推进农村基层民主建设，完善农村治理体系、提升农村治理能力是“四个全面”战略布局的题中要义，直选村民委员会则是农村基层民主政治建设的重要环节。当前，随着经济社会的发展，广大农村发生着日新月异的变化，在这种情况下，如何根据农村实际，进一步规范高效地搞好农村民主选举，进一步创新和完善农村选举制度，推进农村治理体系和治理能力现代化，时刻考验着基层政府。

一、农村民主选举面临的困境

    村民自治制度的产生和发展，与村民自治理论和自治实践的不断深入密切相关。村民自治满足了社会主义民主政治、基层巩固、农民权利维护的需要，有力地助推了农村经济和各项事业的繁荣发展。作为一种直接民主选举制度，村委会选举已成为广大农民行使民主权利的首要途径和基本方式，成为基层民主建设的最重要内容。以东部L市L区村民委员会2014年选举为例，农村基层民主选举程序更加严格规范、选举的竞争性得到更充分地体现、选民民主参与意识进一步提高。但同时，农村基层民主选举也面临着不少困境：

     第一，组织选举难度加大。随着村庄行政区划的调整、村庄规模的不断扩大，选举的区域也随之变大，导致选举组织难度增大。如，该区2013年刚完成村规模调整工作，全区村庄数量进一步减少，部分村庄的选举区域进一步扩大，一些偏远山村，原本村民居住就很分散，选举区域扩大后，组织选举的难度更大。

    第二，选举的规范化程度还需提高。客观而言，当前选举程序已经相对规范，但仍然存在一些不规范的行为。以该区为例，此次选举中个别村为了图省心、方便或者为了提高投票率，把不该省略的程序省略、简化。如，资格认定把关不严、流动票箱被较为随意地使用、委托投票没有严格按要求进行，等等。

    第三，候选人的参选动机日趋多元。随着农村经济的发展，村干部一职也越来越有吸引力。该区此次参选的人员中，确实想干事的人不少，看重村干部背后潜在经济利益的人也不少，与人“斗气”而参选的人也不少。

第四，不正当选举现象依然存在。不正当选举是当前农村基层选举中面临的最为严重的问题之一。比较常见的有：送烟送酒送财物、请客吃饭、收买选票；利用宗族、家族势力干涉选举；伪造选票破坏选举；利用网络散布不实信息等。此次该区村委会选举，某个重点镇就查处了一起贿选事件。

第五，基层政府对选举工作监督、指导不到位。有些乡镇政府对选举的复杂性、艰巨性认识不足，工作部署不周密,既没有深入一线靠前指挥,也没有及时有效处置选举中出现的问题，导致选举矛盾激化。在该区此次选举中，就出现几起因问题处置不及时导致村民上访的现象。

二、农村民主选举影响因素分析

（一）城市化进程影响

工业化、城市化是实现现代化的必由之路。工业化、城市化给农村带来的影响主要有三方面：一是相当数量的农村转化为城中村，甚至有些城市近郊的农村进行了整体拆迁和改建，直接融入城市发展规划中。迅速推进的城市化极大改变了农村的生产生活方式，冲击了农村一些固有的方式和观念，但农村现代化的观念尚未形成，传统的观念也未完全消失。二是带来了集体资产的迅速增加，特别是土地征用补偿款，对这些资产如何管理、分配和使用，以及村庄后续如何发展，容易在村干部之间、村民与村干部之间产生矛盾和纠纷。三是外出务工、经商、迁移的人口很多，农村出现了大量的流动人口，使得选举组织难度越来越大，客观上也为农村一些别有用心的人干涉选举提供了可乘之机。这些因素都是农村选举不可忽视的。

（二）行政区划调整

随着经济的发展，乡镇之间、各行政村之间的联系越来越紧密，一些乡镇、村庄被撤并，这给换届选举工作带来了很大影响。一是选举区域明显扩大。撤并前，因行政区域较小，村庄选举工作相对简单，撤并后，村庄规模扩大，选举工作的范围也明显扩大。如，该区2013年进行了大规模的撤并村活动，行政村数量由原来333个减少到208个。村规模调整后，有的自然村距离投票点更远，导致村民大会组织难度加大，有的选民因路途遥远，对选举活动参与积极性不高。二是选举竞争更趋激烈。由于职位减少，竞争的焦点除了村主任外，已扩展到村委会成员的其他职务，甚至选举委员会成员、村民代表、村民小组长的推选中也出现了多人竞争的情况。三是选举不确定因素增加。由于村庄区划调整，在选举中往往会产生村民之间彼此不熟悉的情况。为了维护自身利益，村民都希望选举一个自己熟识的本村干部，很容易产生原自然村本位主义思想，导致选举中产生“老村”与“新村”村民之间的矛盾。

（三）选民自身素质

《宪法》明确规定选举权和被选举权是每个公民的基本权利。但一直以来，中国农村农民选举经验非常缺乏，他们远离政治，远离权力中心，法律赋予的政治权利只有在村里举行选举时才有所体现。可以说，他们扮演选民的过程是在政府主导下被动实施投票权的过程，法律条文在他们身上还没有转化成为自觉意识和严格的法律行为。特别是在一些偏远落后的农村，村里大部分年轻人外出务工或经商，留在村里的多为妇女、儿童、老人,他们文化素质不高，经济状况也不好，既没有强烈的选举参与意识，也缺乏选举的基本技能，无论是办理委托投票还是选举规范操作，都需要依赖他人的帮助才能完成，使得他们在选举工作中容易随大流，也容易受经济利益的驱使，有的甚至只需花几十元钱就能改变他们的投票倾向。按照马斯洛需求层次理论分析，只有当农村人们低层次的物质需求得到满足后，才会去追求更高层次的精神需求。毕竟，对普通选民而言，比起单纯政治概念的选举，有利益的选举才更有吸引力，如果选举与他们的切身利益密切相关，选民就会热心参与。反之，如果选举只是为了完成上级布置的一项政治任务，选民就不会感兴趣，甚至置身于选举之外。因此，他们并不是真正意义上的选民，在一时的蛊惑或利益面前，他们往往不能作出正确的选择，长远的政治权益常常让位于眼前的经济利益。

（四）候选人因素

         1．资格认定。法律规定在农村中只要是年满十八周岁的成人都有可能经过提名成为候选人。实际操作中，各地都会对候选人的资格作更加细致的规定。如，该区此次选举，就候选人的资格条件，在省里提出“五种情况人员”不能参选的基础上，进一步提出“八类人员”不宜作为候选人。这样的规定虽然将各方认可度不高的候选人予以排除，树立了正确的用人导向，但体现出非常浓厚的行政干预气息，与《宪法》《村民组织法》基本精神相违背。选举过程中，也因具体标准难以把握，引起部分人员对选举的质疑与不满。

        2．选举动机。候选人参选目的日趋多元化，有的为了追求经济利益，认为当选村干部后，能利用手中的权力更好地谋取经济利益；有的则为了谋求政治地位，他们在取得经济利益的同时，也开始青睐政治权力。调查发现，该区此次参选人员中，基本都是村内有头有脸的人物，有的还是市、区人大代表。某种程度上，村委会选举已成为有钱有权人进一步扩大影响力的一个重要舞台。

         3．个人素质。候选人综合素质比较高的会比较注重按规则行事，反之，素质较低的则会想尽一切手段意图当选，一旦落选则会对选举结果表达不满或抵制选举结果。如，该区此次选举中出现候选人怒砸票箱的情况，充分证明候选人素质对选举的重要性。

（五）农村复杂社会关系

        1．宗族、家族势力。传统的中国社会是个宗族社会。当前，伴随着经济社会的发展和社会结构的变化，传统意义上的家族已经很难再找到，但宗族势力对农村社会的影响并未完全消失，在农村选举中很容易发生“自家人投自家人票”的现象。在村委会选举中，有些候选人利用亲缘关系进行选举动员，把家族因素作为竞争的资源和手段。现实中，当选民个体利益与村委会选举的直接关联度很低时，也就是说作为一个个体，选民没有感受到选举与他有什么直接利益关系时，家族意识就容易被利用起来。贿选者利用这一传统资源并给予或承诺给予村民各种利益好处，为自己拉票，赢得竞争的可能性就大大增强了。

        2．农村小团体势力。当前，中国农村正逐渐形成一些新的小团体，他们利益诉求相近，兴趣爱好趋同，这些小团体以竞选者的社会关联为基础，利用社会关联中的资源控制与集体认同，聚集起相当数量的支持者。他们在选举中开展各种宣传和动员活动，努力使自己一方的候选人当选、对方落选。如果说，双方开展的是良性竞争，那可以说是选举的进步，但实际上，相当数量的竞争是不正当竞争，有的甚至有农村黑恶势力的介入。

3．村内强人。农村里的一些强人、不良人士也会以各种名义和手段干涉村庄选举，他们自己口碑不好，无法成为候选人，但为了日后能从村里项目建设、批地建房中谋取更多的利益，他们往往在候选人中安插代言人，通过争强斗狠等不良手段全力争取代言人当选。

   （六）基层政府的介入程度

    选举作为一项制度，有其规范性和严肃性，有其自身内在的要求和不可或缺的环节，在执行中必须遵守。农村选举中，基层政府、基层党组织既要体现核心作用，但也不能越位。依据法律，乡镇人民政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。也就是说，在村委会选举中，基层政府主要承担“指导者”和“监督者”角色，而不是“执法者”角色。该区此次选举中，个别乡镇政府存在越位或缺位情况：一是审核把关不严。有的选举工作人员业务不精，在一些环节上把关不严，如有的村甚至默认在没有办理委托的情况下违法代写代投。二是个别乡镇角色越位。作为镇、乡派驻村庄指导选举工作的指导员成了包办员，村里选举委员会的作用明显弱化。三是选举意图过于明显。有的乡镇出于各种目的，在选举中表现出明显的倾向性，有意识的引导村民该选谁而不该选谁，个别的甚至利用行政手段压制或劝退其他候选人，造成很不好的影响。

三、完善农村民主选举的路径选择

    经过30多年的实践和发展，农村基层民主选举无论在广度还是在深度上都取得了巨大成就。同时，选举中也出现了一些问题和不足，这些问题在内外因素的作用下，有其产生的必然性。推进农村民主选举，要从发展农村经济、发挥基层党组织作用、规范乡镇政府行为、提高选民民主参与意识等角度着手，使农村民主选举真正走进生活、走入民心。

（一）大力发展农村经济，全面提升选举质量

经济基础决定上层建筑是马克思主义的基本观点。研究认为，农村经济发展与基层选举之间呈正相关，即经济发展能够促进基层选举的发展。调查发现，东部沿海发达地区的基层选举普遍比中西部落后地区的基层选举更加规范、更加激烈。发展农村经济，尤其是发展农村集体经济，对全面提升选举质量有着不可忽视的作用。这是因为，随着农村经济的发展，村民的生活状况得到改善，贿选的吸引力也就随之减弱。而且，农村经济发展也会带来村集体收入的增加，意味着村民能从集体资产中分得更多的收益。而此时，掌握集体资产控制权的村级组织就会成为村民的争夺焦点，为了能在日后集体资产分配中多分或者不被少分，村民会对村委会选举表现出极大的兴趣。此时，与贿选者给予的小小经济利益相比，选举结果才是他们最为关注的。另一方面，伴随着经济的发展，村民的受教育程度也会得到提高，民主意识、法律观念、公平竞争等观念也都会更加深入人心。因此，必须大力发展农村经济，才能从根本上改善选举环境，提高选举质量。

（二）加强基层党组织对选举工作的领导和监督

党的领导，是我们一切事业取得胜利的根本保证。对农村选举工作而言也是如此。推进基层民主选举，必须加强和改善党的领导。具体而言：一是要加强党对选举工作的领导。各级党委要真正地重视农村基层民主选举问题,党委“一把手”要切实承担起选举工作的第一责任人，要建立完善由党委领导、组织部门牵头、民政部门指导、其他部门配合的组织领导体制，脚踏实地开展村委会选举工作。二是要突出党对选举工作的监督。有效的监督，可以及时地制止、纠正以及查处选举中出现的违反程序、以言代法、宗族派系干扰、拉票贿选以及各种违规违法行为。监督工作要贯穿选举全过程，避免某个环节出现问题而影响整个选举。选前要对选举资格进行监督，包括候选人的资格和选民资格的确认；选中要对选票发放、选民投票、计票等过程的监督，包括对参加选举的人数清点、选票发出与回收数、有效选票与无效选票的清点、候选人得票数统计以及委托投票、流动票箱使用等各环节的监督。对选举中发生的“贿选”“冲击选举现场”“砸毁票箱”“伪造选票”等不正当选举行为以及选举工作人员的违纪违法行为要及时妥善处置。三是要建立涉选信访集中处理机制。对涉及村民委员会换届选举的信访事项，实行信访人员统一组织、信访问题统一受理、法律政策解答统一口径、疑难信访问题统一处理，切实有效解决好整个选举过程中出现的各类涉选信访问题。

（三）进一步规范乡镇政府介入选举的行为

当前，我国村民委员会选举主要还是靠政府从上至下主导推进，如果没有乡镇政府的介入，村委会选举将难以顺利进行。由于受到各种因素影响，乡镇政府对村委会选举的介入时常会存在越位与缺位的问题。因此，要进一步规范乡镇政府介入选举的手段和行为，保证介入的适度性和合法性。适度性是指乡镇政府在确保选举程序合法公正的前提下，针对不同村庄的性质特点、面临的主要问题等事前做好调查研究，确定介入的时间、方式和范围，同时，要根据选举中临时出现的情况及时调整介入的方式。合法性主要指乡镇政府在村委会选举中的行为要符合国家法律的规定，在这个基础上努力争取绝大多数人的支持和认同。

（四）努力提高选民的民主参与和民主监督意识

在农村基层民主选举中，农民是民主选举的主体。规范选举程序，提高选举质量，村民民主参与和民主监督意识的提高不可或缺。一是要加强宣传教育。基层政府要加强宣传和教育，通过多种形式、多种途径广泛深入地宣传民主选举的重要意义，要将宣传教育工作贯穿于整个选举过程，引导他们正确区分民主与自由，依法与违法的关系，充分行使好手中的民主权利，投好神圣一票。二是要大力提高农村教育水平。作为村民自治的主体，村民民主参与意识淡薄，与村民受教育程度低有很大的关系。在农村地区，许多选民文化程度不高，既不了解选举的相关法律法规，也不清楚选举的具体步骤和程序，在整个选举过程中，需要他人帮忙才能完成。因此，要大力提高农村教育水平，增强选民的文化素质、法制意识和民主意识，提高选民制度化的民主参与意识。

（五）重视选举后续工作，实现选举的平稳过渡

村委会换届选举，选举干部是手段，让选出来的干部为民办事、替党和政府分忧才是选举的目的，要切实摒弃选出村干部后松一口气的思想。村委会换届选举后续工作一直不被重视，但却相当重要，可以说是牵一发而动全身。选举收官工作是否圆满，直接影响到新村委会班子日后的履职情况，有些工作如果没做到位，特别是落选村干部思想工作没做到位，极易引发当选村干部与落选村干部之间的矛盾，甚至引起村庄内部的争斗，影响村庄的社会稳定和正常秩序。对此，一是要切实做好村级换届选举扫尾工作。要切实关心爱护离职离岗的村干部，在做好卸任村干部思想基础上，抓紧时间完成新老班子的交接，确保工作得以延续。二是要切实加强新村委班子的规范化建设工作。要通过加强以村党支部为核心的村级组织建设带动村委会班子的建设，提高干部的能力。适时开展对新村委会班子成员的专题教育培训，提高他们的思想政治觉悟、文化知识水平和工作能力，尽快打开工作新局面。三是帮助协调好村“双委”关系，在坚持党的领导和村民自治的基础上，鼓励村“双委”各自发挥作用，真正建立起党组织领导下的充满生机活力的村民自治组织。四是要认真做好“选后访”工作，对因选举引发的信访、上访等事项，要继续关注、及时调查处理，妥善化解社会矛盾，确保农村社会和谐稳定。

参考文献：

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