新常态一词最早由美国太平洋投资管理公司的两位首席投资官比尔•格罗斯和穆罕默德•埃利安来描述2008年国际金融危机之后世界经济特别是发达国家发生的变化。^[1]新一届中央领导层以“新常态”定义当下的中国经济，阐释我国改革开放30多年后经济进入新阶段之后的基本形态。“新常态”不同于过去长期形成的一种习惯状态，是新阶段的一种相对稳态。新常态下经济运行主要呈现三个特征：速度从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。经济从旧常态转向新常态是一个相对较长的时间过程，这种形势的变化对政府职能转变产生深刻影响。

一、经济进入新常态需要政府加快职能转变

新常态下经济运行的三个特征反映了我国未来经济发展的基本趋势，实现这种经济可持续增长的状态需要转变旧常态下不合理的政策制度。经济新常态的显现与加快政府职能转变相互影响，稳态的经济增长有赖于政府职能转变的速率，而新的经济增长趋势又会倒逼政府进一步加快转变职能，最终构建起合理的政府与市场关系，形成成熟的社会主义市场经济体制。

（一）挖掘经济增长潜力需加快政府职能转变

潜在经济增长率是一国在各种资源得到最优或充分配置下，所能达到的最大经济增长率。改革开放以来，资源由市场配置的基本地位得到确立，计划经济体制向市场经济的转变很大程度上消解了制度制约经济增长的内在潜力。这种增长方式主要在工业化、城镇化以及市场化背景下依靠资源优势、成本优势、市场优势，通过加大投入，融入全球分工体系形成规模经济。高速增长背后也带来了发展方式不可持续，资源环境压力加大，容易遭受外部冲击等问题。从宏观经济原理分析，这种发展方式主要着眼短期的需求端，可持续性不足。从“九五计划”到“十一五”规划，我国一直在推动经济发展方式转型，但受客观环境的限制和政府职能转变不到位的影响，经济转型没有取得巨大进展。2011年以来，经济增长逐渐放缓，经济下行压力逐步加大，传统增长方式的手段和方式越来越受到约束，过去惯于采取的短期刺激政策有效性逐渐降低，可行性减小。

政府具有行政管理者、宏观调控者和国有资产所有人三重角色。长期以来，由于三种角色的交叉与模糊，粗放型经济增长没有得到根本转变。解决新常态下经济增长放缓，下行压力加大等问题，需大力破解制约经济发展的体制机制障碍，挖掘资源配置中蕴藏的潜力，推动经济平稳增长。防范和消解新常态下的经济风险，从客观形势上要求政府转变惯有的行为方式，遵循经济发展规律，将职能从直接干预经济转变到为市场提供“管理与服务”上来。党的十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，指出了新常态下政府履行职责的前提，有利于纠正改革开放以来渐进式改革中面临的政府与市场关系界限模糊，市场的主导权等问题，也为纠正政府职能的越位、缺位与错位提供了基本思路。挖掘经济增长潜力关键在资源的高效配置。通过全面深化改革，可有效破除制约宏观经济供给面与需求面存在的体制机制障碍，提升经济效率。

（二）转变经济发展方式需加快政府职能转变

旧常态下经济增长主要依赖于劳动力、土地等资源要素量大价廉的优势，通过大规模的资本投入取得高速发展。这种要素驱动、资本驱动的发展方式在短期内成效明显，但日益受到内部资源和外部市场的约束。经济建设型政府职能导向在带来基础设施建设加快的同时，也出现了行政主导的固定资产投资使用效率偏低，不能很好满足社会需求，地方政府债务压力加大等不可持续性问题。长期以来，我国的科技创新水平偏低，工业制造业处于产业链低端，很大程度与过去政府投资主导弱化企业创新紧迫感、低成本外型出口战略路径依赖相关。新常态下，仍依赖过去外延式扩大再生产，以加大投资等经济刺激手段对改善经济增长质量、规避潜在风险越来越不可行。

无论从经济发展的短期和长期看，实现旧常态向新常态转变的根本出路在于向改革要动力，建立有利于社会创新的动力机制，挖掘内需拉动经济增长的潜力，以科技创新提高全要素产出率，实现内生增长。激发市场活力，向创新要动力，关键要转换政府角色，加快行政审批制度改革，破除市场中存在的不合理垄断，通过产权制度改革，形成更多产权清晰、责任明确的市场主体，让各类市场主体在激烈的竞争中通过创新求生存。企业和家庭成员作为市场主体当事人，最能了解社会需求，可主动根据信息变化调整行为。制度具有为每一个追求利益最大化的行为主体提供约束条件和塑造新的激励机制的功能。加快政府职能转变，避免政府对市场的直接干预，履行好市场监管者角色将有利于市场主体降低交易成本，形成对创新的稳定收益预期，进而激发创新创业的激情，实现经济发展由要素驱动、资本驱动向创新驱动转变。

（三）优化升级经济结构需加快政府职能转变

实现经济结构转型升级，有赖于政府宏观政策的调整。调控模式的转型体现了政府职能的变迁。投资需求结构是影响经济结构的基础。长期以来高储蓄、高投资的经济增长特点是经济结构不合理的突出表现。投资导向的增长方式带来了消费需求不旺，贫富差距拉大，三次产业结构不合理，国际收支结构不平衡等问题。产业结构优化升级是新常态下宏观经济长期健康发展的重要源泉。调整产业结构的核心在于政府经济职能的合理界定，切实履行好市场经济条件下提供公共产品、宏观调控、调节收入分配等职能。在产业结构导向上，改变过去过度重视工业固定资产投资现象，更加注重国计民生的第一产业和第三产业，用先进的科学技术、工业技术改造提升农业与现代服务业，提高居民收入水平，以消费需求的扩大与升级促进经济结构趋于优化。

当前影响经济结构调整的体制机制因素很多，改变经济结构的失衡状态关键是发挥市场机制对优化配置资源的决定作用。在改善供给方面，注重微观层面的商品与生产要素的价格改革，以及宏观层面财政税收、金融、国有资本等重点领域改革，以明晰的职责功能定位履行其促进经济增长的职能。政府存在的主要目标是改善和提升居民生活质量，以人为本的服务观念将促进政府改革不合理的收入分配制度，释放消费需求潜力，为经济发展提供持久的内生动力。针对新常态下资本逐渐丰富而便宜，劳动力相对稀缺而昂贵，资本替代劳动趋势增加，技术水平升级日趋重要的趋势，因势利导使生产要素质量与经济结构变迁相适应，将有效推动经济增长模式从规模扩张向效率提升，实现经济内涵式发展。

二、影响新常态下政府加快职能转变的主要因素

     2013年以来，中央政府以深化行政审批制度改革为突破口，着力推进简政放权、放管结合、优化服务，取得了明显成效。截至2015年5月底，国务院共取消或下放行政审批事项537项，投资核准事项中央层面减少76%，境外投资项目核准除特殊情况外全部取消，全面清理国务院部门非行政许可审批事项，并不再保留这一审批类别。^[2]总体看，政府职能转变主要围绕创新创业的体制机制瓶颈推进改革，符合新常态下激发市场活力和社会创造力的基本需求。但是，中央政府自上而下的简政放权等改革还没有完全落实到位，“最后一公里”仍是当前政府职能转变取得成效的关键。从影响政府职能转变的过程因素看，实现政府职能与经济环境相互契合还需要相关因素之间的相互调适。

（一）社会需求与政府回应

    政府职能转变主要源于自上对下的行政强制力、系统外的权力督促力和自下对上的民主推动力。政府源于实现新常态下经济平稳较快发展的追求与社会对行政体制改革的需求是加快政府职能转变的根本动力。回顾两年来的政府职能转变过程，中央政府提出深化简政放权，注重开门搞改革、上下联动、人民群众和实践评判改革成效，均说明职能转变的过程中需遵循市场需求导向和政府与公众的互动。从加快政府职能转变的实践看，改革执行中还存在一些潜在因素影响了职能转变及时到位。

    一方面加快政府职能转变更多的是上级主导，下级动力有限。中央政府通过简政放权加快转变政府职能的力度很大，但改革措施真正落实到位关键在地方职能部门。从各地的落实情况看，行政审批制度改革存在工作进度、深度不同，对审批要件的认定标准存在差异，地方之间保留的行政许可项目数量不同、名称不一、内容差异、上下难以对应等现象。^[3]不规范不统一的执行，在很大程度上影响统一市场的形成，其基本原因很可能在于各地与审批项目的利益关系不同，对不同项目的关注度和重视度不一致，造成推进改革中的内在动力不一致。另一方面，政府职能转变的过程行政主导性较强，社会参与不够。由于各地的市场成熟度不一致，社会参与政府职能转变的迫切性不一样。个人和企业诟病的证明“围城”、公章“旅行”、公文“长征”等现象，体现了转变过程遵循部门、长官意志，改革的精准性不够。两年多来取消、下放如此多的行政审批事项，仍不能满足社会需求，说明政府职能转变还需更多的倾听民意，增强政府的回应性。

（二）部门利益与公共理性

    政府组织机构作为履行行政职能的载体，是影响政府职能转变的核心要素。一个部门具有公共理性，才能将公共利益放在首位，主动适应新常态对职能转变的要求。政府职能部门具有的“经济人”理性特征不时表现出来，存在着某些“部门利益保护”风气，一些地方、部门以各种方式来规避相关制度措施，导致中央下放的行政审批制度事项的贯彻、实施不平衡，松严不一，出现人为影响改革措施现象，在很大程度上影响了政府行政审批制度改革的成效。

     2008年以来推行的大部门体制改革希望通过机构职能整合降低协调成本,提高行政效率。然而，现实中一些地方的大部门组建后，形式上为一个部门，但内部职能职责却没有得到实质整合，改革前后的部门仍各自为政，机构改革增强执行力的效果并不明显。其根本原因在于合并的部门间公共理性不足，局部利益超越整体利益，影响了改革成效。部门利益的另一表现在上下级政府间职责同构，“条”“块”关系中相互间利益关系难理顺。政府职能转变过程中，“块”作为一级政府，职责几乎无所不包，“条”作为上级政府职能部门，容易把其职责范围内的事项转移给“块”，即使“块”缺乏相应的解决能力与资源。同时面对“条”可能的不作为，“块”也无可奈何。当然，“条”职能的履行也需要“块”的配合与支持，没有“条”“块”之间有效的合作机制，相互之间就可能因为自身利益而产生机会主义行为。^[4]上级政府职能部门与下级政府之间的利益关系冲突很可能造成下级政府职能想转变，而上级政府部门不愿转等现象。组织机构的利益追求及其公共利益角色定位的程度直接影响整个政府职能转变的进程。

（三）财事相符与管理配套

政府职能配置需要根据政府层级以及所属功能，将相应的事务权责和财务权责在质和量上进行合理匹配，实现权责的统一。中央与地方的事权与财权关系的明确划分有利于各自更好地履行相应的职能，符合新常态下市场对政府行为的期盼。从当前的中央与地方事权与财权关系看，财权与事权还存在不对称状态，具体表现在事责与财权的不匹配，中央政府履行职能有动力、缺乏压力，而地方政府履行职能有压力、缺乏动力。^[5]

从拥有的行政资源看，越到基层所具有的资源越缺乏，甚至出现简政放权中因能力不足难以承担上级下划的职能等现象。从政府机构形态看，倒金字塔组织结构、分散的基层资源，小而全的事务需要更多的复合型人才。在基层公务员约束机制增强，激励机制偏弱，发展空间有限的背景下，转变政府职能、强化监管与提升服务质量的重担落在他们身上很难保证不打折扣。从深化行政审批制度改革，转变政府职能的各项配套制度看，一些涉及到行政审批、市场监管的规范性文件制定由行政机关主导，其更多从方便自身工作出发而缺乏对社会需求的回应，难以充分满足服务对象的核心诉求。在提供行政监管与服务中，专业性水平低，行政领导权力过大，一线行政人员的制度性权力不足，监督制度乏力，公众参与政府信息公开的力度不够，以法治的办法推动职能转变还需要完善整个管理机制。

三、加快政府职能转变适应经济新常态的路径

面临经济新常态下“速度变化、结构优化、动力转化”的特点，进行结构调整和发展方式转换，需要加快政府职能转变，实现市场起决定性作用的新常态与政府职能规范的新常态。

（一）引入法定清单制明确政府与市场边界

中央政府提出全面深化改革，下大力气取消和下放了一大批行政审批事项，但究竟行政机关应该有多少审批权限，有多少事项该审批，很难完全彻底列举。党的十八大以来提出的投资项目负面清单管理模式与权力清单公开制度可较好地解决政府与市场职能关系难理清的问题。从法治角度看，对行政机关来说，法无授权不可为；对行政相对人来说，法无禁止即可为；负面清单制度很好地明确了行政审批的界限，只有那些对社会有负面影响、危害公共利益的行为才有必要管制；对行政机关来说，只有法定的权限内才能作为。当前，引入法定清单制的核心在于明确政府在市场中的法定权限边界，遵循“风险导向”原则，注重预防系统性风险，以自身的经济职能弥补市场失灵。权力清单的制定要杜绝部门将自身利益固化，清单内容不清晰，无法律依据，可操作性不强等问题。要发挥第三方专业人士、人大政协、司法机关和社会的监督作用，让权力清单真正体现规范政府部门职能权限的作用，形成有效的权力制衡链条。此外，在市场监管行为中，要公开各级职能部门的权责清单，让市场对政府行为有清晰的认知和稳定的预期，起到约束双方的作用。

（二）发展政务大数据促进管理信息共享

一直以来，电子政务在提升机关工作效率，提升与民众的沟通方面发挥重要作用。但是，信息不对称在政府部门之间，政府与公民之间还比较普遍。其重要原因之一就是一些部门之间为了自身利益建立了互不相通的管理信息数据系统，均面向行政相对人收集信息，不愿就拥有的企业或管理信息实现共享。信息作为特殊产品，信息不对称不仅提高了交易成本，也增加了管理难度。作为新兴信息产业，要用互联网、大数据对传统行业进行改造，重塑新常态下中国经济形态。政府在履行职能中产生的大量信息数据作为重要的公共资源，有效整合这些数据既可服务于市场主体，也可协助政府提高管理效率。解决当前政府部门间信息内容相互闭锁，互不联通的现象，关键在于破除部门利益，构建信息共享机制。“放管服”的有机结合需适时了解市场运行的基本情况，大力发展大数据产业，积极培育市场信息监测部门和中介行业，可为政府有针对性地监管打下良好基础。要积极推动“互联网+”在市场服务中的运用，破除行政部门间存在的信息壁垒，形成投资者参与、社会监督、符合国际规则的信息公开制度，通过利用已有信息数据库有针对地分析市场行情，大力提升政府行政执法与服务的针对性，确保定向调控的精准性，切实提高政府履行职能的效率。

（三）以财税体制改革推动政府职能有序转变

地方政府职能转变难到位，关键在于直接干预经济存在获利空间，而财税体制改革不到位在一定程度上是这一现象的诱因。分税制下，地方政府或部门一方面承担着加快本地经济发展的任务，另一方面还要为提供公共服务筹措相应收入。对地方基层政府来说，保证机构运转以及干事有钱，可采取不同途径。由于事权和财权的不对称，如果上级财政支持有限，一些地方很可能通过行政审批收费、直接参与竞争性领域市场经营等方式获取资金收入，结果导致这些地方虽然对职能的越位、错位也有所了解，但在既定约束下无暇顾及区域未来经济发展，影响政府职能转变进程。确保简政放权落到实处，相应的财税体制改革作为配套需保障到位。一方面要理顺中央与地方的事权与财权，建立地方稳定的财税来源，实现中央向地方的移权过程有序公平、严谨规范；另一方面，要特别关注省级以下政府的事权与财权，进一步深化省级以下分税制改革，形成配套的转移支付制度。具体说来，针对行政审批和简政放权后地方管理事项增多的实际，上级政府要加大转移支付力度，为基层部门在人财物方面提供保障。要在职能转变过程中做到政府间的权责配置与政府层级相一致，配套推进财税管理体制改革，以更好地发挥不同层级政府的积极性。

（四）构建具有公共理性的大部门组织体系

职能转变的成效与政府机构的设置紧密相关。从基层大部门机构的运行情况看，部门越大承载的地方利益、部门利益与自身利益等多重利益越复杂，角色、利益冲突很可能抵消机构整合的效率。建立适应新常态下的政府部门机构，关键在于培育和形成具有公共理性的组织体系。一是清理和整顿各类行政执法队伍，变多链条执法为单一主体综合执法。针对各类行政执法队伍名目种类繁多，一些改革后的大部门内设不同类的执法队伍，造成执法资源分散，成本较高等问题，很有必要以区（县）为单位，跨部门、跨行业成立片区综合执法队伍，实现决策、执行与监督三者之间的有效制约。二是积极培育公务员公共精神。公务员公共精神的形成及其在公共领域的成长，是培育公共理性的关键。这种公共精神表现为贯彻公共利益维护者的信仰，具有良好的职业道德与具备扎实的相关专业知识。经过公务员制度的实施，我国公务员队伍素质有了很大提高，增强他们的公共理性还需大力塑造滋生公共理性的文化氛围。三是建立开放公正的监督体系。推进行政审批制度改革的主要目的是理顺政府与市场的关系，这种关系的实现有赖于政府服务流程的再造与优化。一个组织机构是否自觉主动担任好“公共利益”维护者角色，需加大社会监督力度，推动从单向的行政审批、简政放权向整体性、一揽子的市场环境和投资环境系统建设方向改变，让政府的服务方式从单纯的被动协调监管向持续服务社会、解决市场失灵的机制建设转变，最终实现政府职能与市场发展之间的耦合共生。

参考文献：

[1] 齐建国、王红、彭绪庶、刘生龙.中国经济新常态的内涵和形成机制[J].经济纵横，2015,（03）:7,

[2] 李克强在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话[EB-OL].http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-05/15/content_2862198.

[3] 宋林霖.刚性原则与弹性空间一论地方政府行政服务中心的发展趋势[J].南开学报哲学社会科学版，2013,（04）：14.

[4] 罗峰.浦东综改中政府职能转变的动力、路径与启示种类“过程一事件”的分析[J].理论与改革,2011，（04）：97-98.

[5] 石亚军.地方政府职能转变重在接准、放实、管好[J].中共中央党校学报，2014,（02）:41.