近年来，随着我国城镇化进程的加快，农村大量的剩余劳动力向城市转移，形成了农民工群体。所谓“农民工”，就是户籍身份是农民，在农村分有田地，在城市从事着非农职业的劳动者。相对于以务农为业的纯农民和城镇居民来说，农民工受到来自农村和城镇的双重排斥，既难以融入乡村社会，又难以融入城镇生活，已经成为被边缘化的新型弱势群体。根据有关数据显示，当前我国农民工有2亿多人，这么庞大的社会群体，必然引发一系列社会难题。就政府层面来说，一方面必须保证他们进入城市后能够充分就业有所收入；另一方面必须着力解决好他们进入城市以后的社会保障，如果这两方面的问题没有处理好，既会导致农民工难以融入城市，不利于我国新型城镇化发展，又会给社会带来极大的不安定因素，因此，在我国社会转型时期，各级政府应该高度重视并切实解决好农民工进入城市后的社会保障问题，这对于推动城市经济社会又好又快发展、促进农民工市民化、提高我国城镇化发展的质量和水平是大有益处的。

一、农民工社会保障的基本要求及价值选择

（一）农民工社会保障的基本要求

社会保障是依据国家相关法律，将国民收入进行分配和再分配，对全体社会成员特别是生活有困难的人给予基本生活权利保障的社会安全制度。农民工作为社会主义市场经济条件下的一个庞大社会群体，其社会保障问题事关党和国家发展大局、事关我国新型城镇化发展进程、事关社会的和谐稳定。不断健全和完善社会保障制度体系既是保障广大农民工人权的集中体现，又是社会文明进步的显著标志。、农民工社会保障应当涵盖社会福利、社会保险、社会安置、社会救助等方面的内容，其中社会保险对农民工来说是最为主要的方面，要使农民工社会保障问题得到很好的解决，必须加强相关的配套制度机制建设，如加快户籍制度改革，消除城乡居民二元差别的身份障碍，促进农民工合法流动；建立入城农民工最低生存保障机制，为社会弱势劳动群体找到救济“避风港”；加强城市流动人口监管制度建设，为农民工入城务工提供和谐的社会环境；完善社会保障相关法律法规，为农民工入城务工打造良好的法治环境等。

（二）农民工社会保障的价值选择

世界上任何国家，扶持弱势群体、保障公民的基本生活是政府义不容辞的责任。我国作为发展中国家，要促进经济社会统筹协调、又好又快地发展，推动我国城乡一体系化建设，政府必须高度重视“农民工社会保障”，这种必要性主要体现在三个方面：一是农民工社会保障直接涉及到社会的公平正义问题，如果解决不好，就会加深社会矛盾，影响社会和谐；二是农民工社会保障是行政伦理问题，如果得不到妥善解决，就会降低政府的公信力；三是农民工社会保障是城乡协调发展问题，如果久拖未决，就会影响我国全面建成小康社会目标的进程。因此，政府在农民工社会保障制度建设方面，要本着“公平正义”的原则，加强对农民工入城不公正待遇的监管力度，维护农民工的合法权益；要本着“适度”的原则，既用有限的资金竭力解决农民工社会保障问题，又要量力而行，确保社会保障可持续发展的财政来源；要本着“循序渐进”的原则，当务之急是解决农民工急需的社会保障项目，不能急于求成，“一揽子”解决农民工所有社会保障问题。

二、转型期农民工社会保障面临的现实困境

当前，在我国各地的城市都建立起了相应的社会保障体系，内容涵盖到了社会保险、社会救助、社会福利等方面，保障制度也在不断健全和完善，但就农民工的现实情况而言，他们进入城市后的社会保障问题仍然面临诸多困境。

（一）农民工风险意识缺乏，导致对社会保障问题认识不足、参保积极性不高

1．农民工对社会保障主观认识不足。据相关调查显示，当前进城务工的农民工中有75%的人不关心用人单位有没有社会保险，有近60%的人认为参保没有必要，约70%的人认为参保将会影响到现金收入而不愿意参保，也有小部分仅靠卖苦力谋生的农民工，担心失去已有工作而不敢向所在企业提出参保要求。农民工对参保认识不足，使他们入城后社会保障问题面临困境。

2．农民工对社会保障政策理解不充分。根据有关统计资料，当前有超过80%的农民工认为进城务工就是为了赚现钞回家，缴纳社会保险费一者影响自己的现金收入，二者难以看到远期的保障，加之近年来商业保险市场秩序混乱，农民工容易将社会保险误以为是商业保险，于是冷漠对待，认为不管何种保障，只要是需要个人去缴费的，就没有什么好事，由此可见，多数农民工对社会保险的国家政策及相关用途、好处还是一无所知的，这与相关宣传不到位有关。

3．多数农民工缺乏失业后的风险意识。部分农民工因为进城务工目的就是赚钱养家，需要的是现金收入，对企业拿出他们应得收入的一部分去缴纳社会保障有抵触情绪，显然他们没有认识到社会保障长期的利好作用，这既与农村传统落后的思想意识有关，又与当前我国法治社会建设水平不高和政策宣传不到位有关。

（二）“成本最低化”原则没有得到政府的有力监管，导致企业为农民工缴保的社会责任感不强

1．企业作为利益最大化的经济人，为了降低用工成本，不愿意为农民工参保买单。根据相关调查，多数农民工从事的工作属于第二、第三等劳动密集型产业，这些产业的企业产品附加值偏低，往往依靠低成本优势参与激烈的市场竞争，部分企业不愿意拿出资金为农民工参保缴费，以减轻企业成本压力。

2．企业缺乏应有的社会责任感。一些地方为了保障农民工的合法权益，出台了有关政策，要求企业为农民工缴纳保险费，但企业对政策的落实往往不到位，部分企业在招工时不办理合法手续，不与农民工签订用工合同，甚至瞒报少报工人数量，以此来逃避为农民工缴保的责任。

3. 政府对企业缴纳社会保险费监督不力。前些年，在片面的唯GDP论错误观念驱使下，地方政府想方设法拼当地经济发展，为了能更好地招商引资，疏于对企业的社会责任监管，只要企业经济效益好，能够为当地带来更多税收，便不会强制企业为农民工购买保险等社保项目，即使为应付中央相关政策，也仅仅督促企业为农民工购买缴费较少的险种，所买的这些保险对农民工没有太大保障作用。

（三）政府制度建设和公共服务供给相对滞后,导致农民工社会保障难以真正落实

1. 户籍制度导致农民工的社会保障难以城市化。长期以来，我国城乡分割的二元结构将居民分成了农业户口与非农业户口，国家提供的一系列社会福利同个人户口挂钩，从而严重影响了社会的公平公正性。改革开放特别是发展社会主义市场经济以来，城乡隔离的户籍制度对人口流动的约束力日益弱化，农村剩余劳动力大量向城镇转移，20世纪80、90年代，我国出现了声势浩大的“民工潮”。虽然户籍制度的限制性作用日益弱化，但对于农民工而言，因为户籍仍在农村，城镇居民能够享受到的一系列福利待遇都与他们无缘，在就业、住房、医保、社保等问题上都面临困难，使得他们在城里的生活成本增大。

2. 社会保障相关法规不健全、管理机制不完善，导致农民工社会保障难以依法维护。到目前为止，我国还没有一部比较系统的专门性社会保障法，这使得农民工社会保障问题在具体操作过程中缺乏足够的法律依据。

3. 当前我国的社会保障与公共服务供给不足。这主要体现在两个矛盾上，一方面，存在“短工龄”和“长保障”间的矛盾。我国入城农民工流动性大，主要是季节性流动，农忙时留在农村，农忙后去城里打工。根据调查统计显示，2002年至2004年两年期间，深圳市“农民工中工龄1年以下的占28%；2年的占20%；3年的占12%；4年的占26%；5年的占9%；6年的占5%；7年以上的没有；平均工龄3年左右。”^[1]国家的社保政策都有缴费年限要求，如领取养老金需要连续缴费期满15年，这就出现了实际“工龄短”和需要“缴费期限长”的矛盾；另一方面，存在“大流动”和“小统筹”的矛盾。一般而言，农民工的流动性是很大的，据2006年全国总工会对深圳市的一份抽样调查数据显示，在抽样的4500名农民工中，有2202人变动了1至9次工作经历，占50%左右。^[2]根据我国现有社会保障政策，医疗保险、养老保险等不能够跨地区转移使用，农民工一旦离开务工地区，就会造成脱保返乡，因此，农民工现实中的“大流动”与现有社会保障的“小统筹”之间存在矛盾。

4. 社保资金来源是造成农民工社会保障难以真正落实的主要因素。政府、企业和个人是目前农民工社会保障基金的三大来源，其中政府负有主要的出资或筹资责任，但政府财力是有限的，要承担农民工巨大的社保责任确实也不容易，根据相关数据显示，“2002年至2007年，仅中央财政对基本养老保险补贴支出累计就达3295亿元。基本养老保险的参保职工已从2002年末的15000万人增加到2007年末的2亿人。”^[3]而且这笔支出还没有包括失业、医疗等其他社保费用在内。要解决农民工社会保障的资金瓶颈问题，仅仅依靠政府单方面努力是难以完成的，必须调动企业、社会、个人等多方面的积极性。

三、农民工社会保障问题的对策思考

转型期农民工社会保障存在的一系列难题，既有农民工对自身社会保障认识不足的原因，也有企业社会责任感不强、不愿为农民工缴纳保费的原因，但是关键的原因还在于政府的主体责任履行不到位。政府应该在农民工社会保障上发挥主导性作用，正确引导农民工个人、企业、社会组织等多方参与，着力加强适合农民工实际特点的社会保障体系建设，从而为新型城镇化健康发展提供良好的社会环境。

（一）着力强化教育培训，助力农民工提高自身综合素质新型城镇化建设进程中，为了解决农民工享有和城镇居民同等待遇，政府采取了一系列举措促进农民工融入城市，但是农民工融入城市的过程并不是简单的身份转换，更需要促进他们在文化知识水平、职业技能、心理健康等方面的提高。

1．要提升农民工的文化知识水平。使他们具有良好的社会认知能力，具有健康的心理素质，才能提高参加社会保障的积极性。就政府而言，应该将农民工的文化知识培训作为大事来抓，由财政补贴支持一部分培训费用、由农民工承担一部分费用、由各培训机构优惠一部分费用，通过电大、网络教育等形式，对农民工实行常态化的文化知识培训。

2．要强化农民工的职业技能培训。农民工只有学到一技之长，才能有稳定职业。政府要要正确引导，使农民工足够重视学习，舍得投入，肯下功夫掌握一些有技能含量的手艺，同时要大力发挥工会、青年团、妇联等组织的积极作用，正确引导民间技能培训机构参与，对农民工进行多形式、宽领域的技能培训。

3．要提高农民工的风险意识。农民工绝大多数对社会保障相关法规不了解，必须加强普法宣传，实行送法律进工厂、村庄，使所有农民工知法、懂法，提高他们的风险防范意识和维权意识。

（二）切实加大监管力度，推动企业积极履行社会责任企业作为经济人，想实现经济利益最大化本是无可厚非的,企业要想实现可持续发展，在经济效益最大化的同时，也要实现社会效益最大化，勇于承担必要的社会责任。近年来，有一些企业履行社会责任不到位，因此，政府应该担当起监管责任，推动企业积极履行社会责任，为农民工提供在城市生活的社会保障环境。

1．要督促企业和农民工签订劳动合同。少数企业从低成本角度考虑，总是想方设法避免和农民工签订用工合同，也不愿给他们缴纳社会保险，从短期来看，对企业降低成本有利，对农民工不利；但从长期来看，对企业发展是不利的，因为农民工一旦在企业出了工伤事故，企业就要掏腰包为他们治疗买单，这对企业是有很大风险的。政府主管部门应该对企业多实行减税或退税的激励，促进企业与农民工依法签订劳动合同，这既有利于企业长期发展，也可以逐步改善农民工进城务工的社会保障局面。

2．要督促企业为农民工提供大病救助。企业要切实落实农民工待遇、为农民工提供大病救助，一方面可以使农民工安心在该企业打工，从而解决“民工荒”，另一方面可以在一定程度上解决农民工的社会保障问题。

3．要督促企业必须为农民工缴纳医疗保险、工伤保险、社会养老保险等基本的保险费用。正确引导企业在提高经济效益的同时，要在提高社会效益上下功夫，增强企业社会责任感。不能因为担心增加企业成本而不愿帮助农民工缴纳基本社会保障费用。

4．要支持企业为农民工提供职业技能培训以及普及社保法规知识。如采取法律知识讲座、观看视频、交流讨论等形式对农民工进行职业知识和法规的培训，激发农民工参保的热情。

5．要协助企业解决农民工在城市生活的住房及子女教育问题。政府应当通过提供廉价房、公租房、经济适用房等形式，为农民工进城务工创造既便宜又相对舒适的住房条件。大力统筹城乡教育资源，打破城市教育资源分配的户籍、地域限制，确保城市教育资源惠及到农民工子女。

（三）积极建设服务型政府，提高服务农民工社会保障的科学化水平只有增强政府的服务能力和水平，才能从实质上解决农民工社会保障问题。

1．政府积极推进城镇社保制度改革。要根据本地实际情况，适当降低社保缴费率，并在参保缴费问题上对农民工实行优惠政策。要逐步实现社保缴费个人账户能够异地转接，采用参保账户“一卡通”的方式，实行全国通用式网络管理，使农民工社会保障关系能够跨地区转接。

2．政府要积极拓宽筹资渠道，切实解决好农民工社保基金的缺口问题。目前农民工有3亿之多，人数庞大，他们的社保资金缺口很大，政府可以借鉴发达国家的先进经验，根据当地的现实情况，鼓励社会组织参与农民工社保事业；利用税收调节政策激励企事业单位积极为农民工缴纳社保金；尝试性通过土地换社保的方法为农民工储备社保金；推进慈善机构济贫济弱为农民工筹措社保基金。

3．政府应健全社会保障立法并提升相关法律的执行力。要健全社会保障立法，条件成熟的情况下应该通过全国人大出台专门的《农民工社会保障法》，将农民工社会保障置于法律的有效保护之下。要强化现有社会保障相关法律法规的执行力，做到有法必依，对违反法律法规，损害农民工社会保障权益的行为严肃惩处。加强对农民工的普法宣传，实行全方位的法律援助，增强农民工的维权能力。

4．政府要积极完善农民工进城后的社会救助制度。依据城市发展情况，适当设立社会公益性劳动岗位，为农民工失业或待业提供短暂性工作机会，如在政府主导下，由财政提供资金，设置环卫、公益服务、维护交通秩序等劳动岗位，使失业或待业的农民工有事可做，这既能为他们提供在城市生活的必要生活资金来源，又能消除失业人口过多给城市带来的不安定因素。要进一步深化城镇医疗救助制度改革，尽早将农民工的医疗救助纳入城镇医疗救助范围。

5．政府要加强社保机构的服务能力建设，不断提升社会保障能力和水平。转型期农民工社会保障事务千头万绪，政府要加强社保经办机构的服务信息化建设，推动社保经办业务的网络化、规范化，形成廉洁高效的农民工社保经办管理服务体系。实行农民工社保管理全国联网，农民工可以凭借自己的身份证设立个人永久性社保账户，并且能够随时随地上网查询个人缴费情况及账户信息，如果变更工作，实现个人社保关系的异地转移接续。

（四）不断加强宣传力度，营造良好的农民工社会保障舆论氛围

加强宣传是提高农民工参加社会保障积极性的有效方法。只有营造出良好的社会参保氛围，农民工才会慢慢地理解到社会保障的用途和好处。

1．向农民工宣传社保政策，提高他们的社会保障意识。当前情况下，通过各类知识讲座、送法律到村到户、发放宣传手册等方式向农民工宣传社会保障相关法规政策，在广大农民工中普及社会保障知识，让他们知道政府的社会保障政策是惠及全民的，从而调动他们参保的积极性。

2．运用主流媒体全方位宣传报道，使农民工感受到社会保障的好处。吸引一些社会力量参与农民工社保事业，替农民工社保工作出谋划策。

3．社保职能部门应主动承担起宣传责任，与农民工面对面交流探讨相关社保方案。在全社会广泛征集农民工进城务工期间社保工作意见建议，特别是征取农民工群体的意见建议，通过研讨会、座谈会、征询会等形式召集农民工代表、社会组织、慈善爱心大户等参与出谋划策，以便在广集民智的基础上为进城务工农民工社会保障问题的解决找到有效对策。

参考文献：

[1] 张秀生等.中国农村经济改革与发展[M].武汉：武汉大学出版社，2005:102.

[2] 陆学艺."三农论”——当代中国农业、农村、农民问题研究[M].北京：社会科学文献出版社，2006:76.

[3] 毛光烈.新型合作机制的探索：以宁波市农民工社会保障实践为例[M].北京：人民出版社，2009:89.