析和研究珠澳政府互动发展中的问题与不足，进而寻求科学的互动发展策略。

（一）珠澳政府互动发展的问题

首先，珠澳政府转型缓慢。珠澳合作需要珠澳政府发挥应有的作用，但是一直以来，政府、官员、专家、学者大多坚持“政府主导”的观点，这在澳门回归初期和珠澳合作早期发挥出积极作用。随着珠澳合作的不断深入，这种一定程度上延续计划经济体制的指导思想、观点与做法，逐渐不能适应新时期的珠澳互动发展形势。政府在新形势下的珠澳合作中，既是编剧、导演、制片人，又想扮演主角；既是主席团、裁判员、赞助商，又想当运动员，这显然已经不合时宜。市场经济条件下，政府之间基本是宏观层面、政策层面、制度层面的合作，政府发挥宏观统计、数据分析、政策引导的作用。政府不是企业，难接地气，对企业投入产出并不十分清楚，也不敏感。政府需要摆正自己的位置，否则有可能影响社会经济的正常发展。

其次，珠澳政府协作不力。珠澳合作需要珠澳政府具有大局观念和互动协作意识，但是实际上在解决一些具体问题时，珠澳政府则在合作过程中各自为政、各搞一套。例如珠海机场与澳门机场的利益竞争、珠澳24小时通关想法的冲突、珠澳跨境工业区发展方向的矛盾、港珠澳大桥落点选择的争议、澳门大学横琴校区用地的矛盾等^［8］。产生这些冲突与矛盾的原因，一方面是因为珠澳政府在合作过程中缺乏必要的沟通和交流，或者沟通和交流的程度与深度不够；另一方面是因为珠澳政府基于各自出发点维护各自利益，归根结底在于珠澳政府在某些方面缺乏大局观念，没有从国家社会的层面和长远发展的角度分析问题。

最后，珠澳政府地位失衡。澳门特别行政区由中央政府直接管辖，是实行“一国两制”的行政区域，拥有比普通的省级行政区更高规格的行政权限。广东省与澳门特别行政区在粤澳合作方面联系紧密，政府地位基本相当。相对而言，珠海市政府以及同珠澳合作紧密联系的横琴新区，政府地位对等性不足。由于政治地位的不对等，珠海与澳门之间的深层次合作，仍然需要得到广东省政府甚至中央政府的认可与批准，在一定程度上降低了珠澳合作的灵活性、机动性与高效性。虽然粤澳之间通过每年12月举行的“粤澳合作联席会议”商讨、研究、解决珠澳合作中的一些重大问题，但是对于珠澳合作中的大量事务，珠海市政府仍然需要向上逐级审批，这与深港之间更为广泛的对等合作存在较大差距，在一定程度上阻碍珠澳合作的力度、广度和深度。

（二）珠澳政府互动发展策略

首先，珠澳政府应迅速转型，适应新时期发展要求。当前，政府的主要作用在于引导、扶持、把握方向，而不是指挥、操作、亲力亲为。无论中央政府、澳门特区政府，还是广东省政府、珠海市政府，都应主要发挥辅助和协调的功能，起到铺路和架桥的作用。随着政府职能的转变以及服务型政府的构建，各级政府与各级官员都需要转变角色，不能继续做专家和指挥，应该成为协调员和救火员。政府的主要任务是根据合法、合理、合适的原则，按照公开、公正、公平的方式，充分了解企业与民众的诉求，认真分析专家与学者的建议，制定出可实践、可操作、可实施的政策、规章、制度，辅助珠澳两地企业，服务珠澳两地民众，发展经济、改善民生、提高就业，推进社会公平、减少社会矛盾、降低社会风险。

其次，珠澳政府应加强沟通，使合作符合全局要求。珠澳两地政府在合作过程中一旦产生矛盾和冲突，波及珠澳两地的企业和民众，就会对珠澳互动发展甚至“一国两制”大业产生不良影响。因此珠澳两地政府应增强大局观念、提升大局意识，注重互动协作，避免各自为政，化解矛盾、减少冲突、消除争议、适当竞争。珠澳政府应倾听企业的呼声、清楚民众的诉求，在此基础上综合各种情况和因素，共同分析、研究、制订出适合两地各自特色、以同业互补为主、以同业良性竞争为辅的政策。同业互补，才能发挥各自特长和优势，互相配合，共同进步，使两地政府和企业都有积极性。良性竞争，是指在不影响珠澳两地各自主要经济发展的前提下引入竞争，提升珠澳两地企业竞争力，降低珠澳之外不可预见的发展风险。

最后，珠澳政府应地位对等，使沟通渠道畅通无阻。为加强珠澳合作，提高办事效率，保证珠澳互动发展灵活高效，有必要在一定程度上提升珠海市政府在珠澳合作中的地位，进而建立珠澳两地政府间直接联系的良性沟通机制。鉴于通过整体提升珠海市的行政级别，实现珠澳政府的全方位地位对等，对于中央政府和广东省政府来说，操作性难度较大，短期内难以实现。因此，可以针对某些急需解决的问题，先在某些方面提升珠海市的行政级别，或者至少给予珠海市政府在珠澳合作方面一些特殊政策与权限，并且设立相应机构实现珠澳政府的局部地位对等，循序渐进、分步实施、按需设置，逐步加强珠澳政府地位对等性，将来再根据具体情况进行系统性整合。

参考文献：

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[2] 珠澳合作的重大项目和教育文化项目，如港珠澳大桥、澳门大学横琴校区、珠澳跨境工业区等。

[3杨智慧.信息化背景下横琴新区科技金融服务渠道创新研究[J].广东：科技管理研究，2014,（16）：94-98.

[4] 2013年全国机场生产统计公报[EB/OL].http：//www.caac.gov.cn/I1/K3/201403/t20140324_62919.html

[5] 澳门机场召开2013年总结会及2014年工作会[EB/OL].http：//news.carnoc.com/list/271/271291.html.

[6] 谭钧，陈利民.珠澳同城的双钻石模型分析[J].价值工程，2012，（34）：18-20.

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[8] 蔡辉.从珠澳交往的五件往事谈如何发展两地更紧密合作关系[J].2011中国可持续发展论坛专刊，2011，（02）：185-186.